基層調(diào)解制度運行現(xiàn)狀研究
——以住宅小區(qū)糾紛調(diào)解為例

傅 莉 陳梓忱 黃子鳴 李雙雙 潘萌萌 孫振洋 王增祎 王 琦

煙臺大學法學院，山東 煙臺 264005

一、基層調(diào)解的運行現(xiàn)狀

現(xiàn)行法律中，《中華人民共和國物權(quán)法》，《物業(yè)業(yè)管理條例》，以及相關(guān)的司法解釋，都對業(yè)主成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進行了詳盡規(guī)定。但是，從實踐中來看，因為法律規(guī)定的權(quán)利過于抽象，實踐中無論是部分客體規(guī)制的缺失還是部分規(guī)定缺乏可操作性，以及種種實際情況表明，現(xiàn)行法律規(guī)制與其實際執(zhí)行的效果的已大相徑庭，遠遠沒有達到最初的立法目的。

人民調(diào)解制度是一項具有中國特色的法律制度，是儒家“和”文化的產(chǎn)物。人民調(diào)解作為解決糾紛的一種方式，在訴訟量急劇上升的現(xiàn)代中國越來越受到重視，它的運作順應(yīng)了我國的傳統(tǒng)文化，也較好地體現(xiàn)了“本土資源”優(yōu)勢。為了完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定，全國人大常委會于2010年通過《人民調(diào)解法》，對人民調(diào)解制度的一系列基礎(chǔ)問題都做了具體的規(guī)制，使其進一步得到完善。人民調(diào)解制度在許多現(xiàn)實問題上發(fā)揮了很大的作用，但我們也看到了其種種不足，如調(diào)解方式隨意性大，缺乏嚴格的程序規(guī)范；調(diào)解員文化程度參差不齊，影響調(diào)解質(zhì)量與效率；調(diào)解人員隊伍不穩(wěn)定等?？梢娙嗣裾{(diào)解制度還需要不斷完善。

二、煙臺地區(qū)調(diào)研情況

在此前筆者團隊成員對于煙臺市開發(fā)區(qū)法院的調(diào)研中，法院采用庭前調(diào)解的方式，逐戶走訪欠交物業(yè)費的業(yè)主，一天只能走訪十幾戶，效率極低。許多業(yè)主在法院工作人員入戶協(xié)調(diào)物業(yè)費時，也十分配合，表示愿意將拖欠的物業(yè)費補齊。由此可見，只要在業(yè)主與物業(yè)之間架起溝通的橋梁，許多問題即可有效解決。因此，倡導建立業(yè)主委員會，發(fā)揮業(yè)主委員會在糾紛調(diào)解方面的優(yōu)勢作用，使業(yè)主委員會成為業(yè)主與物業(yè)公司進行溝通的橋梁，是實現(xiàn)業(yè)主成員權(quán)保障的重要方式。

在筆者走訪的一系列住宅小區(qū)中，幾乎都沒有業(yè)主委員會的影子，即使有也形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮其實際的作用，而其大部分職責都被居委會等機構(gòu)給承擔。業(yè)主委員會作為業(yè)主行使權(quán)利的集體性代表機構(gòu)，其作用和重要性不言而喻。相比起煙臺等地的業(yè)委會的形同虛設(shè)，南方城市如貴陽、長沙等地的業(yè)委會不僅有自己的完善的配套設(shè)施，自己的運行規(guī)則，更是受到了政府、物業(yè)、開發(fā)商等的一致支持。也因為此原因，該些地區(qū)的基層法院，受理的物業(yè)糾紛案件少子又少，大部分相似案件，都在調(diào)解階段就已解決。

三、基層調(diào)解制度在住宅小區(qū)糾紛問題中的發(fā)展困境

在實地走訪煙臺三個市區(qū)將近十個住宅小區(qū)后，我們發(fā)現(xiàn)，基層調(diào)解制度的難以推進，存在諸多方面的原因，如業(yè)主缺少熱情、基層調(diào)解制度本身的應(yīng)用困境等：

(一)使業(yè)主缺少熱情的原因

1.業(yè)委會選舉制度的僵化和落后：煙臺等地業(yè)委會選舉和決策程序中出現(xiàn)的開發(fā)商等占領(lǐng)投票的大頭而妨礙業(yè)主成員權(quán)的行使，是導致業(yè)主缺失參與熱情的首要原因。

2.救濟途徑的多樣化：救濟途徑的多樣化也是大部分業(yè)主不選擇業(yè)委會的一個重要原因。面對糾紛，大部分業(yè)主首選的是居委會的調(diào)解，或者是設(shè)于派出所的人民調(diào)解室進行協(xié)商，這類機構(gòu)在群眾中享有較高的威信。如該類協(xié)商仍解決不了，業(yè)主進一步則會選擇派出所民警或者法院調(diào)解員等的調(diào)解協(xié)商，畢竟他們更具有權(quán)威。

3.傳統(tǒng)思想的影響：受我們傳統(tǒng)文化中一直流傳的“家丑不可外揚”等思想的影響，大部分業(yè)主并不認為糾紛應(yīng)該弄的人盡皆知，而是選擇盡可能的低調(diào)的解決而不伸張。大部分業(yè)主出現(xiàn)糾紛時，都是盡可能的選擇低調(diào)的方式去解決，業(yè)委會這種公開解決的方式，顯然不是業(yè)主們的第一選擇。

(二)人民調(diào)解制度的應(yīng)用困境

1.人民調(diào)解制度運行情況有待加強

在受訪的基層調(diào)解人員中，大都認為人民調(diào)解工作繁忙，事情瑣碎，運行情況較為良好。但在筆者團隊的問卷調(diào)查中卻顯示接近半數(shù)的業(yè)主對于居委會及業(yè)委會的調(diào)解工作并不滿意，認為并不能有效解決自己的問題?？梢娬{(diào)解工作人員并不能充分衡量糾紛雙方的利益，達成雙方滿意的調(diào)解結(jié)果。

2.基層調(diào)解制度執(zhí)行存在困難

由于調(diào)解本身并不存在強制力，因此糾紛雙方雖

然一時達成調(diào)解協(xié)議，但極易出現(xiàn)反悔情況。雖說近年來，各基層法院開始實行了新的調(diào)解協(xié)議執(zhí)行方法，在法院調(diào)解崗位上達成調(diào)解意見的雙方可以立即簽訂調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議具有法律效力，可以即時履行。但實踐中還是存在當事人拒絕執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的情況，尤其是出現(xiàn)在基層調(diào)解機構(gòu)進行調(diào)解工作時。

四、基層調(diào)解制度在住宅小區(qū)糾紛問題中的完善措施

對以上反映出的系列問題，基于實踐總結(jié)出的經(jīng)驗和教訓，筆者團隊提出以下幾點可以進一步完善基層調(diào)解制度的措施：

(一)法院主動對基層調(diào)解機構(gòu)調(diào)解成果進行法律確認

使基層調(diào)解機構(gòu)出具的調(diào)解書具備法律效力，使其從普通的調(diào)解文書變成需承擔違約責任的法律文書，提高其違約成本，最大限度的降低人民調(diào)解的反悔率，提高人民調(diào)解的成功率和處理物業(yè)糾紛效率。

(二)擴大基層人民調(diào)解機構(gòu)同派出所、基層法院的聯(lián)系

嘗試建立一些新型的合作關(guān)系，公權(quán)力部門嘗試下放部分調(diào)解職能，或者允許基層調(diào)解機構(gòu)的掛靠。同法院的相關(guān)機構(gòu)建立一個長效的聯(lián)系，為法院及時的提供相關(guān)物業(yè)糾紛的資料，最大限度的提高法院的執(zhí)行調(diào)解的效率。同時法院也應(yīng)當將部分案件的訴前調(diào)解工作下放到基層，使人民調(diào)解制度在實質(zhì)上分級進行，這樣可以讓一些小型糾紛在基層得到解決，同時也可以增強基層調(diào)解機構(gòu)的公信力，提高調(diào)解的效率，利于基層調(diào)解機構(gòu)主動開展工作。

(三)進一步推廣新型基層人民調(diào)解制度

進一步推廣煙臺市芝罘區(qū)法院所施行的訴前調(diào)解制度，令法院專設(shè)一個部門來進行調(diào)解工作，由法院的專職人員配合人民調(diào)解員來進行工作的開展，這樣不僅可以高效的將調(diào)解結(jié)果法律化，更提高了調(diào)解的權(quán)威性，進而大大提高調(diào)解的效率，降低調(diào)解的反悔率。

[1]崔學會.芻議業(yè)主委員會的法律地位[J].理論與現(xiàn)代化，2007.

[2]朱光喜.城市住宅小區(qū)物業(yè)糾紛與業(yè)主維權(quán)研究[D].湖北大學，2009.5.

[3]楊立新.共有權(quán)研究[M].北京：高等教育出版社，2009：354-355.