鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下財政扶持村級集體經濟發(fā)展的探索
——基于安徽省宣城市的實踐

謝奕欣 徐海文

一、引言

黨的十九大把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提上重要議事日程,明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要“深化農村集體產權制度改革,保障農民財產權益,壯大集體經濟?！苯衲?中央一號文件又詳細闡釋了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求,這是中央對新的歷史條件下“三農”工作提出的新思路、新要求。十九大報告把振興農村集體經濟作為實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要抓手,反映了中央對農村定位的新認識和再重視。

近年來,安徽省宣城市各級財政部門認真貫徹落實中央有關鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精神,積極探索財政扶持村級集體經濟發(fā)展的有效途徑,與精準扶貧、全域旅游、集體產權改革、一事一議財政獎補等緊密結合,在多部門協(xié)同努力下,取得了顯著成效,對切實保障農村穩(wěn)定、農業(yè)增效、農民增收起到了重要作用。但是,在實踐中,還存在一些制約發(fā)展的瓶頸因素,值得思考。

二、目前宣城市村級集體經濟現(xiàn)狀和財政扶持情況

（一）村級集體經濟現(xiàn)狀

宣城市位于安徽省東南部,以丘陵山區(qū)為主,當前村級集體經濟發(fā)展兩極分化嚴重,臨近城郊或交通要道的地方發(fā)展較快,部分村已經實現(xiàn)產業(yè)化,如宣州區(qū)的花園村,其廠房每年租金收入就過百萬元,2016年給村民分紅達80萬元,2017年又給村民分紅100萬元。山區(qū)村多數(shù)位置偏遠、交通閉塞、資源有限,資金缺乏,極少有經營性的集體收入,上級轉移支付只能勉強維持日常運轉,根本沒有財力去發(fā)展集體經濟,而各項公共服務和公共事業(yè)建設費用又居高不下,村干部陷入想發(fā)展沒能力、想服務沒財力的尷尬局面,一定程度上影響了村級組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

據(jù)2017年農經年報統(tǒng)計,宣城市共有820個村集體,總收入82078萬元,其中經營收入4580萬元,占總收入比重僅為5.6%,上級補助收入56409萬元,占總收入比重達68.7%?？傊С?8181萬元,其中經營支出1291萬元,占總支出比重僅為2.2%。當年公益性基礎設施建設投入39323萬元,擴大再生產支出674萬元。流動負債56150萬元,平均每個村68.5萬元。

從農經年報數(shù)據(jù)看,當年經營收益5～10萬元的村572個,占比70%,平均每個村5.6萬元,集體收入以上級補助為主要來源,結構和來源單一,村集體的自我造血功能有待改善,而各類公益性建設支出持續(xù)加大,負債規(guī)模不容小覷,因此,發(fā)展村級集體經濟已成當務之急,勢在必行。

（二）財政扶持情況

2016年,宣城市通過競爭立項方式,確定國家扶持村級集體經濟發(fā)展試點項目27個,試點項目資金預算投入4896萬元,其中省以上財政補助2700萬元（每個村100萬元）、省以下財政補助485萬元、村集體投入696萬元、村民投資入股674萬元、其他投入341萬元。

2017年,經過村級自主申報、縣級復核推薦、省級擇優(yōu)遴選,該市寧國、旌德兩地入選國家扶持村級集體經濟發(fā)展試點試驗縣,其中寧國市爭取試點項目資金1341萬元,積極整合涉農資金359萬元,共安排17個村（每個村1個項目）參與試點,每個試點村安排財政扶持資金100萬元。旌德縣在省級1408萬元補助資金之外,縣財政再從股改基金中每村安排30萬元,共安排15個村（13個項目）開展扶持村級集體經濟發(fā)展試點。

兩年來,各地共投入資金9862萬元,其中試點資金4849萬元,財政專項安排資金590萬元,整合資金474萬元,村集體投入1243萬元,其他投入2788萬元。

（三）取得的成效

據(jù)統(tǒng)計,2016年,全市試點村集體收入371萬元,其中經營性收入130萬元,資產租賃性收入26.9萬元,光伏電站等政府補貼性收入20.6萬元,其他收入193萬元,帶動村民增收257萬元,。2017年,全市試點村集體收入630萬元,其中經營性收入286萬元,資產租賃性收入116萬元,光伏電站等政府補貼性收入53.4萬元,其他收入174.3萬元,帶動村民增收1139萬元。

目前,各地試點項目進展順利,大部分項目已為村級集體經濟組織帶來穩(wěn)定的、可持續(xù)的收入。如2017年,寧國市港口鎮(zhèn)太平村發(fā)展休閑茶園,當年收益達6.4萬元,青龍鄉(xiāng)青龍村改造舊廠房出租,收益達8.6萬元。旌德縣入股合作類項目2017年當年已有8個項目產生收益達80.85萬元（如：云樂鎮(zhèn)陳嶺村石斛栽培項目10萬元,孫村鎮(zhèn)合慶村蘆筍擴大種植項目15萬元,興隆鎮(zhèn)三山村梅園生態(tài)農場擴建項目8萬元）。通過這些試點項目的示范帶動作用,充分調動了村兩委干部帶頭發(fā)展村級集體經濟和村民參與投資發(fā)展村級集體經濟的積極性,提升了村級集體經濟組織自我造血、服務群眾的能力,促進了我市農村經濟又好又快健康發(fā)展。

（四）主要做法

一是精心部署,強化領導。各地均成立了扶持村級集體經濟發(fā)展試點領導小組,由政府主要領導任組長,明確由財政局牽頭負責各項工作的落實。2017年,市委市政府出臺《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革發(fā)展壯大農村集體經濟的實施意見》,市綜改辦制定下發(fā)《宣城市綜改辦關于推進村級集體經濟發(fā)展試點工作的意見》,明確各相關部門職責,實行“市抓協(xié)調、縣抓組織、鄉(xiāng)抓落實、村抓實施”的分級負責機制,市級負責政策研究、指導協(xié)調和督促落實；縣級負責組織實施,完善機制,制定試點工作方案和計劃,指導試點村編制試點實施方案；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責各項試點政策的落實,協(xié)調村組關系,選好發(fā)展集體經濟的領頭羊；試點村負責具體實施,協(xié)調土地流轉,組織動員村民,管好用好試點資金。全市上下扶持村級集體經濟發(fā)展形成了思想上有引導、政策上有扶持、工作上有幫聯(lián)的良好發(fā)展環(huán)境。

二是完善政策,強化保障。各縣市區(qū)均制定扶持村級集體經濟發(fā)展試點工作方案和實施意見。市政府出臺《宣城市發(fā)展壯大村級集體經濟實施方案》,市、縣分級設立村級集體經濟發(fā)展基金,從2016年開始市財政連續(xù)五年每年為市級基金注資500萬元,采用“政策引導、市場運作”模式,對村級集體經濟發(fā)展項目給予資金扶持,各縣市區(qū)設立融資風險補償基金,重點支持村級集體經濟和新型農業(yè)經營主體發(fā)展,對集體經濟增收突出的村進行獎勵。如寧國市出臺《寧國市發(fā)展壯大村級集體經濟工作方案》、《寧國市扶持村集體經濟發(fā)展試點專項資金管理暫行辦法》；旌德縣出臺《關于發(fā)展壯大村級集體經濟實施意見》、《旌德縣“用好集體收入”專項工作方案》,、其它各縣也均出臺實施方案。

三是狠抓關鍵,強化措施。各地在制定試點方案的基礎上,印發(fā)了試點工作任務清單,將目標任務、實施步驟、時間節(jié)點具體細化到每個試點村。領導組定期進行調度,縣直相關部門實行幫扶聯(lián)絡工作模式,開展一對一、業(yè)對業(yè)結對幫扶,結合脫貧攻堅工作,圍繞試點目標任務,將資金和項目向試點村傾斜,為村級集體經濟發(fā)展創(chuàng)造有利條件,形成推進村級集體經濟發(fā)展的強大合力。如寧國市每個試點村安排一名市領導負責聯(lián)系和市直單位結對幫扶,指導項目推進和決策把關。旌德縣財政2016年設立股改基金1000萬元（2016—2017年使用完）,2018年預算又安排1000萬元,建立資金“蓄水池”,專門用于扶持村級集體經濟發(fā)展,每村30萬元,由點到面,做到村村有項目。

四是因地制宜,強化指導。各地立足本地實際情況,注重分類指導,突出試點方案的針對性和可行性,因村施策、一村一策,量身打造不同的發(fā)展方式。全市試點項目涵蓋了資源利用、特色農業(yè)、資產盤活、股份合作、鄉(xiāng)村旅游等發(fā)展類型,涉及發(fā)包、出租、租賃、股份合作、成立實體經營公司、村集體領辦合作社、委托種植經營等經營管理方式。如旌德縣孫村鎮(zhèn)合慶村,全村169戶農民以480畝土地入股蘆筍種植合作社,保底分紅560元/畝。2017年,該村通過扶持村級集體經濟發(fā)展項目資金120萬元入股合作社,每年保底分紅12萬元。此外,合作社2017年解決當?shù)剞r民工就業(yè)130人,為村民發(fā)放工資170萬元,帶動了一批群眾增收。

五是明確目標,強化激勵。建立健全試點工作績效評價機制,將試點工作納入政府年度重點工作,試點工作推進情況作為縣直有關部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村目標績效考核內容,工作實績與村干部績效掛鉤,對試點工作開展不力的村,退出試點范圍。如寧國市明確對完不成試點目標任務的村干部,取消其年度評優(yōu)資格,對集體經濟純收入超過上年的,按當年新增部分提取5%獎勵資金獎勵村干部；旌德縣對考核為良好等次的村（社區(qū)）兩委班子,村級集體經濟經營收入20萬元及以上的,其班子成員最高可按基本報酬的2倍標準確定績效報酬；達不到20萬元的,其班子成員最高可按基本報酬的1.2倍標準確定績效報酬）,極大地調動了村兩委班子抓集體經濟發(fā)展的積極性。

三、當前扶持村級集體經濟發(fā)展存在的問題

（一）觀念

少數(shù)村干部認為村級組織運轉經費已經有上級轉移支付資金保證,村干部報酬也已經由財政統(tǒng)一負擔,沒必要把主要心思和精力放在發(fā)展村級集體經濟和增加群眾收入上。而且,發(fā)展村級集體經濟不可能一蹴而就,政績不如做基礎設施明顯,成功了收益是集體的,失敗了責任是自己的,集體經濟發(fā)展后勢必還會帶來管理、分配、運營等一系列的問題,極易產生矛盾,影響選舉時自己的得票率。另外,個別群眾也認為村級集體經濟的發(fā)展短期內對自己沒有明顯的好處,對此采取不支持不配合的態(tài)度,如宣州區(qū)洪林鎮(zhèn)棋盤村在流轉村民土地時,就有個別村民表示堅決不流轉,導致整個項目進度遲滯。

（二）資源

從宣城市情況來看,村級集體經濟發(fā)展好的,大多是村組集體有自留田地或自留水面,特別是地處集鎮(zhèn)附近、公路沿線的村,村集體資產資源較多,可以從多種渠道獲得穩(wěn)定的收入來源,而地處偏遠的一些山區(qū)村,要資產沒資產,要資源沒資源,企業(yè)不愿意來,人才又大量外流,村級集體經濟發(fā)展相對滯后。如宣州區(qū)水陽鎮(zhèn),在實行家庭聯(lián)產承包責任制時,各村、組均留有水面,現(xiàn)在每個村每年的發(fā)包收入都能達到幾十萬元,而象旌德三溪鎮(zhèn)的三溪社區(qū),林改時期所有林場都分到戶了,集體沒有任何能產生效益的資源,財政轉移支付僅能保運轉,怎樣發(fā)展這些地區(qū)的集體經濟,成為較大的難題。

（三）人才

近年來,各級黨委、政府在加強村級組織建設方面出臺了許多政策,村干部報酬也有了明顯的提高和保障,但在市場經濟大潮的沖擊下,農村大量青壯年紛紛外出務工或創(chuàng)業(yè)（這部分人中不乏有頭腦、懂經濟、會管理、有闖勁的能人）,導致村干部隊伍建設出現(xiàn)斷層,年齡老化、文化程度不高、創(chuàng)新意識不強等問題較突出。這部分村干部在從事農業(yè)生產方面可能是行家里手,但缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理知識和駕馭市場經濟的能力,在發(fā)展集體經濟上點子不多、創(chuàng)新不足,有迷茫畏難情緒,導致資源不會利用,經濟不會管理,資產保值增值效果不明顯,發(fā)展集體經濟進展不理想。

（四）項目

一些村項目可行性研究不夠深入,沒有立足于本村資源秉賦、產業(yè)基礎、配套服務能力等實際情況,可持續(xù)性不強。如個別村將所有試點資金以現(xiàn)金入股方式一次性入股種植類或養(yǎng)殖類農業(yè)項目,由于該類項目生產周期長,投資回報率低,一旦市場發(fā)生重大變化,投資很難收回。再如×山區(qū)村擬將一廢棄學校改造成農家樂旅館,預算投資400萬元,而初步的意向租金才5萬元/年,靜態(tài)投資回收期達80年以上。個別村對本村級集體經濟發(fā)展并沒有清晰的認知和切合實際的思考,爭取到項目后,全部投資于高度依賴財政補貼的項目,一旦財政補貼取消后,項目的后續(xù)維護成本將高于收入,長遠看這類項目帶動群眾增收致富效果也不明顯。

（五）資金

近年來,農村基礎設施建設有了很大改善,但群眾對公益事業(yè)和公共服務的期望值也越來越高,為滿足群眾日益增長的對美好生活的需要,村集體只好負債建設,嚴重影響了村集體經濟的發(fā)展。2017年,全市820個村集體流動負債56150萬元,平均每個村68.5萬元,其中道路建設負債9181萬元,興修水利及文體等設施負債2262萬元。有的村有好的資源、好的想法,但缺“第一桶金”,該市有許多上海老三線遺留下來的廢舊廠房,還有許多學校撤并后廢棄的校舍,所在村苦于沒有啟動資金對這些資源加以利用,只能望洋興嘆。試點后,這些村及時利用試點資金對這些設施加以改建后租賃,取得了明顯效果,如寧國霞西鎮(zhèn)霞西村對老三線廠房加以改造,首批租金每年六萬元左右。

（六）整合

當前,各類扶持農村經濟發(fā)展的項目和資金并不少,如文化旅游、產業(yè)扶貧、組織建設、產權改革等,但大多分散在各主管部門,受制于上級主管部門政策性要求,各部門間信息不互通,項目分散,各自為政,甚至重復建設,難以統(tǒng)籌整合做大做強,資金使用績效不高,扶持效果不明顯。另外,試點項目往往涉及工商注冊、項目征地、主管部門審批、供水、供電、交通等,涉及部門較多,時間較長,單靠財政部門力量,難以將項目穩(wěn)步推進。

四、思考與建議

（一）提高認識

村級集體經濟薄弱,雖有地域條件、資源、人才、技術、信息等客觀原因制約,但更重要的取決于當?shù)鼗鶎痈刹克枷虢夥懦潭?思路決定出路,因此,首先要解決基層干部思想認識偏差的問題,要讓基層干部特別是村干部認識到發(fā)展壯大集體經濟對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設社會主義新農村的重要意義,增強發(fā)展集體經濟的緊迫感、責任感,自覺把發(fā)展壯大村級集體經濟作為基礎性、戰(zhàn)略性、長期性的工作來抓。產業(yè)興鄉(xiāng)村才能興,經濟強人氣才能旺,鄉(xiāng)村振興落腳點是要農民增收致富,產業(yè)興旺落腳點是要大力發(fā)展農村集體經濟。

（二）培育人才

發(fā)展村級集體經濟,離不開能人的傳幫帶。農村并不缺少能人,關鍵是要讓能人成為好的帶頭人,能夠開拓致富產業(yè)、帶動大家一起致富。一些發(fā)展好的村,大部分都是由致富能人帶動起來的。所以,要把本村致富能手、農民經紀人、合作社負責人、外出務工經商能人、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生等優(yōu)秀人才選拔到村班子,用他們的先進理念影響和帶領群眾致富強村,提高村級組織引領村集體發(fā)展的水平。對在職村干部可采取“走出去、引進來”等方式,通過外出學習和交流任職等形式,開闊眼界,增長見識,不斷提高他們適應市場、發(fā)展壯大集體經濟的能力。

（三）選好項目

每個村的具體情況千差萬別,而其它地方的經驗模式又不能照搬照抄,只有立足于本村資源稟賦優(yōu)勢,從實際出發(fā),綜合考慮村干部的管理能力和項目的盈利模式、收益水平、可持續(xù)性等因素,揚長避短,找準適合本村的發(fā)展路子,才能真正做到增收致富。我市開展試點以來,各地立足本村實情,積極探索,通過積極盤活集體土地資產、發(fā)展休閑旅游、發(fā)展物業(yè)經濟、興辦服務項目等方式實現(xiàn)村級集體經濟增效增收,取得了較好的效果。所以,要因地制宜,因村施策,一村一策,引導村級組織從最容易發(fā)揮本村資源優(yōu)勢的項目入手,有針對性地扶持村級集體經濟。要注重拉長項目的產業(yè)鏈,讓項目發(fā)揮更大的帶動群眾共同致富作用。

（四）民主決策

扶持發(fā)展村級集體經濟,要達到“不改變村集體產權性質、不損害村集體利益、不損害農民利益三條底線”,確保農民能夠共享發(fā)展成果,就必須要引領群眾積極參與到發(fā)展集體經濟的過程中來,聽民意、納民智、集民力。試點中,各村充分利用一事一議財政獎補形成的民主決策機制,嚴格按照“四議兩公開”議事程序,讓群眾參與進來,引導村民和社會資本投資入股,取得他們的支持,通過民主決策申報試點項目,讓他們感受到發(fā)展集體經濟是自己的事,不是要我發(fā)展,而是我要發(fā)展,實現(xiàn)集體和群眾個人利益雙贏,試點項目起到聚民心、解民憂、受民贊的效果。

（五）激勵引導

單純依靠國家財政投入,難以增加村集體財力,只有增強其自身的造血能力,實現(xiàn)從輸血向造血功能的轉變,村集體資產才能保值增值,才能增強可持續(xù)發(fā)展能力、增強自我保障和為民服務能力,才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此,要更加注重對有想法、有路子、有市場的村加大政策和資金的扶持力度,扶上馬,送一程,讓其起到示范引領作用。要健全激勵機制和容錯糾錯機制,給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁,讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。對發(fā)展村級集體經濟成績突出的村,可在群眾民主協(xié)商和政策允許的前提下,對有關村干部或領頭人進行獎勵,對在發(fā)展集體經濟過程中出現(xiàn)的一些探索性失誤,要建立健全相關保障機制,調動其積極性、主動性和創(chuàng)造性,激發(fā)他們釋放出更多的活力。

（六）完善機制

村級集體經濟發(fā)展試點是一項系統(tǒng)工作,需要有完善的配套措施,才能確保試點順利推進?？h級層面要建立扶持村級集體經濟發(fā)展的綜合政策支持體系,讓想發(fā)展、能發(fā)展的村,從政策體系中尋求到與之相適應的支持政策或項目；整合相關資金,在政策允許范圍內,重點向試點村集體經濟項目傾斜。推進經濟實力較強的村與貧困村、空殼村在資源、人才、項目等方面共建共享,共同發(fā)展。創(chuàng)新村級資金管理模式,對有閑置資金的村,鼓勵通過市或縣區(qū)等政府融資平臺統(tǒng)籌使用,每年給予固定收益,使集體資金保值增值。全面開展清產核資,盤活沉睡資源,推進資源變資產,防止資產流失。量力而行,穩(wěn)妥推進,合理控制投資規(guī)模,避免形成新的不良債務。

（七）監(jiān)督管理

農村集體產權制度改革后,許多村成立了經濟合作社或股份經濟合作社,這些合作社的負責人一般都由村兩委主要負責人兼任,如果不加強財務監(jiān)管管理,有可能混淆村集體和合作社之間的財務收支、利潤分配關系,原來的集體資產這本“明白賬”有可能變成“糊涂賬”。因此,要充分發(fā)揮“三資”監(jiān)管平臺作用,實現(xiàn)所有村集體“三資”公開、透明、信息化監(jiān)管,要加強內部核算,做好審計監(jiān)督,完善村務公開,規(guī)范村級集體經濟的收益分配和使用,確保村集體成員共享增值收益,防止富了和尚窮了廟。村兩委干部特別是在合作社等公司任職的同志要保持清醒的頭腦,始終將發(fā)展集體經濟、帶領群眾增收致富作為已任,堅守廉潔底線,確保資金干部雙安全。