留置批準權(quán)限的思考

賴建平

華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510631

2017年11月7日全國人大常委會正式公布《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》(以下簡稱《監(jiān)察法(草案)》)，并向社會公開征求意見。根據(jù)《監(jiān)察法(草案)》的規(guī)定，采取留置措施由監(jiān)察委報上一級監(jiān)察委批準。為了規(guī)范留置措施的使用，對留置的審批權(quán)限進行初步探索，為我國《國家監(jiān)察法》的科學(xué)制定提供有益的建議。

一、留置審批的現(xiàn)狀

北京市紀委、市監(jiān)察委制定的《調(diào)查措施使用規(guī)范》明確規(guī)定：“采取留置措施需“報同級黨委主要負責(zé)人批準，予以立案審查(調(diào)查)。”《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》規(guī)定：“凡采取留置措施的，需監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準后報上一級監(jiān)委批準?！睆脑圏c情況來看，監(jiān)察委員會對公職人員立案調(diào)查后，可以采用留置措施，但要經(jīng)監(jiān)察委員會集體研究決定后報上一級監(jiān)察委員會批準。涉及同級黨委領(lǐng)導(dǎo)對象的，還要報同級黨委領(lǐng)導(dǎo)簽批?！侗O(jiān)察法(草案)》第41條第1款規(guī)定：“省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。省級監(jiān)察機關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當報中華人民共和國監(jiān)察委員會備案?！?/p>

從試點的做法和《監(jiān)察法(草案)》的規(guī)定來看，采取留置措施應(yīng)當由監(jiān)察委報上一級監(jiān)察委批準，就現(xiàn)階段來說，這是值得肯定的。一方面可以排除下級黨政領(lǐng)導(dǎo)的不當干涉，防止留置措施的濫用。在高壓反腐的態(tài)勢下追求反腐成效，同時也要加強對調(diào)查對象基本權(quán)利的保障。另一方面，通過上一級監(jiān)察委的嚴格審查，防止下級監(jiān)察委濫用留置措施，同時也明確了錯誤采取留置措施的責(zé)任承當主體問題。

二、建立司法審查機制

結(jié)合我國國情，從長遠來看，應(yīng)當遵循我國的法治原則，以保障人權(quán)和程序正義為重點，考慮建立司法審查機制，對留置措施進行制約和監(jiān)督。理由如下：

首先，留置具有強制性，與逮捕有相同實質(zhì)。依據(jù)《監(jiān)察法(草案)》第41條第5款規(guī)定，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。由此可見，留置具有與管制、拘役徒刑相當效果的強制性。日本學(xué)者指出，“逮捕”一詞有廣義、狹義之分，憲法中“逮捕”一詞應(yīng)當作廣義理解，可以解釋為把拘提、拘留也包括在內(nèi)，憲法關(guān)于刑事訴訟手續(xù)的原則按照情況也適用于在其他場合對身體自由的限制，至于逮捕之后的羈押條件更為嚴格。[1]換而言之，留置屬于限制人身自由的

強制措施，這與憲法中的逮捕就有相同的實質(zhì)。美國逮捕后的附帶羈押期限一般限制在48小時內(nèi)，而更長時間的羈押，必須經(jīng)過司法審查。留置措施限制人身自由的最長可達6個月，將留置納入司法審查的范疇。

其次，基于權(quán)力制衡的原理，應(yīng)當將留置措施的審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，由不同的機關(guān)來行使，以保證權(quán)力的制約與監(jiān)督。留置若僅為同一權(quán)力體系的上下級審批，則可能并不能充分實現(xiàn)對調(diào)查權(quán)的有效監(jiān)督，為避免權(quán)力的非規(guī)范化行使，可以由其他主體對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的運行予以制衡。[2]監(jiān)察委為了順利完成其調(diào)查任務(wù)，不可避免地從調(diào)查的效率與便宜程度考慮，最大限度地利用留置措施。如果對留置措施無其他機關(guān)的外部約束，僅僅由監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部決定，極易侵犯公民的基本權(quán)利。陳瑞華教授也總結(jié)過：“幾乎所有現(xiàn)代法治國家都確立了這種旨在對強制性偵查行為進行司法控制的程序性裁判制度?！盵3]而我國留置作為我國監(jiān)察委的調(diào)查措施，應(yīng)當借鑒司法審查制度。因此，應(yīng)由監(jiān)察委之外的司法機關(guān)行使留置的批準權(quán)，監(jiān)察委負責(zé)具體執(zhí)行留置措施，克服同體監(jiān)督的弊端。

最后，留置屬于監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)的重要措施，兼具行政措施和偵查措施屬性。“報同級黨委主要負責(zé)人批準”采取留置，這個決定權(quán)其實是行政權(quán)，由主要負責(zé)黨委全面工作黨委(書記)行使留置的審批權(quán)，顯然不太合適。從未來反腐的大形勢來看，將會越來越多地采取留置措施，如果都由黨委(書記)來審批決定，可能會造成黨委不勝其煩，陷于這種純粹的事務(wù)堆之中，難以發(fā)揮黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)的基本職能。

三、結(jié)語

留置作為強制性措施，應(yīng)當遵循法治和程序正義原則，規(guī)范留置措施的使用。基于權(quán)力制衡的原理，應(yīng)當將留置措施的審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，引入司法權(quán)對其進行制約和監(jiān)督，我國法官不具有中立超然的地位，可以選擇作為第三方的檢察機關(guān)負責(zé)審查留置措施的適用。同時，也應(yīng)當對留置措施審查程序作出具體規(guī)定，促進留置措施的規(guī)范化，以保障人權(quán)。

[ 參 考 文 獻 ]

[1][日]宮澤俊義.日本國憲法精解[M].董璠輿譯.北京：中國民主法制出版社，1990：266.

[2]左衛(wèi)民，安琪.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思[J].武漢大學(xué)學(xué)報，2018(1)：100-105.

[3]陳瑞華.司法權(quán)的性質(zhì)—以刑事司法為范例的分析[J].法學(xué)研究，2000(5)：30-58.