社會治理視域下的基層警務工作職能研究

趙時雨

華東政法大學社會發(fā)展學院，上海 200042

良好的社會秩序是社會和諧穩(wěn)定，國家長治久安、人民安居樂業(yè)的基礎，這離不開完善的社會治理格局。社會治理在我國是指：“在執(zhí)政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動。”①受到黨和政府的長期關注。在黨的十九大報告中，黨中央提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”的目標，明確指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！蓖瑫r，報告還就社會治安防控、社區(qū)治理體系建設指明了方向與方法：“加快社會治安防控體系建設，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動，保護人民人身權、財產權、人格權。加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動?！雹趶娬{了基層社會治理的地位、方法、重心，是從事基層社會治理工作的指南。

一、基層警務工作在社會治理中的地位

基層警務工作在社會治理體系中有著極為重要的作用，是社會治理的核心力量。

(一)基層警務工作在社會治理組織體系中扮演著重要角色?；鶎泳瘎战M織作為政府宏觀管理的組成部分，其在維護當地社會穩(wěn)定、提高社會治理水平和促進社區(qū)發(fā)展方面都發(fā)揮著重要作用。同時，基層警務工作通過管理組織體系中各個社會單位，進而在維護社會治理組織體系中的微觀層面發(fā)揮著更為重要的作用。

(二)基層警務工作在保障社會治理制度體系中發(fā)揮著很重要的作用。社會治理的基本制度體系是由國家治理的基本法律制度所構成的，法律制度需要一個強有力的維護者對于現(xiàn)有制度進行維護。公安機關的存在增加了社會組織和個人違反制度的風險，增加其違反制度的顧慮。而制度體系具有典型的層級特點，作為公安機關履行具體職能的基層警務工作在維持社會治理制度中發(fā)揮了重要的保障和維持作用。

(三)基層警務工作體現(xiàn)在社會治理運行體系中的各個方面。首先，基層警務工作的維護法律法規(guī)職能，在依法治理中發(fā)揮著極為重要的作用。其次，基層警務工作除了維護社會治安職能之外，還在專業(yè)運行體系中的安全治理體系中發(fā)揮著極為重要的作用。再次，基層警務工作在特殊化運行體系中，在城市網格化管理體系中扮演著一個管理者的角色。因此，在社會治理的運行體系中，基層警務工作承擔著關鍵性的角色。

(四)基層警務工作在社會治理的評價體系中也扮演了關鍵角色。第一，基層警務工作者可以作為評價主體對于社會治理水平進行客觀評價，其工作滿意度直接反映了群眾對于政府社會治理水平的認識。第二，基層警務工作者確保了評價體系的正常和良性的運行。第三，基層警務工作者作為群眾與政府的聯(lián)系紐帶，將群眾的評價反饋給政府。在評價體系中，基層警務工作者不僅可以作為評價主體進行評價，同時可以傳遞其他人的評價情況。③

(五)基層警務工作作為政府和其他社會組織、個人的粘合劑，通過基層警務工作者在其中的協(xié)調和幫助，使得政府與其他社會組織以及個人可以更好的合作。因此基層警務工作在社會治理的保障體系中扮演了組織和維持運行的重要角色，起著十分關鍵的作用。

二、基層警務工作在社會治理中的主要職能

(一)基層警務工作的職能泛化及消極影響

在我國，警察的社會形象是正面的，無愧于“人民警察”的稱號，對我國社會的穩(wěn)定、發(fā)展起到了非常重要的作用，受到了各界群眾的信賴。但在實際的工作中，基層警務工作被賦予了過多的職能，造成了職能的泛化，并產生了一些消極后果，主要表現(xiàn)在：

1.警察原本的職能是維持治安，維護公共安全(公安局的本名應該是公共安全局)，但在實際工作中賦予了警察過多的社會職能，既分散了本就不多的警力，弱化了原本的職能。

2.警察職能的服務化嚴重影響到警察職務的履行，襲警事件屢見不鮮；警察在處置重大事件時常常缺乏威信，要么處置不力，要么處置失當，而社會上對警察處理事件的“變態(tài)”追蹤無不反映出警察職能的弱化。

3.警察出警時往往因為各種規(guī)定導致畏首畏尾，讓警察很難處置帶有恐怖主義性質的突發(fā)事件。

有鑒于此，有必要對基層警務工作的職能進行深入研究，重構新形勢下的警民關系，充分發(fā)揮在社會治理中的應有作用。

(二)基層警務工作的主要職能

1.基層警務工作的行政管理職能

基層警務工作的行政管理職能主要是采用行政手段，保障和維護社會秩序以及社會安全?；鶎泳瘎展ぷ髌渎毮馨ń鉀Q當地各種各樣的問題，尤其是打擊和預防違法犯罪同時維護當地治安。當地治安是否混亂，社會是否安定可以直接反映出基層警務工作的水平?；鶎泳瘎展ぷ鞯墓芾頇嗪吞幜P權都聯(lián)系到人民群眾等社會各種組成部分的合法權益，也是反映基層警務工作水平的重要指標。其主要包括兩個方面：

治安防范職能。治安防范職能作為基層警務工作的核心職能的一環(huán)。由于主要從事基層警務工作，可以有效了解其轄區(qū)的基本情況，同時可以了解當地人員構成，這樣就可以采取各種有針對性的防范措施。治安防范職能中對于當地人口的管理，是基層民警的主要工作職責。隨著城鄉(xiāng)人口流動性的增強，要求基層警務工作者要掌握轄區(qū)內的人口成分，對于維持當地治安環(huán)境和預防治安事件有著重要意義。

治安處置職能。處置職能是指基層警務者依法行使行政執(zhí)法職權，對社會治安問題及時反應，依法處理，以消除和控制不良社會影響的職能。④社會治安秩序的好壞對社會的正常運轉有著重要的影響。一旦發(fā)生治安問題，社會運轉的正常秩序就會被打破，這樣就會影響到社會各階層人民的生活生產秩序。因此基層警務機關依法履行法律授予的職權，努力并及時解決社會治安問題，控制不良影響傳播并減少不良影響。當前治安管理在取消基層警務工作者大量行政工作之后，要求基層警務工作者從單單的事前監(jiān)管發(fā)展到過程監(jiān)督、結果檢查上來，基層警務機關的處置職能因此更須強化。這部分職能主要表現(xiàn)為：查處治安案件和治安事故；處置群體性事件和突發(fā)事件；對例如殺人、搶劫等惡性犯罪事件的處理；參與處置騷亂、暴亂等等。⑤

在社會治理體系中，無論是運行體系還是保障體系，都需要基層警務工作的幫助。因此，基層警務工作的行政管理職能是對社會治理水平的有效保障，同時也是進行社會治理的重要基礎。

2.基層警務工作的公共服務職能

基層警務機關作為政府的職能部門，其工作就是維護好大人民群眾的根本利益，因此，公共服務職能也基層警務機關的重要職能之一?；鶎泳瘎战M織作為公安機關的最基層組織，其承擔的公共服務職能更為具體直觀。

首先，基層警務工作的公共服務職能能有效處理社會治理中社會組織或者群眾無法處理的問題。例如，大型活動中的秩序維持，基層警務工作者利用其他社會組織或者個人沒有的社會公信力進行秩序維持，而其他社會組織或者個人在面臨這些問題時卻很難處理。因此基層警務工作的公共服務職能對于社會治理中主體職能的一種補充。

其次，在社會治理理念下，政府、社會組織以及個人聯(lián)系為更加的緊密，而基層警務工作者通過行使其公共服務職能時，會與社會組織和個人產生經常而且是面對面的接觸。基層警務工作者則是群眾接觸最多的政府工作人員，其在接觸過程不僅可以獲得群眾以及社會組織對于社會治理的看法，同時也是政府宣傳自身政策的重要媒介。因此一條政府——基層警務組織——社會群眾之間的信息傳輸紐帶就建立起來了。基層警務工作的公共服務職能不僅能夠補充社會治理中其他主體的職能，還能夠成為其他社會治理主體的聯(lián)系紐帶。

3.基層警務工作的組織管理職能

組織管理職能則主要指基層警務工作者對社會組織和公民的組織管理職能，主要包括對社會組織的管理、對公民生活秩序的管理、指導和服務。其具體體現(xiàn)在對一定社會制度下對社會多元主體的穩(wěn)定和保證。這一職能不僅包括了對社會組織或個人破壞社會治理成就的處理，也包括對于社會組織和個人的服務、指導、組織及管理。⑥當然，由于政府需要平衡不同社會組織和群眾之間的利益沖突，同時也需要平衡廣大社會成員間的共同利益。⑦

基層警務工作的組織管理職能在社會治理中也發(fā)揮了十分關鍵的作用。一方面，并不是所有社會組織都會為社會發(fā)展提供幫助，部分社會組織的目標與社會治理或個人的目標相差甚遠，甚至有些社會組織或個人會以破壞社會穩(wěn)定為目標，這時基層警務工作要引導、控制或者阻止這些社會組織或者個人對于社會治理的不良影響。基層警務工作可以有效控制和阻止在社會治理過程中某些社會組織或者個人對于社會治理的不良影響。另一方面，基層警務工作可以有效引導社會組織或者個人參加到社會治理內。

三、基層警務工作的職能優(yōu)化

在明確了基層警務工作的以上職能的基礎上，就有必要深入分析其職能優(yōu)化的方法、途徑，以充分發(fā)揮基層警務工作者的積極性，更好地為社會治理做工作，為“形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)?！雹嗟哪繕俗鲐暙I。

(一)明確基層警務工作的職能

1.法律法規(guī)上明確職能定位

隨著社會的發(fā)展和轉型，不斷有新的治安問題出現(xiàn)，由于沒有其他新的部門，只能由基層警務機關形使新的職能。這些職能急需新的相關部門來補充，并替代基層警務機關的職能?；鶎泳瘎展ぷ饕惨鬁p輕其工作任務?；鶎泳瘎諜C關應該減少會議等行政工作，減少不必要警力使用?！肮矙C關應該科學用警，各警種在部署戰(zhàn)役、行動、教育整頓等活動和下達各種指標時，應歸口到綜合部門統(tǒng)籌考慮，報所在公安機關黨委決定。應對警衛(wèi)任務標準進行修訂，嚴格規(guī)范警衛(wèi)任務，對超標警衛(wèi)的應追究責任?！雹崮壳?，雖然相關法律對于基層警務工作的社會治安職能有了詳細的描述，但是對基層警務機關的服務職能的介紹卻比較少，所以國家政府應該抓緊制定相關規(guī)定，對基層警務工作中的服務職能進行規(guī)定，并且讓基層警務工作者了解其所能執(zhí)行的基本職能。協(xié)調各項與社會息息相關的行業(yè)部門，建立聯(lián)動合作體系，根據職責進行合作。同時，應規(guī)范政府機關警力運用程序，制定有關政府對警力使用程序的法律法規(guī)，對警力的使用范圍、標準、審批權限、具體程序、紀律規(guī)定、警務保障、相關責任等提出要求。

2.從技術上明確職能定位

首先，建立科學的績效考評及激勵機制。崗位目標績效考評是現(xiàn)代科學管理的重要方法。在調查中，調查員經?？吹浇值?、村部等很多地方張貼基層警務工作者工作指南、工作紀律、警務公開欄等，但是，不論是居民還是調研員都認為流于形式。因此，要提升民警的綜合素質，就必須將崗位目標績效考評機制引入基層警務工作者隊伍管理工作中，科學分析各崗位目標及責任，建立完善的、可操作的績效考評制度。這樣可以在一定程度上解決基層警務工作者工作效率不高的問題。將調查結果作為重要參考依據，制定考核標準，確定各項考核指標，將“治安改善”、“安全感”、“見警率”及“滿意度”等重要指標與各分局、派出所的獎懲掛鉤，激發(fā)各分局及派出所的工作熱情，樹立強烈的憂患意識、責任意識和爭優(yōu)意識，調動干警努力工作、提升自我的積極性和主動性。

其次，建立監(jiān)督機制。對于關鍵環(huán)節(jié)制定嚴格的防范規(guī)章，基層警務工作者機關內部的相關機構要依據制度進行有效的監(jiān)督和檢查，盡可能將問題發(fā)現(xiàn)和糾正在萌芽狀態(tài)，同時，廣開門路，拓寬監(jiān)督制約渠道，接受來自政府、人大、政協(xié)、新聞機構及人民群眾的廣泛監(jiān)督。有效的監(jiān)督機制可以有效地預防基層警務工作者在工作過程中出現(xiàn)的態(tài)度生硬的問題。這也讓人民群眾在面對不公平的待遇時，可以找到一條有效路徑來維護自身權益。同時也讓基層警務工作者在工作過程中警鐘長鳴。

再次，建立保障機制。努力改進基層基層警務工作者人員的條件，尤其要解決農村轄區(qū)大、人口多、警力不足，裝備落后、辦案經費緊張等問題。建立保障機制可以在一定程度解決基層警務工作者工作中出現(xiàn)的差別對待的問題。正所謂“高薪養(yǎng)廉”提高基層基層警務工作者的福利待遇可以提高其在面對誘惑時的抵抗力，同時和監(jiān)督機制一起時可以有效提高其違規(guī)工作的風險，以此防止基層警務工作者不作為和亂作為的問題。

最后，建立嚴格的篩選和培養(yǎng)機制。通過嚴格的培養(yǎng)和篩選，可以提高人民基層警務工作者打擊犯罪和維護群眾生命財產安全。當群眾了解到公安機關的基層警務工作者隊伍能力極為有效的保護群眾生命財產安全的時候，人民群眾的安全感就會獲得提升，同時基層警務工作者滿意度也會獲得提升。

(二)對基層警務工作的職能控制

為轉變職能做思想上的準備據有關部門統(tǒng)計，我國基層警務工作者用于犯罪偵查破案的精力大概占了總精力的百分之十五，約百分之八十五的精力用在了給公民提供各種類型的服務上。⑩說明了基層警務工作中服務性工作占了很大部分，但并不能說明基層警務工作的服務職能得到了很好的履行。在基層警務工作的過程中，民眾依舊對于基層民警的效率不高，態(tài)度不好等問題詬病已久。因此要提高基層警務工作的成效，要加強對于基層警務工的職能控制。

1.加強對于基層警務工作者的崗位培訓

必須要讓基層民警了解并分清他們的服務職能，什么應該做，什么不應該做?；鶎泳瘎展ぷ髡叻找膊荒苁率露脊埽粚儆诨鶎泳瘎展ぷ髡吖茌牱秶粦撛綑?，這樣會導致群眾對于基層警務工作者工作的不滿。加強對于基層警務工作者的崗位培訓要求在培訓過程中讓基層警務工作者了解到目前的法律政策、自己的職能范圍和與群眾溝通交流的技巧等。這可以讓基層警務工作者在履行自身職責時更有底氣和依據，并且在與群眾交流過程中更容易得到群眾的肯定。

2.推進基層警務工作的制度創(chuàng)新

加強對于基層警務工作的職能控制不僅要基層警務工作者了解職能范圍，同時也要提供相關的制度保障?；鶎泳瘎諜C關作為政府機關，各項職能都應當根據有關法律法規(guī)進行運行。不僅要從法律和技術上明確相關職能的范圍，更要保障基層警務工作者在履行相關職能的過程得到法律的認可和保護。這要求基層警務工作的相關制度要隨著社會的發(fā)展而不斷改變，使得基層警務工作者可以更好履行自己的相關職能，并且可以避免脫離群眾。因此，只有完善相關的法律法規(guī)和政策，才能保證基層警務工作者職能的順利進行。

3.加強基層警務工作的分工

要區(qū)分好警察職能的分工，不能讓警察工作處于混亂狀態(tài)?；鶎泳瘎杖藛T要有針對性的處理事務，不能所有事情都進行處理，更不要去處理群眾的所有要求，這是對警力的嚴重浪費。職能分工上，社區(qū)服務工作的和提供其他瑣碎服務的事務可以交給社會組織和個人處理，通過共同治理體系和明確的職能規(guī)定建立起一套行之有效的社會治理體系，而刑警、交警等專業(yè)警察則更多的執(zhí)行自身專業(yè)相關的職能：例如進行偵查破案、維護治安和保障秩序等。

實現(xiàn)社會治理的有效、有序進行，基層警務工作有著不可替代的作用，充分、合法履行職能是其發(fā)揮作用的前提。在現(xiàn)有法律、法規(guī)基礎上，推動社會治理重心向基層下移，對基層警務工作進行職能優(yōu)化，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序。

[ 注 釋 ]

①王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系[J].國家行政學院學報，2014(3)：15.

②http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm[EB/OL].

③楊述明.現(xiàn)代社會治理體系的五種基本構成[J].江漢論壇，2015(2)：63.

④張夢茜.我國縣級政府社會治安管理職能研究——角色定位與評價指標[D].蘭州大學碩士畢業(yè)論文，2009：13-14.

⑤許婷.關于對暴力性犯罪適用假釋的幾點思考[J].政法學刊，2002(4)：94-96.

⑥韓麗皓.我國警察公共服務職能研究[D].西南政法大學碩士畢業(yè)論文，2013：12-19.

⑦穆軍全.行政制度公共性探究[D].黑龍江大學碩士畢業(yè)論文，2010：45-47.

⑧HTTP: //cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利(十九大報告)[EB/OL].2018-6-9.

⑨楊赟.基層派出所職能定位研究——以新閘派出所為例[D].蘇州大學碩士畢業(yè)論文，2012：27-44.

⑩陳寧祥.新時代背景下警察職能轉變[J].法制與社會，2013(4)：153.