我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度研究

楊小飛

山西大同大學(xué)法學(xué)院，山西 大同 037009

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃越來(lái)越多的關(guān)系到了公眾的切身利益。因此，公眾的參與程度如何，他們的訴求是否真實(shí)充分的得以表達(dá)直接關(guān)系到了公眾利益的維護(hù)和保障。公眾的積極參與，不僅有利于提高政府進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)的科學(xué)和合理化程度，也有利于加強(qiáng)對(duì)政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)防腐敗的發(fā)生。為了保障公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的參與活動(dòng)，2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與制度，在法律中明確規(guī)定了要通過(guò)“論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)”①，從而提高決策的民主化和科學(xué)化，這也反映出了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與法制化的重大進(jìn)步。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與制度的意義

受制于當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展程度相對(duì)較低，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國(guó)起步相對(duì)較晚，這個(gè)概念從國(guó)外引進(jìn)大致是在上世紀(jì)九十年代。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立和運(yùn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出了多元化的趨勢(shì)，投資主體也出現(xiàn)了日益復(fù)雜和多元，不同的利益主體的利益訴求也增多了。城鄉(xiāng)規(guī)劃要帶動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，就必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制。正是在這樣的背景之下，公眾參與機(jī)制被引入到了城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)中，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃越來(lái)越具有公共性，公眾參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃中所起的作用也愈來(lái)愈強(qiáng)。

(一)充分體現(xiàn)了我國(guó)民主政治的蓬勃發(fā)展

公眾參與制度是現(xiàn)代民主在行政管理活動(dòng)中的具體體現(xiàn)，也是現(xiàn)在大多數(shù)國(guó)家普遍采用的一種制度。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨明確了人民當(dāng)家作主的執(zhí)政綱領(lǐng)，奠定了公眾參與民主政治的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，民主法治化的程度也不斷提高，1982年我國(guó)憲法中明確賦予了人民依照法律規(guī)定來(lái)行使管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，這也為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)奠定了法制基礎(chǔ)。事實(shí)也證明公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)，有利于政府部門(mén)科學(xué)合理的制定符合人民需求的城鄉(xiāng)規(guī)劃。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律中對(duì)于公眾參與制度的不斷發(fā)展，必將推進(jìn)我國(guó)的民主政治建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展。

(二)有利于化解社會(huì)矛盾

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要時(shí)期，社會(huì)呈現(xiàn)出了一個(gè)多元化的利益格局。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，更牽涉到了各方的利益，城鄉(xiāng)規(guī)劃最終也往往成為了各方利益博弈的結(jié)果，這也使得城鄉(xiāng)建設(shè)中由于各方矛盾尖銳沖突而引發(fā)的惡性事件時(shí)有發(fā)生。只有讓公眾廣泛的參與其中，才能夠平衡好各方的利益沖突。過(guò)去的城鄉(xiāng)規(guī)劃中往往是由政府壟斷了規(guī)劃的全局，采取封閉運(yùn)行的管理模式，而這樣的模式顯然已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)多元化的發(fā)展需求。政府必須要建立一種順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)民主發(fā)展需要的合作化的參與機(jī)制，更多的吸收公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)中來(lái)，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，并對(duì)公眾的意見(jiàn)給予充分的考慮和及時(shí)的反饋，以達(dá)到各方共贏的結(jié)果，有效的化解因此而帶來(lái)的社會(huì)矛盾。

(三)有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃決策的科學(xué)和合理化

目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的起草制定主要還是由政府牽頭，由相關(guān)政府職能部門(mén)來(lái)完成，通過(guò)運(yùn)用城鄉(xiāng)規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)，最后以規(guī)劃圖紙圖表來(lái)展現(xiàn)出他們城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體思路。實(shí)踐當(dāng)中，在這個(gè)過(guò)程中公眾難以參與進(jìn)來(lái)，制定草案時(shí)難免會(huì)因?yàn)椴块T(mén)利益等原因而使得規(guī)劃因?yàn)椴环瞎姷脑竿趯?shí)施過(guò)程中產(chǎn)生分歧和矛盾。作為生活在規(guī)劃范圍周邊的居民而言，他們可能祖輩都生活在這里，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境更為熟悉和了解，而且他們也是城鄉(xiāng)規(guī)劃成果的直接受用者，因此他們對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的建議和訴求對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)化和合理化起著非常重要的作用。通過(guò)廣泛征集公眾的意見(jiàn)，可以糾正政府在規(guī)劃中的想當(dāng)然的一些錯(cuò)誤，使得政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)可以與公眾的需求相一致，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)功能的不斷完善。

(四)保障城鄉(xiāng)規(guī)劃得以順利進(jìn)行

公眾可以直接感知到城鄉(xiāng)功能是否能滿(mǎn)足其社會(huì)生活的需求，所以公眾的合理意見(jiàn)能否得到采納也左右著他們對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)的配合程度。如果能在規(guī)劃起始的立項(xiàng)時(shí)期能夠征求周邊人民群眾的意見(jiàn)和呼聲，在制定和決策的過(guò)程中邀請(qǐng)公眾參與討論，對(duì)他們的建議能夠及時(shí)給予回復(fù)和反饋，這樣無(wú)疑有利于預(yù)防和化解公眾的抵觸情緒，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中的矛盾，保障城市規(guī)劃能夠按計(jì)劃順利開(kāi)展和執(zhí)行，使城鄉(xiāng)功能更加趨于合理和科學(xué)?，F(xiàn)實(shí)生活中的大量案例也反映出來(lái)如果得不到公眾的支持，難么城市的規(guī)劃的發(fā)展是很難順利進(jìn)行的。很多釘子戶(hù)之所以不配合也是由于他們并不了解城市規(guī)劃發(fā)展與其自身生活之間究竟是什么樣的關(guān)系，也不知曉當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展的未來(lái)規(guī)劃前景如何。如果能讓他們積極參與其中，讓他們明白城市規(guī)劃發(fā)展給其自身發(fā)展會(huì)帶來(lái)更大的機(jī)遇，他們也就不至于產(chǎn)生抵觸的情緒了。

(五)有利于實(shí)現(xiàn)依法行政

從另外一個(gè)方面來(lái)看，公眾的參與還可以起到對(duì)于政府的有力監(jiān)督，預(yù)防政府與開(kāi)發(fā)商利益勾結(jié)，防止腐敗行為的發(fā)生。城鄉(xiāng)規(guī)劃中大量的拆遷和新建背后都是巨大的建筑工程，這也意味著有巨大的經(jīng)濟(jì)利益的存在。如果沒(méi)有必要的監(jiān)督和制約，那必然會(huì)成為腐敗的隱患，要實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光下的城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)沒(méi)有公眾的參與顯然是行不通的。實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督，規(guī)范其依法履行規(guī)劃行為必須加強(qiáng)信息公開(kāi)，必須拓寬公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的渠道。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府行使其管理權(quán)力的體現(xiàn)，在權(quán)力行使的過(guò)程中必須做到維護(hù)公眾的利益，接受公眾的監(jiān)督，這樣才能實(shí)現(xiàn)真正的依法行政。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的現(xiàn)狀

2008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條就規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃在獲得批準(zhǔn)后編制機(jī)關(guān)必須及時(shí)公開(kāi)規(guī)劃，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。但是在這部法律中并沒(méi)有明確的規(guī)定參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實(shí)施主體的權(quán)利與義務(wù)，更多的內(nèi)容是圍繞政府如何開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃行為展開(kāi)的，傾向于政府的行政管理活動(dòng)的保障，涉及公眾參與的規(guī)定則很不完善。

(一)參與主體的不明確

雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中確立了公眾參與的基本制度，但更多是原則性的規(guī)定，在參與規(guī)劃的公眾范圍的選擇上并沒(méi)有明確的規(guī)定。由于參與主體范圍的不確定性，也使得一些地方政府部門(mén)以此為托詞，在選擇參與主體時(shí)往往是依照其自己的需求來(lái)進(jìn)行選擇使得選擇的對(duì)象范圍深度和廣度都達(dá)不到理想的標(biāo)準(zhǔn)。這樣不僅造成收集到的意見(jiàn)帶有片面性，不能準(zhǔn)確客觀的反映出公眾對(duì)城市規(guī)劃的意見(jiàn)和看法，而且客觀上也限制了公眾的參與權(quán)利。究其原因，一方面是由于中國(guó)歷史上長(zhǎng)期處于中央集權(quán)制的模式之下，國(guó)家是管理社會(huì)的主體，個(gè)人利益是必須要犧牲服從國(guó)家、集體利益的。另一方面，一些部門(mén)依然是官本位思想作祟，認(rèn)為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)是在干預(yù)自己行使職權(quán)的活動(dòng)，是對(duì)自己規(guī)劃成果指手畫(huà)腳，因此從心里排斥公眾的參與。

(二)公眾參與形式化

我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)于公眾參與的具體流程，特別是公眾的權(quán)利保障缺乏細(xì)化的可操作性的規(guī)定?，F(xiàn)有的法律主要是圍繞政府部門(mén)如何編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體實(shí)施環(huán)節(jié)以及如何劃分規(guī)劃部門(mén)的相關(guān)職權(quán)和職責(zé)來(lái)展開(kāi)。對(duì)于公眾參與規(guī)劃的具體范圍、公眾的權(quán)利和義務(wù)、公眾參與的程序以及相關(guān)法律救濟(jì)的內(nèi)容都缺乏明確的規(guī)定。例如在立法中，只在涉及村莊規(guī)劃時(shí)提到了村莊規(guī)劃必須由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意才可以報(bào)送上級(jí)審批。而對(duì)于村莊以外的城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)中，公眾能夠參與的只限于規(guī)劃草案編制完成后的討論環(huán)節(jié)，而且討論的反饋也缺乏明確的規(guī)定，這也就使得所謂的討論最后都淪為了過(guò)場(chǎng)，有時(shí)雖然經(jīng)過(guò)討論，但其結(jié)果對(duì)整個(gè)流程并不起到實(shí)際作用。

(三)信息公開(kāi)不得力

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動(dòng)的前提是其知曉政府的規(guī)劃信息，獲取的信息是否全面直接關(guān)系到了公眾參與活動(dòng)的效果，而城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的獲得主要還是取決于政府對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的公開(kāi)程度。在現(xiàn)在參與制民主發(fā)展的大背景下，公眾應(yīng)當(dāng)享有對(duì)政府的知情權(quán)，有權(quán)依照法律規(guī)定的方式去了解政府決策的產(chǎn)生，參與監(jiān)督社會(huì)公共事務(wù)的管理和決策。但是這些權(quán)利如果要落實(shí)，則必須要了解相關(guān)的信息才可能實(shí)現(xiàn)。公眾只有在知曉了政府的規(guī)劃行為時(shí)才有可能參與進(jìn)來(lái)，政府信息公開(kāi)的程度直接決定了公眾的參與是否順暢。但是目前我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃信息的公開(kāi)偏于原則性，對(duì)于公開(kāi)的方式和公開(kāi)的范圍卻并沒(méi)有明確的規(guī)定，這也就造成一些地方政府只在其部門(mén)網(wǎng)站公布規(guī)劃的內(nèi)容。如此一來(lái)，如果不是每天查看政府相關(guān)部門(mén)網(wǎng)站，民眾很難知悉政府城鄉(xiāng)的規(guī)劃實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。

(四)公眾參與熱情不高

由于傳統(tǒng)觀念諸如多一事不如少一事的影響，公眾參與社會(huì)管理的意識(shí)淡薄，參與的熱情度并不高。人們普遍把城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府的事情，大多數(shù)人懶得問(wèn)也懶得管。再加上有關(guān)部門(mén)只在其部門(mén)網(wǎng)站公布信息等原因，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃這一個(gè)關(guān)系到每一個(gè)公民切身利益，甚至關(guān)系到子孫后代發(fā)展的大事反而沒(méi)有獲得人們應(yīng)有的重視。城鄉(xiāng)規(guī)劃法中對(duì)于公眾參與制度的立法多是原則性的規(guī)定，可操作性差，這也造成了的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)很多只能流于形式，其意見(jiàn)并沒(méi)有被政府所吸納，公眾并沒(méi)有真正的參與到城市規(guī)劃活動(dòng)中。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與程度不高還有一個(gè)很關(guān)鍵的原因就是公眾反饋制度的缺失。由于立法中缺失了對(duì)于公眾意見(jiàn)反饋的規(guī)定，這也使得公眾在意見(jiàn)提交后往往是得不到任何反饋的，久而久之也就逐漸失去了參與的興趣。

(五)公眾的參與形式單一

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定被視為是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的形式的主要規(guī)定，立法中明確列舉了“論證會(huì)”、“聽(tīng)證會(huì)”這兩種方式，還概括規(guī)定了“其他方式”這一兜底方式。實(shí)踐當(dāng)中公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的形式主要包括座談會(huì)、論證會(huì)和公眾直接參與等幾種方式。專(zhuān)題會(huì)是城鄉(xiāng)規(guī)劃中常見(jiàn)的一種方式，但這樣的會(huì)議往往政府部門(mén)在選擇參會(huì)人員時(shí)是按照自己的需求來(lái)進(jìn)行的，無(wú)論是在覆蓋面還是深度方面都不盡如人意。論證會(huì)一般是由政府組織相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家來(lái)參與，也是目前比較通用的一種征求意見(jiàn)的方式。顯而易見(jiàn)的是，專(zhuān)家意見(jiàn)只是少部分人的意見(jiàn)，很多時(shí)候并不能真正的代表轄區(qū)范圍公眾的意見(jiàn)。公眾直接參與的方式當(dāng)然是其中最能體現(xiàn)民意的一種參與方式，公眾可以直接把自己的意愿表達(dá)出來(lái)，與政府的規(guī)劃部門(mén)直接對(duì)話，但是這樣的方式是否屬于“其他方式”有待法律的明確規(guī)定。

三、完善我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度的構(gòu)想

(一)合理確定主體的范圍

城鄉(xiāng)規(guī)劃的結(jié)果直接關(guān)系到周邊居民乃至更廣范圍內(nèi)的公眾的利益，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃的參與主體也應(yīng)當(dāng)具有廣泛性，這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度自身的性質(zhì)所決定的。要科學(xué)合理的做出城鄉(xiāng)規(guī)劃，既要聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，更要充分的尊重民意。公眾有效參與可以充分的保障決策的民主性，專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)則可以保障決策的科學(xué)性，最后需要的是行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)平衡各方的利益。在參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定時(shí)，參與的主體除了要包括傳統(tǒng)意義上的受規(guī)劃影響的個(gè)體的公民以外，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)企業(yè)、環(huán)保組織等社會(huì)組織。為了保證公眾參與活動(dòng)的有效性，最好的途徑就是推進(jìn)各個(gè)利益分散的主體的組織化。其中對(duì)于個(gè)體的公民而言，現(xiàn)在比較實(shí)際的辦法是依托村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)等基層群眾自治性組織的力量，改變他們與其他組織化的利益集團(tuán)在公眾參與過(guò)程中的力量不對(duì)等的問(wèn)題。

(二)提高公眾參與的積極性

針對(duì)前述我國(guó)公眾參與程度熱情較低的現(xiàn)狀，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大法治宣傳和教育的力度，培植好城鄉(xiāng)居民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的土壤。加強(qiáng)政府的宣傳和對(duì)于公眾的培訓(xùn)教育，可以有力的提高公眾的參與意識(shí)。此外，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的不同階段采取靈活多樣的參與形式，例如調(diào)查問(wèn)卷、電視采訪，必要時(shí)還可以采取投票等方式來(lái)進(jìn)行。特別是在現(xiàn)在新媒體發(fā)展的時(shí)代，采取微信或者微博問(wèn)卷的方式來(lái)收集民意。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立公眾意見(jiàn)的收集反饋機(jī)制，對(duì)于公眾的意見(jiàn)要有專(zhuān)門(mén)的人員負(fù)責(zé)整理匯總，特別是網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)一定要對(duì)于公眾的意見(jiàn)給予及時(shí)的反饋。特別是對(duì)其中一些合理建議如果被政府采納的，政府還應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以提高公眾的參與度。

(三)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)

只有在立法時(shí)將參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾范圍、政府相關(guān)信息公開(kāi)的范圍、公眾參與的權(quán)利義務(wù)、公眾參與規(guī)劃的具體流程、相關(guān)權(quán)利的救濟(jì)和保障等內(nèi)容明確規(guī)定，并納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃的立法體系中，以法律的形式制度化才能有效的保障公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)利能夠真正得以實(shí)現(xiàn)。只有在法律制度中得以明確，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃才能有保障。完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的公眾參與法律機(jī)制，才能使公眾真正享受到法律賦予自己的參與權(quán)利，在權(quán)利受到侵犯的時(shí)候能夠救濟(jì)自己的合法權(quán)利，使公眾積極的參與到城市規(guī)劃城市建設(shè)當(dāng)中去，自覺(jué)的維護(hù)城市建設(shè)，把城市規(guī)劃作為全社會(huì)公眾共同的事業(yè)去做。

[ 注 釋 ]

①《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn).”