最高院新行政訴訟法司法解釋六大要點分析

宋皓宇 李富生

1.徐州市財政局，江蘇 徐州 221008；2.江蘇東銀律師事務(wù)所，江蘇 南京 211106

《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥的解釋》于2018年2月8日生效。該解釋用163個條文對新舊制度進行了進一步的修改、明確和完善，涉及行政訴訟的受理、管轄、證據(jù)、判決、執(zhí)行等關(guān)鍵程序，重點有如下幾個方面：

一、明確了行政訴訟的受案范圍

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法向法院提起行政訴訟。所謂行政行為，包括依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織而作出的行政行為。但是這一規(guī)定不夠精細(xì)化，比較籠統(tǒng)，可操作性不強，司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)對此條文理解爭議。新行政訴訟法司法解釋明確規(guī)定了十種不可訴的行政行為，主要包括刑事偵查行為、調(diào)解仲裁行為、行政指導(dǎo)行為、駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為、過程性行為、執(zhí)行行為、監(jiān)督行為等。值得注意的是，本次司法解釋明確了信訪事項不具有可訴性。信訪辦理行為是行政機關(guān)內(nèi)部處理行為，該行為對提起信訪的當(dāng)事人尚不具有行政強制力，其對當(dāng)事人的實體權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生實質(zhì)上的影響，所以其并不具有可訴性。

二、明確了行政訴訟原告資格問題

長期以來，因投訴人、舉報人對行政機關(guān)處理行為不滿而引發(fā)訴訟的案例呈顯著上升勢頭，各地法院對投訴人、舉報人是否具有原告資格的態(tài)度并不一致。本次行政訴訟法司法解釋第十二條第五項明確要求，只有當(dāng)事人為了維護其自身合法權(quán)益而向行政機關(guān)提起投訴，具有處理該投訴職責(zé)的部門作出或未作出處理的當(dāng)事人具有行政案件的原告主體資格。進一步明確了職業(yè)打假人、債權(quán)人、非盈利法人、業(yè)主的行政訴訟原告主體資格問題。

三、明確了開發(fā)區(qū)、事業(yè)單位等部門的被告資格問題

法學(xué)理論界一直對開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)是否具有被告資格的問題存有爭議，實踐中開發(fā)區(qū)在全國各地遍地開花，對國民經(jīng)濟發(fā)展事實上也起到了明顯的促進作用，涉及開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)和職能部門的行政案件也呈爆發(fā)態(tài)勢。新行政訴訟法司法解釋對這一問題進行了積極回應(yīng)，明確規(guī)定了當(dāng)事人對開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)或者對開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的職能部門做出的具體行政行為不服進而提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)或開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的職能部門為被告，如果該開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)不具備行政主體資格的，則由設(shè)立該開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的地方政府做為被告。對高校等事業(yè)單位、律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)而實施的具體行政行為不服而提起行政訴訟的，就由該事業(yè)單位、協(xié)會做為本案被告。

四、新解釋明確了因被告原因?qū)е聯(lián)p害的舉證規(guī)則

新解釋明確規(guī)定，在行政賠償和行政補償案件辦理過程中，發(fā)生了由于被告的原因而導(dǎo)致原告方無法就致?lián)p情況進行舉證的，應(yīng)當(dāng)舉證責(zé)任分配給被告。本解釋明確將由于被告的原因致?lián)p情況下的舉證責(zé)任分配給了被告方，對于各方主張損失的價值無法認(rèn)定的情況，新解釋明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人負(fù)責(zé)申請鑒定，但是也有例外情況，如果是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機關(guān)在作出行政行為時依法應(yīng)當(dāng)進行評估或者進行鑒定的排除在外；對于負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人拒絕申請相關(guān)鑒定的，由該當(dāng)事人承擔(dān)對其不利的法律后果。

五、進一步細(xì)化規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭問題

行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度施行已經(jīng)有兩年多時間，這一制度良好的解決了長期以來困擾老百姓的“告官不見官”難題。此次行政訴訟法新司法解釋進一步明確規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人在哪集中情況下應(yīng)當(dāng)出庭，進一步完善了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的具體規(guī)定。即，對于涉及重大社會公共利益、社會關(guān)注度較高甚至存在引發(fā)群體性事件可能性的案件以及法院已經(jīng)采取書面形式建議行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的，該行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。如果行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴有正當(dāng)理由的，其應(yīng)當(dāng)向法院專門提交情況說明，并要求加蓋公章或者由該行政機關(guān)一把手簽字認(rèn)可。即使行政機關(guān)拒絕說明理由，也不可能阻止案件審理，法院可以向監(jiān)察委、該行政機關(guān)的上一級機關(guān)提出司法建議。如果行政機關(guān)僅委托律師出庭或者法院已經(jīng)通過書面形式建議行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭該負(fù)責(zé)人仍不出庭的，法院應(yīng)當(dāng)將情況記錄在案并在裁判文書中載明，人民法院可以建議有關(guān)機關(guān)依法作出處理。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]江必新.以黨的十九大精神為指導(dǎo)加強和創(chuàng)新社會治理[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2018，1：23-29.

[2]江必新.健全公共權(quán)力制約監(jiān)督體系[J].法治現(xiàn)代化研究，2017，3：1-6.