簡(jiǎn)論變通規(guī)定

王保同

中央民族大學(xué)，北京 100081

一、變通規(guī)定的概念

《憲法》第115條：“民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策?！钡?16條：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第19條：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！庇纱擞^之，憲法和民族區(qū)域自治法授予了民族自治地方依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律政策和制定自治條例、單行條例的權(quán)力。但兩法都無民族自治地方的變通立法權(quán)及自治條例單行條例與變通權(quán)關(guān)系的內(nèi)容。變通規(guī)定的字眼最早出現(xiàn)在部門法的特別規(guī)定里。我國(guó)有十余部部門法規(guī)定了民族自治地方的變通規(guī)定權(quán)，且主要發(fā)生在2000年立法法出臺(tái)之前。如《民法通則》第151條：“民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，制定變通的或者補(bǔ)充的單行條例或者規(guī)定。”《刑法》第80條：“民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，可以由自治區(qū)或者省的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)和本法規(guī)定的基本原則，制定變通或者補(bǔ)充的規(guī)定。”《婚姻法》第50條：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況，制定變通規(guī)定?！?000年出臺(tái)的《立法法》首次系統(tǒng)全面的規(guī)定了民族自治地方的變通權(quán)，第66條第1款：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！钡?款：“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定?！雹倜穹ㄍ▌t、刑法、婚姻法等部門法都各自規(guī)定了民族自治地方的變通規(guī)定權(quán)。而立法法作為調(diào)整立法活動(dòng)的基本法統(tǒng)一明確了民族自治地方的變通權(quán)及對(duì)象、形式、原則和效力。

綜上所述，變通規(guī)定的概念應(yīng)當(dāng)是，民族自治地方的人民代表大會(huì)，根據(jù)民族和地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)，在不違背被變通法律規(guī)范基本原則的前提下，對(duì)憲法、民族區(qū)域自治法和被變通法律規(guī)范中民族自治地方專門規(guī)定以外的內(nèi)容進(jìn)行變通規(guī)定而形成的自治條例或單行條例。

二、變通規(guī)定的法律形式

由本文第一部分的論述可知，憲法、民族區(qū)域自治法規(guī)定了民族自治地方制定自治條例和單行條例的權(quán)力，但未提及變通規(guī)定及與自治條例和單行條例的關(guān)系。民法通則規(guī)定了變通權(quán)的立法形式應(yīng)為單行條例或規(guī)定，排除了自治條例的變通。刑法、婚姻法規(guī)定了民族自治地方的變通立法權(quán)但未明確其法律形式。立法法作為承接憲法的系統(tǒng)調(diào)整立法活動(dòng)的專門法律，其關(guān)于變通立法權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)于其他部門法中的相應(yīng)規(guī)定，后續(xù)部門立法中對(duì)變通的規(guī)定也應(yīng)與立法法保持一致。

我國(guó)30個(gè)自治州和120個(gè)自治縣(旗)大都出臺(tái)了本級(jí)層面的自治條例。從現(xiàn)有的自治條例來看，在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上基本是對(duì)民族區(qū)域自治法的謄抄，鮮有體現(xiàn)本民族或自治地方政治經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)的條文。憲法、民族區(qū)域自治法和立法法中自治條例和單行條例都是并列出現(xiàn)的，未區(qū)分其不同。在理論界單行條例與自治條例的最大區(qū)別在于，前者是針對(duì)某一方面的具體事項(xiàng)的規(guī)定，而后者是對(duì)民族區(qū)域自治的系統(tǒng)的原則性的規(guī)定，且一個(gè)民族區(qū)域自治地方只能出臺(tái)一件自治條例。②民族自治地方在根據(jù)立法法的規(guī)定行使地方一般立法權(quán)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守立法法設(shè)定的范疇并不得與上位階的法相沖突，因此民族自治地方的變通規(guī)定必然排除在地方一般立法權(quán)范疇之外。

筆者認(rèn)為，就某一法律或行政法規(guī)在民族自治地方實(shí)施的變通應(yīng)屬于某一方面的具體事項(xiàng)，應(yīng)主要以單行條例的形式行使變通權(quán)為宜。原因有三：第一，單行條例與自治條例在行使主體、批準(zhǔn)生效和備案的層級(jí)上是一致的，單行條例作為變通規(guī)定的主要形式并不會(huì)降低變通規(guī)定的位階和效力；第二，單行條例的名稱比規(guī)定等其他名稱更能體現(xiàn)該法律規(guī)范在立法法中的層級(jí)，有利于法律性質(zhì)的厘清及立法程序的選擇；第三，主要由單行條例承擔(dān)變通規(guī)定的職能與系統(tǒng)規(guī)范民族區(qū)域自治的自治條例相區(qū)分，有助于理順立法體系增強(qiáng)辨識(shí)度避免混論。因此，民族自治地方變通權(quán)的行使應(yīng)遵循以單行條例為主，不排除自治條例，禁止一般地方立法權(quán)介入的原則。變通規(guī)定的名稱應(yīng)采用“自治地方名稱+欲變通的法律規(guī)范+變通條例”的模式。

三、變通規(guī)定的主體、內(nèi)容和程序

立法主體上應(yīng)當(dāng)是自治地方的人民代表大會(huì)。《收養(yǎng)法》第32條規(guī)定可以由民族自治地方的人大常委會(huì)制定變通規(guī)定；《森林法》第48條規(guī)定民族自治機(jī)關(guān)均可以做出變通規(guī)定。在立法法明確規(guī)定變通規(guī)定應(yīng)由自治條例和單行條例承擔(dān)的前提下，將變通規(guī)定的制定主體擴(kuò)大到自治地方人大常委會(huì)甚至政府，屬于違憲應(yīng)該無效。變通規(guī)定其本身具有挑戰(zhàn)法律統(tǒng)一性的危險(xiǎn)，其制定和生效應(yīng)該非常必要且審慎，經(jīng)人民代表大會(huì)而非其常委會(huì)或政府制定更能代表該地區(qū)人民的意志，更能符合該地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)，也更有利于該變通規(guī)定在該地區(qū)的有效實(shí)施。

立法內(nèi)容上應(yīng)是立足于民族地方特點(diǎn)針對(duì)上位法的變通。第一，民族地方自身特點(diǎn)是變通規(guī)定的客觀原因和內(nèi)在動(dòng)力，是辯證唯物主義的生動(dòng)實(shí)踐。正因?yàn)槊褡宓胤降奶厥饷芫哂信c某一法律實(shí)施的普遍矛盾不相適應(yīng)的客觀物質(zhì)條件，才能有“具體問題具體分析”方法論下的變通規(guī)定。因此，民族地方具有的特殊矛盾是變通規(guī)定的前提條件。第二，變通規(guī)定應(yīng)針對(duì)所有在民族自治地方生效的上位法，不限于立法法規(guī)定的法律和行政法規(guī)。自治區(qū)針對(duì)部門規(guī)章、自治州針對(duì)部門規(guī)章和省級(jí)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章甚至自治條例和單行條例、自治縣(旗)針對(duì)部門規(guī)章和省級(jí)及地級(jí)市的地方性法規(guī)和政府規(guī)章甚至自治條例和單行條例都應(yīng)可以做出變通規(guī)定。根據(jù)“舉重以明輕”的原則，民族自治地方既然可以對(duì)法律位階較高的法律和行政法規(guī)做出變通，便沒有理由不能對(duì)位階更低的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和自治條例、單行條例做出變通。且自治州和自治縣(旗)的確存在與部門規(guī)章和上級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范的不相適應(yīng)的客觀條件，甚至自治縣(旗)對(duì)自治州的變通規(guī)定都存在需要變通的現(xiàn)實(shí)可能性。

表決程序上都應(yīng)經(jīng)人民代表大會(huì)三分之二以上表決通過并經(jīng)省級(jí)或全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效。筆者認(rèn)為，變通規(guī)定屬于對(duì)法律統(tǒng)一性和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)意志的挑戰(zhàn)，當(dāng)屬于重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本級(jí)人民代表大會(huì)三分之二以上表決通過。只有絕對(duì)多數(shù)的通過才能充分體現(xiàn)該地區(qū)人民意志統(tǒng)一性和該項(xiàng)法律法規(guī)變通的必要性，才有可能是適合該地區(qū)具體情況的變通。憲法、民族區(qū)域自治法、立法法對(duì)單行條例的批準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)的規(guī)定都是一致的，無需贅言。

四、變通規(guī)定的基本原則

(一)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)是國(guó)之根本，是憲法和一切法律規(guī)范必須遵循的基本原則。國(guó)家統(tǒng)一民族團(tuán)結(jié)是變通存在的前提，變通規(guī)定是在國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)下的變通。變通規(guī)定的行使應(yīng)當(dāng)以維護(hù)和促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)為首要價(jià)值取向。

(二)憲法和民族區(qū)域自治法保留原則。據(jù)立法法第75條第2款“不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定”，該條說明憲法和民族區(qū)域自治法的所有內(nèi)容均作為保留項(xiàng)目，禁止變通規(guī)定的涉入。憲法是我國(guó)的根本大法，民族區(qū)域自治法是民族區(qū)域自治的基本法，兩者都是變通規(guī)定的母法。變通規(guī)定是由兩法孕育衍生而來，不得對(duì)母法做出變通是基本法理。

(三)不得變通專門就民族自治地方的規(guī)定。擬被變通的法律規(guī)范中專門就民族自治地方的規(guī)定是在充分考慮民族地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)的基礎(chǔ)上做出的立法選擇。這些規(guī)定要么是充分考慮了民族地區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)，是與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)的；要么是就某些原則性的問題作出的不能逾越或觸碰的規(guī)定。由于該法律規(guī)定的上位性、該部分內(nèi)容的針對(duì)性和具體性，變通規(guī)定被排除對(duì)這些內(nèi)容的變通是合理的。

(四)不得違背被變通法律規(guī)范的基本原則。如刑法的罪刑法定、無罪推定原則不得變通，只可就酌定的一些情節(jié)進(jìn)行變通；民事經(jīng)濟(jì)關(guān)系法律中自愿公平、誠(chéng)實(shí)信用原則不得變通，只可在此原則下進(jìn)行民族交易習(xí)慣等事項(xiàng)的變更；人身關(guān)系法律中的人格尊嚴(yán)和人身自由不受侵犯原則不得變通；行政法中的依法行政、越權(quán)無效、信賴保護(hù)等基本原則不得變通。各部門法中的基本原則都是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的也適用于民族地方的抽象的普遍的原則。對(duì)各法律規(guī)范對(duì)民族自治地方不適用的基本原則的評(píng)價(jià)和修正屬于該法自身的立法問題，與變通規(guī)定無關(guān)。

(五)立足于民族地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)。民族地區(qū)特有的政治經(jīng)濟(jì)文化形態(tài)是社會(huì)存在，是變通規(guī)定的內(nèi)在動(dòng)因。民族地區(qū)如果與其它地區(qū)沒有區(qū)別，應(yīng)當(dāng)與其他地區(qū)一樣平等的貫徹執(zhí)行法律，正因?yàn)槊褡宓貐^(qū)的特殊矛盾，才有了變通規(guī)定的必要。因此變通規(guī)定務(wù)必立足于本民族地區(qū)的客觀實(shí)際特點(diǎn)，既要充分利用變通規(guī)定制定適合自身發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)文化制度，又要避免濫用變通規(guī)定制定脫離實(shí)際的制度，使變通規(guī)定切實(shí)有效的為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮作用。

[ 注 釋 ]

①2015年立法法修改后變?yōu)?5條，該條內(nèi)容未變.

②熊文釗.民族法制體系的建構(gòu)[M].中央民族大學(xué)出版社，2012，10：293.