城市房屋征收中的公共利益問題研究

宋香達

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院監(jiān)所檢察科，天津 300450

近些年來，房屋征收問題屢屢進入人們的視野，一是各地因征收補償引發(fā)的流血事件，二是某些人借房屋征收與城市改造攫取私人利益，一個“拆”字，不知觸動了多少國人的神經(jīng)。在我國，由于實行以公有制為主體的生產(chǎn)資料所有制，城市土地為國家所有。公民購買住房，地上房屋即為公民私有，但房屋不可能與土地相分離，根據(jù)一物一權(quán)原則，公民對所占土地只擁有使用權(quán)，這就形成了土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)的分離。當征收部門從事房屋征收活動時，依法是一個收回土地使用權(quán)，對公民私有住房進行征收并給予補償，取得房屋所有權(quán)，然后對房屋進行實體處分的過程。房屋征收事關民生，牽一發(fā)而動全身，一連串的事件也給征收活動的合法性打上問號，引起從政府到民間包括媒體的高度關注。在這一過程中，始終脫不開對公共利益的討論，公共利益是保證征收合法性的重要依據(jù)，是否以公共利益為目的，是牽涉到限制權(quán)力、保障權(quán)利這一憲法要義，關系社會公平正義和科學發(fā)展能否實現(xiàn)的重要問題。

一、房屋征收中的私人所有權(quán)

從古老的自然正義到18世紀的啟蒙思想，公民權(quán)利與自由一直是西方法哲學所討論的核心話題之一，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，個人主義思潮逐步占領了西方價值觀的主流陣地，法律對公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的保護日臻完善。以1789年法國《人權(quán)宣言》為標志，體現(xiàn)出私有財產(chǎn)神圣不可侵犯原則的崇高地位。西方流傳著一句著名法諺：“風能進，雨能進，國王不能進”，說的是公民的住宅權(quán)利，住宅權(quán)雖作為一種人身權(quán)利，但它顯然是以房屋所有權(quán)或使用權(quán)為基本依據(jù)，因為擁有住宅不僅僅意味著擁有財產(chǎn)，住宅是人之居所，是公民權(quán)利和身份的象征，也是精神上的寄托和庇護。人居住于自己的房子中，才能感受到一種歸屬和安全；居者有其屋，才能保持社會的和諧穩(wěn)定?！霸谖覔碛械目臻g內(nèi)，我就是自己的國王！”我國憲法第三十九條規(guī)定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”，非法進行強制征收是對私人居住權(quán)利“冷漠的侵犯，我們不可能再奢求如荷爾德林所言‘人，詩意的棲居著’了，但求太平地蝸居就不錯了。”

二、房屋征收中的公權(quán)力行使

房屋征收是涉及政府有關決策機關、征收部門和房屋所有權(quán)人三方甚至多方的行政法律關系，征收活動具有極強的命令性和強制性，被征收人的對抗能力有限，個體私利服從集體利益，是公權(quán)力得以廣泛運用的基礎。盡管我們面臨著實踐中的種種亂象，政府動輒以公共利益需要征收房屋，不過，以此否定房屋征收活動并不公允。從實際情況來看，一方面，從中央到地方，政府承擔者發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的重擔，另一方面，人多地少、發(fā)展水平低、區(qū)域不平衡的國情也不得不正視。而且，在許多情形下，關涉集體利益需要的活動并不能得到個體主動極響應，公共資源的適度使用在自治狀態(tài)下難以維持，造成了“公地的悲劇”，“每一個追逐個人利益的人的行為最終會使全體走向毀滅，公地自由會毀掉一切?！笨梢?，高度的社會自治并不現(xiàn)實，只有發(fā)揮公權(quán)力職能，才能充分保證集體利益，也唯有運用公權(quán)力，才能擺脫私權(quán)濫用的阻力，有效推進我國城市化建設和經(jīng)濟社會發(fā)展。因而，個人私利為社會公益做出讓步是需要的，這種情況在任何時候都是存在的。

三、公共利益存在之必要性的考量

在我國現(xiàn)行的《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》中，對房屋征收中都作出了“公共利益”之限定，能夠?qū)Φ胤秸^度依賴土地財政和房地產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀加以約束，推動房屋征收活動公開化、規(guī)范化，既尊重了公民自由，又彰顯了公平正義，符合建設社會主義法治國家的目標。從前面的論述中我們可以看到，房屋征收活動表現(xiàn)為公權(quán)力和私權(quán)利的碰撞，政府征收房屋本質(zhì)上是公權(quán)力介入私權(quán)利的問題。公權(quán)力的強勢地位不言而喻，但是私權(quán)運行方式和保障機制的弱勢性并不必然意味著其價值評價上的弱勢。《土地管理法》第十三條規(guī)定“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”公權(quán)力介入私權(quán)利的法律依據(jù)何在呢？“政府的拆遷行為表面上是基于其代表國家以土地所有權(quán)人身份收回土地使用權(quán)，但是土地上的房屋對于被拆遷人來說也是有所有權(quán)的。根據(jù)民法原理，兩個所有權(quán)之間并無優(yōu)劣之別，即使是從房屋所有權(quán)人擁有土地使用權(quán)來講，使用權(quán)也屬于財產(chǎn)權(quán)保護范圍內(nèi)，公權(quán)介入私權(quán)只能基于一個理由，即公共利益，否則該公權(quán)的行使就是失當?shù)?，甚至是在濫權(quán)?！彼?，基于公共利益，是政府干涉私權(quán)，征收私人房屋產(chǎn)權(quán)的唯一合理依據(jù)。

四、公共利益的界定

我們已經(jīng)認識到公共利益之限定的必要性，但是卻沒有完全界定公共利益的可能性。由于主客觀方面的原因，指望法律給“公共利益”作出一個明確定義是不切實際的。我們很難確切斷定公共利益具體指什么，但是我們可以建立一套規(guī)范的機制，用以判斷我們征收行為是否符合公共利益。可即便如此，公共利益的范圍仍然顯得抽象。邊沁認為：“共同體是個虛構(gòu)體，由那些被認為可以說構(gòu)成起成員的個人組成。那么，共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益總和。”①實際上，這種利益總和不是單個成員利益的簡單相加，而是體現(xiàn)為一種整體與部分的辯證統(tǒng)一關系，通過系統(tǒng)優(yōu)化，達到整體的效益的最大化。社會法學派代表人物羅斯科·龐德寫道：“我們?yōu)樯鐣嬷耄员仨氈匾晜€人利益，重視人們的整體要求和個人要求，承認并保證人們自由追求個人意愿、實踐上帝所賦予的理性權(quán)利。我們應該在承認個人道德、社會生活的基礎上強調(diào)社會利益，但必須牢記，這種個人生活是自由的?！雹趹撜f，龐德的這一觀點頗為深刻。政府握公共利益的矛頭，民眾持個人利益之柄，既要維護公共利益，又要使個人利益有所保全，做出利益判斷，其實就是沖突之整合，是一個價值高低的權(quán)衡過程。

2011年國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》廢止了原來的《城市房屋拆遷管理條例》，代“拆遷”以“征收與補償”，體現(xiàn)了中央對法治文明的取向。同時，對公共利益進行了概括加列舉的闡述，也保留了一定余地，該法第八條對公共利益做出了比較詳細的規(guī)定。③從中可以看出，國家對公共利益的認定定位于“保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”等宏觀層面，值得討論的政府征收房屋進行商業(yè)開發(fā)的性質(zhì)，該法沒有明確涉及。

筆者認為，經(jīng)過前面的論證，房屋征收不可避免的是在某種意義上侵犯了一部分人的生存和自由權(quán)，盡管這種開發(fā)在某種程度上也能使民眾受益，包括增加稅收和促進就業(yè)，盡管被征收人也能夠獲得“適當?shù)难a償”，但實際上與損失相比，民眾的收益是微小的，開發(fā)商甚至是官員的獲利是巨大的，而且之所以規(guī)定“公共利益”的目的就在于這種遏制不正當征收以滿足私人暴利的現(xiàn)象。長遠的看，盲目征收房屋用于商業(yè)開發(fā)也并不是健康的經(jīng)濟發(fā)展方式。因此，不論從文義上還是從目的上看，商業(yè)性開發(fā)都不符合公共利益的規(guī)定，應予排除。

與此同時，判斷是否符合公共利益，還應當考慮一種比例原則，刑法上的緊急避險對此就頗有借鑒意義，緊急避險表現(xiàn)為一種不得已地侵害較小法益的行為。放到房屋征收問題上看，房屋所有者的合法權(quán)益在先，這時，只有那種顯著的更大的利益、迫不得已需要征收私有房屋的利益，才真正是房屋征收中的公共利益。在征收過程中，給予“公意”以充分尊重，使民眾真正感到“他們曾被聆聽，并將再次被聆聽”，④⑦那么公共利益，才能得到最切近正義和真實的判斷。

[ 注 釋 ]

①[英]邊沁.道德與立法原理導論.時殷弘，譯[M].商務印書館，2000.58.

②[美]龐德.普通法的精神.唐前宏，譯[M].法律出版社，2001.77.

③“(一)國防和外交的需要；(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要.”

④[加]泰勒.吁求市民社會.宋偉杰，譯.文化與公共性[M].三聯(lián)出版社，1998.