濕地保護的法律問題

劉 鐸

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京 100029

濕地作為地球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，有“地球之腎”“城市之肺”的美譽，并以其特有的生態(tài)功能，在改善氣候、蓄養(yǎng)水源、保持物種的多樣性、凈化水質、抵御自然災害等方面發(fā)揮著不可替代的作用。濕地兼有經(jīng)濟發(fā)展與社會生活的寶貴價值：既為工業(yè)發(fā)展提供豐富的原料，又為人類生活提供生活必需品；既具有文化教育價值又具有科學研究價值。

一、當前破壞濕地的亂象及其危害

(一)工業(yè)發(fā)展、旅游業(yè)發(fā)展造成濕地破壞

由于對濕地定義的不明確及對濕地保護法律的欠缺，一些人仍然將濕地與荒灘、荒地同等對待。因此一些企業(yè)為降低處理廢棄物的成本，在生產(chǎn)過程中隨意向周邊水體排放污廢水；掩埋、傾倒、丟棄生產(chǎn)廢棄物或工業(yè)垃圾，肆意排放有害氣體，造成濕地空氣及水體惡化，對濕地的環(huán)境造成嚴重危害。例如，工業(yè)用水增加造成的地下水位降低，因此濕地得不到足量水的補給而退化甚至消失；生物制藥、造紙工業(yè)等對濕地生物資源的過度開發(fā)利用也嚴重破壞了濕地的生態(tài)平衡。與此同時，濕地旅游成為地方特色旅游項目后，管理與組織人員無視旅游人口對當時濕地環(huán)境破壞，在旅游旺季忽視了濕地的游客承載量，并沒有做好相應的善后工作，導致服務業(yè)與工業(yè)對濕地生態(tài)的雙重破壞。以甘肅蘭州雁兒灣濕地為例：因采石廠、私營企業(yè)工廠、堆料場、農(nóng)田、農(nóng)宅對工業(yè)排棄物與生活廢棄物的肆意堆放，使得雁兒灣濕地的生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞，污染嚴重，土壤退化變質，沒有濕地和水域，基本無動植物種類，幾乎完全喪失去了濕地的特征。

(二)城市生活對濕地的破壞

同樣由于對濕地定義的不明確及對濕地保護法律的欠缺，城市生活廢水往往隨意的排放到城市周邊的水體中，排入到濕地的城市生活廢水勢必會使水體富營養(yǎng)化，使?jié)竦氐纳鷳B(tài)環(huán)境失衡，在水生植物與浮游生物迅速繁殖的同時，水中生物、爬行動物喪失原有屬于自己的空間，危害了濕地物種的多樣性。同時，隨著化石燃料使用的驟增，城市的熱島效應加劇，濕地區(qū)域持續(xù)因高溫、干旱，使其地表水面積迅速減小，礦物質隨之富集，形成很多鹽堿化濕地。以同在甘肅蘭州的馬灘濕地為例，人們?yōu)閵蕵放c生活在上面破壞植被，開設茶攤，隨意將生活污水排放到馬灘濕地當中，使得馬灘濕地鳥類、植物急劇減少，破壞了此地生態(tài)的物種多樣性。

(三)地產(chǎn)業(yè)、農(nóng)耕業(yè)拓展土地對濕地的破壞

隨著城市化的進程與人口的驟增，城市面積與耕地的矛盾往往會轉移到定義為荒地、荒灘的濕地上。我國的某些地方為追求局部利益與經(jīng)濟效益，任由耕地的開墾和城市開發(fā)商強行占用天然濕地，隨意的將濕地的水排空，通過填平的方式用以地產(chǎn)開發(fā)與工程建設，直接削減了濕地面積。有的地方雖然已經(jīng)意識到濕地的重要性，但是重開發(fā)、輕保護，濕地的存在面臨著巨大的威脅。

(四)水利工程對濕地的不良影響

我國近年來興修水利，有些水利工程人為地切斷了濕地洪汛期洪水的補給，切斷了濕地中洄游魚類的通道，切斷了濕地與周邊環(huán)境的聯(lián)系，使?jié)竦厣锶郝洹夂虬l(fā)生了變化，濕地沼澤化或干涸的進程加速，出現(xiàn)鹽堿化、沼澤化甚至干涸的現(xiàn)象。以長江鄱陽湖濕地為例，三峽大壩的建設使長江減泄洪時期使鄱陽湖自北向南，水位有不同程度的下降，由于其洲灘洼地提前出露，因此會對不同其周邊濕地的洲灘、沼澤、等水域環(huán)境、生物產(chǎn)生不同的影響。例如：水鳥食物、棲息地的減少。長江干流水利工程運行調度后，該時段這一片地區(qū)將成泥灘，大部分水生植物已干枯，不適合珍稀水鳥食用，棲息地的面積的減少與食物的匱乏也會導致鳥類棲息過密的現(xiàn)象。

二、濕地保護的法律法規(guī)及其檢討

(一)我國濕地立法的現(xiàn)狀

現(xiàn)有的法律體系框架內，我國與濕地保護有關的法律，有《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》。國務院及地方人大為保證這些法律的實施而頒布的有關條例，如：《自然保護區(qū)條例》和《海洋自然保護區(qū)管理辦法》、《黑龍江省濕地保護條例》、《云南省玉龍納西族自治縣拉市海高原濕地保護管理條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護條例》、《甘肅省濕地保護條例》、《上海市九段沙濕地自然保護區(qū)管理辦法》、《湖南省濕地保護條例》，還有行政規(guī)章，如國家林業(yè)局公布的《濕地保護管理規(guī)定》等等。關于濕地的國際條約，我國加入的國際條約有我國在1992年加入的國際《濕地公約》。目前，我國正逐步加快完善濕地保護立法的步伐，制定并修訂很多涵蓋濕地保護的法律法規(guī)。

我國目前雖已制訂了諸多關于濕地保護的法律法規(guī)，加強了對濕地的保護，但是針對濕地保護的立法卻存在著諸多缺陷，尚有以下問題亟待解決：第一，濕地立法層次不高，法律規(guī)定較為分散，原則性強但操作性差。第二，濕地立法中濕地概念與立法目的模糊，相關規(guī)章制度和地方法規(guī)對于“濕地”的界定仍未統(tǒng)一。第三，濕地生態(tài)效益補償制度缺失。濕地生態(tài)效益補償是指為了保護和恢復濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能或生態(tài)價值，在一定的濕地生態(tài)功能區(qū)，針對特定的濕地生態(tài)環(huán)境服務功能所進行的補償[1]。第四，濕地管理體制混亂。由于濕地所具有的各項資源之間具有高度的關聯(lián)性，相關保護工作涉及諸多行政主體，如農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、環(huán)保部門等，根據(jù)各行政主體的行政職權，他們只負責自己管轄的自然資源的開發(fā)、利用和保護，缺乏對濕地開發(fā)、利用和保護的整體性、綜合性的規(guī)劃；同時，濕地跨區(qū)域的現(xiàn)象非常普遍，因此，各部門以自身利益為立足點推行的制度或措施發(fā)生沖突難以避免[2]。第五，濕地保護的公眾參與制度不健全。我國對濕地保護的主要力量來自于行政機關，尚未規(guī)定相關的法律途徑或言論通道供濕地區(qū)域的居民或濕地保護組織參與相關決策。

(二)推進濕地保護的專門性立法

鑒于我國濕地保護的迫在眉睫，而現(xiàn)行相關立法將濕地資源的保護和管理分散于眾多的法律法規(guī)中的現(xiàn)狀，已經(jīng)使制定一部濕地保護的專門性立法勢在必行。為了避免資金問題對濕地保護形成制約，建議濕地立法中規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當把濕地保護納入本行政區(qū)域的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并納入同級財政預算”，并設立財政轉移支付制度，轉移支付的款項必須用于指定的項目，實行“專款專用”[3]。同時，立法中應統(tǒng)一關于濕地環(huán)境考量的技術性標準，如衡量濕地破壞的具體標準、濕地的水質標準、濕地的環(huán)境包括空氣質量、濕度等等諸多方面的標準。這樣，立法才會為濕地保護提供技術保障，增加了實力立法的實際可操作性。

就明確濕地法律釋義方面，應在立法中以抽象定義的形式規(guī)定“濕地”的法律意義，從我國濕地保護和濕地利用的角度出發(fā)，對濕地的內涵和外延進行界定，以列舉法的形式將不同的濕地納入到濕地立法所保護的范圍，在實踐操作中兼顧靈活性。

(三)建立并完善我國的濕地生態(tài)效益補償制度

建立濕地效益補償基金制度，即在現(xiàn)實處理濕地污染的情況中，有相當一部分的濕地破壞找不到污染主體、或者污染主體不明確、責任方為不明確不特定，或者受害人無法直接向濕地破壞者直接索取賠償。因而濕地效益補償基金的作用便凸顯了出來?；鸬膩碓辞揽梢远鄻踊绨l(fā)行濕地保護彩票或者濕地保護債券以及企業(yè)、個人捐款等等，為濕地保護籌集資金。此外在構建生態(tài)補償制度的過程中，還要針對補償形式的確定、補償基金的建立和管理等具體問題開展研究，以確保生態(tài)補償制度的科學性和可操作性。

(四)統(tǒng)一濕地保護行政執(zhí)法體制

我國的濕地管理主體包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、水利、環(huán)保等諸多行政主體，各行政主體根絕自己的職權范圍對濕地進行管理、出臺規(guī)定，并因濕地資源的綜合性引發(fā)諸多矛盾。在這方面上，我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，如美國，設立專門統(tǒng)一的濕地管理機構及聯(lián)邦濕地委員會。統(tǒng)一的行政執(zhí)法體制有利于對濕地進行綜合治理，明確濕地的管理機構及其法律地位、職責范圍、管理權限、基本權利、義務等。因為濕地常涉及跨省的區(qū)域，上下游之間關系密切，解決跨省、跨地區(qū)的濕地破壞或者污染，必須要有專門的行政執(zhí)法主體對濕地區(qū)域實行有效的監(jiān)督和管理，缺少這一主體只會造成因各部門之間的協(xié)調造成的推諉、放任等現(xiàn)象。

(五)完善濕地保護的公眾參與制度

在世界各地的環(huán)境保護中公眾參與制度已經(jīng)得到普遍的認可。濕地保護立法可從以下幾個方面來確保公眾參與制度能有效參與到濕地保護中來：第一：對信息公開的規(guī)定。這是濕地保護的前提條件，要確保濕地信息的公開、全面、準確。第二：保護并賦予公眾對濕地利用、開發(fā)的監(jiān)督權。只有把政府對濕地的保護和管理納入公眾全方位、全過程的監(jiān)督之下，第三：建立公眾參與的回應與回饋制度。政府及行政機構應該通過多樣的媒介比如網(wǎng)絡等方式，參考并采納公眾的意見，使公眾有維護濕地環(huán)境的權利意識。

綜上所述，濕地環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展具有基礎作用，對人類生產(chǎn)生活具有重要意義。但是由于社會生產(chǎn)、居民生活的影響，濕地環(huán)境的破壞現(xiàn)象與日俱增。解決日益嚴重的濕地破壞問題，需要法律的規(guī)范。我國應大力推進濕地保護的專門性立法即《濕地保護法》的制定，明確濕地的法律概念，建立并完善我國的濕地生態(tài)效益補償制度，明確濕地保護統(tǒng)一行政執(zhí)法體制，完善濕地保護的公眾參與制度、鼓勵公眾參與濕地保護。希望上述建議對保護濕地有所幫助。

[1]蔣天雪.和諧社會背景下濕地保護立法的完善[J].法治，2011(1).

[2]錢水苗，鞏固.我國濕地保護立法初探[J].環(huán)境保護，2004(10).

[3]濕地百科課題組.濕地中國——國內外濕地定義[EB/OL].濕地中國網(wǎng)，2009-6-1.