項目進村制中基層政府的社會角色分析

吳 浪

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025

一、問題的提出

項目進村是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要途徑，是國家向鄉(xiāng)村社會輸入資源的重要措施。從爭取項目到資源向農(nóng)村的輸入，整個過程中，基層政府扮演了最為關(guān)鍵的角色。然而，由于項目所帶來的利益引誘導(dǎo)致項目在落地到鄉(xiāng)村社會的過程中包裹著極其復(fù)雜的因素，項目資源往往難以“真進村”。在這一問題上，有學(xué)者通過某縣的義務(wù)教育案例來分析了資金的運作在基層社會的分配和使用過程中出現(xiàn)的問題，指出由于對項目的過度依賴，導(dǎo)致資金很難真正進入到鄉(xiāng)村社會。其研究著眼于縣鄉(xiāng)基層，看到了項目的運作和實際運行效果之間的不一致，隱含了基層政府在項目落地中合理有效管理資源的重要性。更有學(xué)者直接指出了基層政府在角色定位上所存在的誤區(qū)，提出長期的計劃經(jīng)濟體制下所主張的“全能型”政府，使政府在管理農(nóng)村公共事務(wù)中一把亂抓，弱化了管理效率，損害了其他社會主體的積極性，以至于浪費大量的資源。扶貧措施中的項目制本身是國家為了更加有效，更加有針對性的讓資源輸入到鄉(xiāng)村社會中，轉(zhuǎn)變農(nóng)村落后與貧困的樣貌，改善農(nóng)民的生存環(huán)境，促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。如若基層政府未能合理有效的分配資源，運用資源，就只能使得這一重大舉措與其初衷相背離，農(nóng)村社會的進步尚且停留在“形式主義”，不利于其真正得到進步與發(fā)展。

農(nóng)村社會的主體當(dāng)家人是農(nóng)民自身，但不可否認的是，廣大農(nóng)民由于缺乏綜合性的系統(tǒng)教育，專業(yè)知識匱乏，且具有一定的散漫性等缺點，需要借助政府等外界力量幫助其凝聚與整合。在農(nóng)村地區(qū)向現(xiàn)代發(fā)展的過程中，農(nóng)民需要管制，需要幫助，需要引導(dǎo)，但是過度的干預(yù)又可能會適得其反，遏制農(nóng)村社會的進步?；诖耍_看待基層政府的角色，正確履行其職能，如何追求政府和農(nóng)民的協(xié)調(diào)發(fā)展，對鄉(xiāng)村社會的發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。目前學(xué)術(shù)界有著不少關(guān)于項目制的研究，有關(guān)基層政府的角色問題也有不少研究成果，但是以項目制為背景，去探討項目進村過程中基層政府角色扮演的研究卻是為數(shù)不多。項目進村是國家向鄉(xiāng)村社會輸入資源的重要途徑，基層政府作為國家與鄉(xiāng)村二者的聯(lián)結(jié)者又有著舉足輕重的地位，基于此，本文試圖回答以下問題：項目進村中，基層政府以怎樣的身份介入，又如何分配資源？鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，農(nóng)民是主角，但是光靠農(nóng)民自身，其缺乏資源，缺乏動力；反而言之，若光靠政府，農(nóng)民被置身事外，更是有悖于鄉(xiāng)村社會的積極進步，這時基層政府又應(yīng)如何扮演自身角色才能更好平衡二者關(guān)系？

二、項目進村中基層政府的角色扮演

“項目進村”特指各級政府以“項目”發(fā)包的方式，通過一系列規(guī)范的程序，對村莊實施財政專項轉(zhuǎn)移支付，以完成預(yù)期的目標或者專項任務(wù)，進而改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的一種供給機制。項目進村中涉及多方社會治理主體，在此著重討論基層政府這一主體。

(一)“代理人”與“管理者”

從宏觀層面上看，項目制其實就是國家對基層的資源補充，由此基層政府在處理項目資源時往往需要考慮到國家的意志。既是國家代理人，又是基層管理者，在建設(shè)鄉(xiāng)村社會時，還要應(yīng)對農(nóng)民這一主體，平衡來自國家宏觀上層和鄉(xiāng)村微觀社會的要求。

然而在這一治理過程中，就往往易出現(xiàn)角色內(nèi)沖突：雙重社會角色集于一身，既是農(nóng)村公共事務(wù)的管理者，又是國家對農(nóng)村社會提供公共服務(wù)的代理者。為了應(yīng)付上級所分派的任務(wù)和履行自身職責(zé)，有時往往“不得已”做出“形象工程”，以完成業(yè)績，造成某利型的政府形象；而如果完全按照農(nóng)民的利益訴求來進行管理建設(shè)，又難以達到上級的要求，加之農(nóng)民本身專業(yè)知識和素養(yǎng)的缺乏，若使其成為完全的監(jiān)督和管理主體，就會缺乏科學(xué)有效性，阻礙鄉(xiāng)村社會的進步。因此，在項目資源的建設(shè)過程中，基層政府既要執(zhí)行國家的意志，又要應(yīng)對農(nóng)民要求，照顧百姓感受，努力獲得百姓的支持。處于這樣一種境地中，往往進退兩難。

(二)“建設(shè)者”與“監(jiān)督者”

基層政府在參與項目進村中，需要先向上級申請資源，在拿到項目資源后，才能進行資源分配。在這一大前提之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級組織按照上級所派發(fā)的項目資源，提出申請，在爭取到項目后，再制定一系列詳細的方案細則，將項目資源貫徹到鄉(xiāng)村社會中去。

在項目進村的過程當(dāng)中，基層政府扮演的角色不僅是一位爭資跑項，將所得到的項目資源進行統(tǒng)籌分配，制定具體實施計劃，保證項目的順利進村的“當(dāng)家人”，還是監(jiān)督項目的具體實施進展，對已完成的項目進行最后驗收的“評估者”，如此一來，就形成了一種“自己建設(shè)，自己監(jiān)督”的模式。至于項目的最后完成是否合格，是否達到預(yù)期期望，就連驗收和評估標準的規(guī)定也就是“自己說了算”。缺乏了第三方的評估系統(tǒng)，項目資源的實施和落地，究竟有沒有嚴格按照標準執(zhí)行，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動性能否真正長期有效改善農(nóng)村社會，使農(nóng)民真正脫貧，單靠政府管理者來鑒定，或許還不具有足夠的信服力。而涉及鄉(xiāng)村社會的民生問題，諸如失地農(nóng)民的就業(yè)問題，人民群眾滿意度等問題的解決更是難以得到保證?？傊纬梢粋€第三方的專家評估體系，對項目資源在鄉(xiāng)村社會的合理有效性等進行綜合性的全面分析考察，才能夠真正促進鄉(xiāng)村社會的發(fā)展進步。

(三)角色期望與實際角色扮演的沖突

在項目執(zhí)行的具體過程中，基層政府往往被賦予“表現(xiàn)性角色”的期望，認為其目標不應(yīng)該是追逐利益，政府服務(wù)的重心應(yīng)該是設(shè)法造福農(nóng)村社會，提高農(nóng)村社會中公共服務(wù)的供給。但是，項目資源所包含的利益通常會使基層政府把控不住而出現(xiàn)向“功利性角色”的傾斜，潛移默化中不自覺把工作重心轉(zhuǎn)移到追求效益和實際利益上去。農(nóng)民缺乏利益表達平臺，基層政府主動輸入資源，讓部分貧困群眾產(chǎn)生了“苦干不如苦等”、“等著別人送小康”等消極思想。政府費心勞力的爭取項目進村，但卻未必能夠充分的考慮到農(nóng)民的真正利益訴求，以至于到最后項目實施完成后，都忽視了農(nóng)村社會真正做追求的發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村社會所出現(xiàn)的拆掉舊房屋、建設(shè)“新農(nóng)村”，村民住上了新房，卻造成了對新環(huán)境的極大不適應(yīng)，失去收入來源，加大了生活壓力，正是這一問題的現(xiàn)實體現(xiàn)。

農(nóng)村公共服務(wù)供給體系和農(nóng)民的生活息息相關(guān)，如何創(chuàng)新機制，合理定位政府角色，建立一個能夠覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共服務(wù)體系對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有著極其重要的意義。

三、關(guān)于基層政府角色的思考

新農(nóng)村建設(shè)將是我國社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略任務(wù)，在農(nóng)村社會的建設(shè)和發(fā)展中，基層政府作為國家與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)結(jié)橋梁，是建設(shè)新農(nóng)村的主導(dǎo)力量。如何打造“服務(wù)型”政府，扮演什么樣的社會角色，怎樣去調(diào)動一切能夠促進農(nóng)村社會的發(fā)展的力量，都對農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展的起著至關(guān)重要的作用。

(一)服務(wù)型政府的角色定位

中國自取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)村政府的工作就不再以圍繞征收農(nóng)業(yè)稅而展開，更多的是投入到基層建設(shè)，為農(nóng)民提供公共服務(wù)，建設(shè)鄉(xiāng)村。服務(wù)型政府，即是為人民服務(wù)的政府。顧名思義，其中心是以民為本，這既是新時代農(nóng)村建設(shè)的必然要求，也是農(nóng)民殷切的期望。廣大農(nóng)民不僅僅只是項目制發(fā)展的受益者，更是鄉(xiāng)村建設(shè)最直接的主體，只有加強政府的服務(wù)意識，強化政府的服務(wù)功能，才能推進農(nóng)村社會協(xié)調(diào)有序的發(fā)展。而如何去更好的進行服務(wù)就是農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵，所有項目的“落地”，都絕非是拿到項目那么簡單，還需要調(diào)動一切資源發(fā)動鄉(xiāng)村全民建設(shè)，從而激發(fā)農(nóng)民的積極性，讓鄉(xiāng)村社會真正的主人來參與建設(shè)。扶貧更要以“扶志”和“扶智”為依托，站在農(nóng)民的角度去思考，將農(nóng)村公共事務(wù)的建設(shè)落到實處。在這一階段中，政府尤其要避免為只以做項目為目的，忽略了村民的集體利益，應(yīng)重視農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善，更加大對農(nóng)村積極事務(wù)如交通基礎(chǔ)設(shè)施、電力通訊、水利基礎(chǔ)設(shè)施以及醫(yī)療等方面的投入，做到真正的惠民。杜絕一味打造“示范村”、“亮點村”，讓農(nóng)民住上了新房，卻沒了穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，到了新環(huán)境，卻失去了原有的幸福生活感。面對新趨勢、新任務(wù)，作為農(nóng)村公共服務(wù)供給重要主體的基層政府必須要明確自身的角色定位，充分利用起各種資源與政策工具，消除農(nóng)村社會中公共服務(wù)供給所存在的一系列矛盾，為農(nóng)村的生產(chǎn)和生活提供必要保障。

(二)合理有效的監(jiān)管保證項目資源的有效運作

項目進村絕非是一項簡單的工程，政府在這一進程中既是項目開展的監(jiān)督者，又是項目具體實施的建設(shè)者。在基層社會，很大程度上就形成一種“自己做事自己管”的局面。農(nóng)村社會的建設(shè)和發(fā)展包含了政治、經(jīng)濟、文化、社會和法制等多個方面，所涉及到的方面廣泛且復(fù)雜。如果缺乏了強有力的監(jiān)管者，項目實施的質(zhì)量就很難得到保證。項目進村制度作為一個新興的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，還存在著很多政策和法制上的不完善，而一個強有力且嚴謹?shù)谋O(jiān)管體系更是亟待形成。農(nóng)村社會的發(fā)展不管是從主體的涉及面，還是從覆蓋范圍的廣泛程度來看都是十分復(fù)雜和繁瑣的。因此，政府應(yīng)該從宏觀、中觀、微觀等多個層面出臺相對應(yīng)的監(jiān)管條例，形成系統(tǒng)有效的監(jiān)管體系。政府是整個監(jiān)管體系的領(lǐng)導(dǎo)核心，將農(nóng)民的主體性納入監(jiān)管話語體系內(nèi)是項目有質(zhì)量、有效率開展的關(guān)鍵所在，也是“村民自治”的最好體現(xiàn)。但是農(nóng)民自身缺乏專業(yè)化的學(xué)習(xí)，對項目的實施恐缺少專業(yè)監(jiān)督的能力。所以，在監(jiān)督體系構(gòu)建的過程中，農(nóng)民參與的主要是對基層政府依法行政的監(jiān)督，是對基層干部自身行為的監(jiān)督，也包括村級財務(wù)上的監(jiān)督，因為項目最終是為廣大農(nóng)民所受益。但是，如果農(nóng)民沒有任何組織可以衣服，那么所謂的監(jiān)督是低效的，嚴重者更是淪為“空談”。所以思考如何建立起村民監(jiān)督組織，團結(jié)廣大農(nóng)民，突出其當(dāng)家人的角色也是十分重要。只有真正調(diào)動起了農(nóng)民的積極性，才能體現(xiàn)農(nóng)民的“主體性”地位。

四、結(jié)語

基層政府作為國家與鄉(xiāng)村聯(lián)結(jié)的重要橋梁，有著舉足輕重的地位。自稅費改革以來，大部分的村組干部多處于消極的治理狀態(tài)，忽視了村莊治理能力的培養(yǎng)與提升，在公共服務(wù)供給中存在著角色定位不清的現(xiàn)象。農(nóng)民作為公共服務(wù)的需求者和最終消費者，理應(yīng)表達自身的需求，但是在當(dāng)前公共服務(wù)的供給形式看來，整個基層組織更多的是“自上而下”的主導(dǎo)方式，農(nóng)村公共服務(wù)的供給并不會按照農(nóng)民的現(xiàn)實需求來給予供應(yīng)，甚至還帶有一定的強制性。要提高基層政府的治理能力，還需要廣大村民的積極配合，互相團結(jié)與積極進取，如何打造服務(wù)型政府、如何團結(jié)村民、實現(xiàn)真正的村民自治還有待思考。

在激烈的項目競爭中，為了吸引項目進村，各村的村級權(quán)力都進行了重新的整合，試圖打造出真正的權(quán)力主體。然而，農(nóng)民是才是農(nóng)村社會真正的主角，在表達自身需求和想法的過程中，卻很少有足夠的機會和平臺，即使有這樣的渠道，也會因為成本太高等因素，放棄表達民愿。與人民公社時期不同，如今已不再是“強國家、弱社會”的局面，“小政府、大社會”反而成為了最新發(fā)展趨勢。作為中國最基層的政權(quán)組織，基層政府職能發(fā)揮的好壞，不僅直接影響到農(nóng)村社會建設(shè)和發(fā)展的前進步伐，更是關(guān)系到整個國家秩序的穩(wěn)定。在農(nóng)村社會中，公共服務(wù)的供給嚴重影響了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和農(nóng)民的生活，如何創(chuàng)新管理機制，如何提高治理能力，如何合理定位基層政府角色，對全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進社會共同進步有著十分重要的意義。

“客觀責(zé)任源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的角色期待”，但是主觀責(zé)任卻是根植于心，不斷地強調(diào)基層政府應(yīng)該去做何事，如何做好某事，都不如直接源于基層人員的內(nèi)在驅(qū)動力。農(nóng)民才是農(nóng)村社會建設(shè)的主力軍，要堅持“以民為本”、突出農(nóng)民主體地位；公共行政人員應(yīng)該克服“官本位”的思想，樹立“民本位”的觀念；政府職能的轉(zhuǎn)變不可能是一蹴而就的過程，而基層政府的角色定位更是一個長期，需要不斷摸索的過程。