幼兒學(xué)前教育中的國(guó)家干預(yù)及法律對(duì)策研究
——以幼兒學(xué)前法治教育為例

姜 平

云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650221

一、國(guó)家干預(yù)幼兒學(xué)前教育的理論依據(jù)

(一)國(guó)家財(cái)政為幼兒教育提供經(jīng)濟(jì)保障已成為世界潮流

工業(yè)革命以前，幼兒教育純屬家庭私人行為，工業(yè)革命時(shí)期，兒童的生存狀況空前惡化，大量?jī)和蔀楣S廉價(jià)勞動(dòng)力，千千萬萬兒童的幸福被犧牲。工業(yè)革命所導(dǎo)致的西方的“童年革命”也摧毀了傳統(tǒng)的教育理論，把兒童早期教育從“以成人為中心”轉(zhuǎn)化為“以兒童為中心”?！皟和鎯?yōu)先”的法律原則在歐美國(guó)家得以確立。20世紀(jì)以后幼兒教育逐漸發(fā)展成為公眾和國(guó)家的責(zé)任。隨人權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政為幼兒教育提供經(jīng)濟(jì)保障已成為世界潮流。西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府介入幼兒教育的方式很多，如嚴(yán)格幼教機(jī)構(gòu)的審批制度；加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)控；制定幼教質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行；建立嚴(yán)格的教師資格和培訓(xùn)制度等，但公共財(cái)政支持投入一直是國(guó)家介入幼兒教育的重要方式。

(二)幼兒學(xué)前教育納入國(guó)家義務(wù)教育范疇是歷史趨勢(shì)

在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，幼兒學(xué)前教育屬于公共產(chǎn)品，已納入國(guó)家義務(wù)教育范疇。但也有相當(dāng)一些國(guó)家，把它歸為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。我國(guó)目前幼兒學(xué)前教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由政府和市場(chǎng)共同配置。近幾年，由于我國(guó)城市化進(jìn)程的速度加快，受國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政府財(cái)力的制約，在政府配置的幼兒學(xué)前教育資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求的情況下，由市場(chǎng)配置的幼兒學(xué)前教育得以迅速發(fā)展。2017年1月18日在教育部舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上，教育部發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)謝煥忠說“2016年全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校17.10萬所，比上年增加8253所，其中有民辦幼兒園15.42萬所，比上年增加7827所，占全國(guó)學(xué)前教育的比例為53%-54%”。盡管私人學(xué)前教育在我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展勢(shì)頭兇猛，但本人依然認(rèn)為學(xué)前教育是具有公共外部性的私人產(chǎn)品，應(yīng)納入準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇。

學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性決定了政府投入學(xué)前教育的正當(dāng)性。《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》認(rèn)為，學(xué)前教育是“是重要的社會(huì)公益事業(yè)”?？梢?，我國(guó)官方并不主張將學(xué)前教育納入私人產(chǎn)品范疇。學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性在于學(xué)前教育在提高一個(gè)國(guó)家公民整體素質(zhì)方面負(fù)有的法定責(zé)任。歷史學(xué)家羅伯特·布雷姆納指出的：“在民主國(guó)家，兒童是未來的公民，是國(guó)家最有價(jià)值的資源；為了其自身的安全，國(guó)家必須貫徹執(zhí)行兒童受教育的權(quán)利，以使他們成為有益的公民”。

(三)從道德層面講，政府有義務(wù)干預(yù)幼兒學(xué)前教育，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。效率的考量，也是促進(jìn)政府加大學(xué)前教育投資的動(dòng)力

兒童是社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們的生存高度依賴父母、社會(huì)和國(guó)家。適格的父母、有序的社會(huì)、強(qiáng)大的國(guó)家，才能保障兒童的合法權(quán)益。幼兒時(shí)期是人一生中生理、情感、智力、社會(huì)性和道德發(fā)展的最關(guān)鍵階段，這個(gè)時(shí)期人的可塑性強(qiáng)，教育對(duì)人的心理和行為習(xí)慣的影響遠(yuǎn)大于人生的其它時(shí)期，具有終身性、不可逆轉(zhuǎn)性。沒有那個(gè)少年犯天生就是罪犯，童年教育的失敗，最終傷害的是整個(gè)國(guó)家。

政府投資學(xué)前教育在我國(guó)尚有幾億人僅僅脫離了溫飽的國(guó)情下，是一項(xiàng)能給整個(gè)社會(huì)帶來正外部性的事業(yè)，它有利于打破現(xiàn)階段在社會(huì)底層延續(xù)著的“貧困—文盲—貧困”的惡性循環(huán)怪圈，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義，這是其它任何階段的教育所不能企及的。在所有的教育階段中，學(xué)前教育的個(gè)人和社會(huì)投資回報(bào)率都是最高的，1998年加拿大的clevdand和Krashinsky的研究發(fā)現(xiàn)，給6歲的兒童提供高質(zhì)的、全日和全年制的學(xué)前教育產(chǎn)生的效益是其它公共投資的2倍。政府投資學(xué)前教育，能有效降低失業(yè)和青少年犯罪率，有利于增進(jìn)社會(huì)的福利與和諧。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來講，投資學(xué)前教育是政府的一項(xiàng)投資回報(bào)率較高的事業(yè)，效率的考量，也是促進(jìn)政府加大學(xué)前教育投資的動(dòng)力。

(四)“市場(chǎng)失靈”為“政府干預(yù)”學(xué)前教育提供了又一理論依據(jù)

“政府干預(yù)”學(xué)前教育有利于解決教育市場(chǎng)失靈問題。由民辦幼兒園提供的幼兒學(xué)前教育具有很強(qiáng)的私人產(chǎn)品屬性，能滿足社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的個(gè)性化選擇性需求，比如以“雙語”、“藝術(shù)”等特色幼兒園，為幼兒個(gè)性發(fā)展提供了官辦幼兒園所不能提供的眾多選擇空間，但是，民辦幼兒園在發(fā)展過程中，存在許多弊端，它的私人產(chǎn)品特點(diǎn)，決定了投資者以追逐利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，資本運(yùn)轉(zhuǎn)不受法律、道德約束，競(jìng)爭(zhēng)帶來的市場(chǎng)失靈，如為壓縮辦學(xué)條件，壓低教師工資、克扣孩子伙食，拉贊助，吃回扣等現(xiàn)象層出不窮。上述問題的出現(xiàn)，折射的是市場(chǎng)的失靈、也呼喚“政府干預(yù)”的出臺(tái)。

二、我國(guó)國(guó)家干預(yù)幼兒學(xué)前教育的現(xiàn)狀

我國(guó)第六次人口普查調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)0-6歲嬰幼兒數(shù)量達(dá)到1.05億人，其中城市0-6歲嬰幼兒數(shù)量為2291萬人，占比超過20%。龐大的嬰幼兒人口基數(shù)奠定了我國(guó)幼兒學(xué)前教育行業(yè)的用戶基礎(chǔ)。隨城市化規(guī)模的不斷擴(kuò)展，學(xué)前教育資源供給嚴(yán)重不足。筆者依據(jù)中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)2016年07月12日刊登的“中國(guó)學(xué)前教育市場(chǎng)現(xiàn)狀分析及發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)”一文整理的我國(guó)學(xué)前教育市場(chǎng)現(xiàn)狀如下：

(一)我國(guó)幼兒學(xué)前教育的現(xiàn)狀

1.幼兒園數(shù)量增速緩慢，供求矛盾緊張

我國(guó)幼兒園數(shù)量每年增長(zhǎng)約5%-10%，但慢于適齡兒童數(shù)量增長(zhǎng)；民辦幼兒園比重較大，質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公益幼兒園普及程度低，導(dǎo)致幼兒入園難。劣質(zhì)幼兒機(jī)構(gòu)趁虛而入。

2.民辦幼兒園成主力軍，高端幼兒園有市場(chǎng)需求

根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)民辦幼兒園數(shù)量由2005年的6.88萬所發(fā)展到2014年的13.93萬所，在園人數(shù)達(dá)到2125萬人，占比52.5%。民辦幼兒園以私立幼兒園和國(guó)際幼兒園居多，依托雙語、藝術(shù)等特色教育，在品牌師資和教育理念上居行業(yè)領(lǐng)先水平。高端幼兒園則集中在一線城市，有向二線城市擴(kuò)張的勢(shì)頭。高端幼兒園盡管收費(fèi)昂貴，但高收入家庭付費(fèi)意愿仍然很強(qiáng)。

3.幼兒教育教師資源缺乏，教師學(xué)歷層次普遍偏低，無證教師占較大比重

師資水平?jīng)Q定幼兒學(xué)前教育的品質(zhì)，有專業(yè)、有愛心的幼兒教師是學(xué)前教育的核心競(jìng)爭(zhēng)力。教師的品質(zhì)決定著幼兒學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育的質(zhì)量和成敗。但我國(guó)目前幼兒教育教師資源缺乏，民辦幼兒教育的私人產(chǎn)品屬性，決定了幼兒園的逐利性：克扣幼兒伙食費(fèi)；降低教師學(xué)歷要求，招錄非幼兒專業(yè)教師和無證教師以節(jié)省工資成本，低學(xué)歷和非專業(yè)對(duì)應(yīng)的是低工資、低福利，如采最低工資標(biāo)準(zhǔn)，不給教師交納五險(xiǎn)，試想，教師連基本的生存權(quán)都沒有保障，職業(yè)道德從何談起？

(二)國(guó)家干預(yù)幼兒學(xué)前教育的現(xiàn)狀

1.國(guó)家財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的投入存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)村學(xué)前教育的投入明顯低于城市，公立幼兒園學(xué)前教育的投入普遍比私立幼兒園高。據(jù)相關(guān)學(xué)者調(diào)研，近70%的財(cái)政撥款主要用于城市和縣鎮(zhèn)的教育部門和政府所辦的幼兒園。私立幼兒園受到公立幼兒園的擠壓，私立幼兒園教師工資、租房成本不斷攀升，導(dǎo)致辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，享受不到政府的財(cái)政及稅收政策扶持，導(dǎo)致幼兒園辦學(xué)規(guī)模較小，衛(wèi)生、安全沒有保障。幼兒園安全事故頻發(fā)。

2.私立與公立幼兒園均存在運(yùn)營(yíng)中的市場(chǎng)化與行政管理的邊緣化的傾向。國(guó)外先進(jìn)學(xué)前教育理念的傳播與品牌的成熟推動(dòng)著學(xué)前教育投資的不斷升溫，但我國(guó)政府的教育投資及監(jiān)管理念卻是落后的。幼兒園市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低，政府主導(dǎo)的幼兒教材、課程設(shè)置缺乏先進(jìn)性和科學(xué)性、法治教育內(nèi)容空缺。法律的監(jiān)管方面問題比較多。

三、國(guó)家干預(yù)幼兒學(xué)前教育的法律對(duì)策

(一)國(guó)家財(cái)政扶持是國(guó)家干預(yù)幼兒學(xué)前教育的經(jīng)濟(jì)保障

國(guó)家財(cái)政扶持幼兒學(xué)前教育是世界上的通行做法。上層社會(huì)群體，居于經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，可以選擇優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園；下層社會(huì)群體，更多考慮的是價(jià)格優(yōu)勢(shì)，趨于選擇低價(jià)、低質(zhì)的民辦幼兒園，這不僅犧牲了幼兒學(xué)前教育的質(zhì)量，浪費(fèi)了兒童寶貴的童年，造成幼兒在起跑線上的機(jī)會(huì)不平等。從理論上講，學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性，決定了應(yīng)采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則來舉辦學(xué)前教育。以保障其教育的物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)將我國(guó)財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的資助以法律形式固化下來。

政府對(duì)那些希望接受政府資金扶持的各種幼兒教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)自主性應(yīng)相應(yīng)地減弱。2010年“國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見”明確了“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)”。顯然，學(xué)前教育關(guān)乎一個(gè)國(guó)家培養(yǎng)合格公民的大是大非問題，豈能完全交由市場(chǎng)？私立幼兒園唯有履行了法定義務(wù)，如推行公民道德教育、法治教育后才有資格獲得政府財(cái)政資金的扶持。

(二)立法是國(guó)家依法干預(yù)幼兒學(xué)前教育的法律保障

要解決“市場(chǎng)失靈”立法是保障。一是將學(xué)前教育納入義務(wù)教育階段，許多國(guó)家已把3-6歲幼兒的教育納入義務(wù)教育系列，我國(guó)仍然將幼兒學(xué)前教育置于真空地帶。學(xué)前教育一旦納入義務(wù)教育，政府財(cái)政扶持力度會(huì)加大。低收費(fèi)或免費(fèi)必然會(huì)擠壓低質(zhì)民辦幼兒園的生存空間。優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園也因此能享受到政府的財(cái)政扶持，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰。二是確立立營(yíng)利性及非營(yíng)利性幼兒園分類登記制度，以吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入幼教行業(yè)，推動(dòng)幼兒園資產(chǎn)的證券化，打通幼兒園上市以及資產(chǎn)并購(gòu)的法律窗口。三是設(shè)立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，包括投資主體、資金、教師的準(zhǔn)入制度。四是制定幼兒園服務(wù)的基準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化政府的具體監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)控民辦幼兒園的辦園過程。如幼兒園辦園質(zhì)量的基準(zhǔn)監(jiān)控、安全、衛(wèi)生監(jiān)控。對(duì)不符合辦園條件的幼兒園要及時(shí)整頓、終止。五是以立法來加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是我國(guó)目前幼兒園教育監(jiān)管較薄弱的環(huán)節(jié)。六是依法建立學(xué)前教師保障制度。西方一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒：首先，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將學(xué)前教師的工資納入財(cái)政預(yù)算，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育成本在國(guó)家與幼兒園之間的合理分擔(dān)；其次是對(duì)教師準(zhǔn)入資格的要求要拔高。一是至少獲得學(xué)士學(xué)位，二是將在職幼兒教師的定期培訓(xùn)納入國(guó)家等級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃，有高水平的幼兒教師才有高質(zhì)量的學(xué)前教育。

(三)教育部門在課程控制方面應(yīng)更新觀念，創(chuàng)新教材知識(shí)體系，融入法治教育課程

學(xué)前教育的公共產(chǎn)品特點(diǎn)決定了其教育的重點(diǎn)在于培養(yǎng)合格公民，合格公民一定是“愛國(guó)、守法、誠(chéng)信、知禮”的，它隱含了政治、法治與道德三位一體的要求，融匯了世界觀、人生觀和價(jià)值觀的內(nèi)涵。

但我國(guó)的學(xué)前教育恰恰缺少了合格公民教育課程。以我國(guó)現(xiàn)行小學(xué)教師資格證考試為例，官方考試教材內(nèi)容共分七章，在整個(gè)教材體系結(jié)構(gòu)中沒有法律專章，其中有關(guān)教師一章內(nèi)容涉及教師作用、教師職業(yè)特點(diǎn)等，唯獨(dú)沒有有關(guān)教師法律地位、教師權(quán)利義務(wù)、教師任職資格的要求，以及教師侵犯學(xué)生權(quán)益的相關(guān)法律責(zé)任內(nèi)容。其中關(guān)于教師知識(shí)素養(yǎng)及能力素養(yǎng)部分，涉及教師的理論素養(yǎng)、文化素養(yǎng)，唯獨(dú)沒有法律素養(yǎng)的內(nèi)容。民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等內(nèi)容更無處體現(xiàn)。這不是有意的疏漏，它反映的是我國(guó)法治教育的滯后，編寫者法律意識(shí)的缺失。教材中關(guān)于教師的自我控制和自我反思能力一節(jié)能依稀捕捉到法律的影子，但不是從法律角度去寫，如教師哪些行為違反法律，會(huì)帶來對(duì)該行為的不利評(píng)價(jià)或不利法律后果，而是從教師要具備的機(jī)智角度去闡釋，殊不知，這與機(jī)智無關(guān)，與法律有關(guān)。其中第三章的“健康指導(dǎo)”一節(jié)用了不到100個(gè)字符涉及未成年人的安全教育，但都不是從法律角度論及教師的職責(zé)。僅在“遇交通事故”傷害部分提及教師要教育學(xué)生遵守交通規(guī)則(斑馬線)。似乎斑馬線以外的交通規(guī)則與兒童無關(guān)。

法治教育的先天營(yíng)養(yǎng)不良，正是我們今天兒童法治教育面對(duì)的天大難題。應(yīng)該說也是社會(huì)轉(zhuǎn)型期普遍遭遇的問題之一。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代出生的50、60后，甚至80后，他們成長(zhǎng)的環(huán)境，最缺乏的就是法律元素，無論是作為老師的角色、父母的的角色、還是祖父母、外祖父母的角色，當(dāng)今的兒童是無法從他們哪兒獲取法治社會(huì)所必須的養(yǎng)分的，由于文化的傳承性，上一輩人的“言傳身教”，會(huì)自覺或不自覺的將不符合現(xiàn)代社會(huì)法律規(guī)范要求的行為習(xí)慣傳遞給下一代，使兒童法治教育大打折扣。

(四)教育部門在制定幼年教育政策時(shí)應(yīng)將重點(diǎn)放在對(duì)幼兒園各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和效果的關(guān)注上。政府干預(yù)應(yīng)有可量化、可評(píng)估的清單：

1.由教育部門制定幼兒園“國(guó)家幼兒園課程”基準(zhǔn)，以宏觀手段引導(dǎo)幼兒教育更符合兒童個(gè)性，如游戲活動(dòng)。

2.政府相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)幼兒園管理標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，諸如幼兒園校舍的安全標(biāo)準(zhǔn)、幼兒園食品安全標(biāo)準(zhǔn)、幼兒園校車的市場(chǎng)準(zhǔn)入、校車駕駛員的主體市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

3.政府監(jiān)督檢查幼兒園教育基金的使用情況、執(zhí)行勞動(dòng)法律法規(guī)的情況，這種監(jiān)督檢查應(yīng)該是常規(guī)性的，有政府清單的有效監(jiān)督。

總之，唯有國(guó)家以新觀念、新常態(tài)介入幼兒學(xué)前教育，重建幼兒學(xué)前法治教育制度供給的生態(tài)環(huán)境，法律才會(huì)與我們?nèi)缬半S形。