構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)行法律監(jiān)督機(jī)制研究

方 芳 厲 芮

浙江省平湖市人民檢察院，浙江 平湖 314200

十八屆四中全會(huì)提出了“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”的改革部署，這一決定是立足于行政強(qiáng)制措施運(yùn)行失范現(xiàn)象而提出的必要舉措，同時(shí)使得檢察監(jiān)督進(jìn)一步從傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督領(lǐng)域向行政執(zhí)法領(lǐng)域延伸。但由于長(zhǎng)時(shí)間囿于訴訟監(jiān)督，實(shí)踐中仍存在制度性障礙，制約了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督效力。要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)制約行政權(quán)的效果，必須有針對(duì)性地構(gòu)建一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行并且行之有效的監(jiān)督機(jī)制。

一、對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施檢察監(jiān)督的實(shí)踐困境

(一)法律依據(jù)不足

從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位到對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行檢察監(jiān)督的法定職權(quán)之間還存在著巨大的法律依據(jù)鴻溝。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)還停留在中央重大決定和精神上，還未上升為國(guó)家意志和法律規(guī)范。

(二)案源瓶頸難破

案源不足是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施開(kāi)展監(jiān)督的運(yùn)行瓶頸。檢察監(jiān)督案源渠道理論上是多元化的，包括自行發(fā)現(xiàn)、熱點(diǎn)啟動(dòng)、群眾舉報(bào)、內(nèi)部移送、上級(jí)和人大交辦等等，但在實(shí)踐中很多渠道因?yàn)樾麄鞑蛔愕仍蚴艿较拗啤Ｐ姓?qiáng)制措施面廣量多，具有暫時(shí)性的特征，受外部監(jiān)督的制約，這些都使檢察機(jī)關(guān)無(wú)法實(shí)現(xiàn)即時(shí)有效的監(jiān)督。

(三)人員配置困乏

行政檢察監(jiān)督的內(nèi)部機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于邊緣化狀態(tài)。一方面干警配置不足，部分基層檢察院民行科人員不足三人，卻要承擔(dān)民事行政訴訟審判監(jiān)督、行政公益訴訟以及行政強(qiáng)制措施監(jiān)督等多項(xiàng)工作。案源線索來(lái)源不足，僅案源線索梳理就占據(jù)了干警大量精力，遑論開(kāi)展后續(xù)監(jiān)督工作；另一方面法律素養(yǎng)不高導(dǎo)致部分干警認(rèn)為行政檢察只是對(duì)法院訴訟活動(dòng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督理論儲(chǔ)備不充分，實(shí)踐中存在無(wú)法正確識(shí)別行政強(qiáng)制措施范圍和準(zhǔn)確適用監(jiān)督方式等困惑。

(四)監(jiān)督邊界模糊

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重在對(duì)行政強(qiáng)強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督的廣度和深度，對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督時(shí)注意兩條邊界，一是與行政權(quán)之間，二是與對(duì)行政執(zhí)法的其他監(jiān)督權(quán)之間。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督邊界概念模糊會(huì)造成監(jiān)督內(nèi)容寬泛無(wú)重點(diǎn)、監(jiān)督方式粗暴卻無(wú)剛性等問(wèn)題。

二、指導(dǎo)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的價(jià)值考量和實(shí)踐原則

行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的價(jià)值考量和實(shí)踐原則實(shí)質(zhì)上關(guān)注的都是檢察監(jiān)督權(quán)力邊界的問(wèn)題。對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)行檢察監(jiān)督面臨在人權(quán)保障與行政效率、司法效率等價(jià)值之間的傾向問(wèn)題，草率地探索和試行就會(huì)面對(duì)價(jià)值沖突所帶來(lái)的實(shí)踐難題。有時(shí)應(yīng)當(dāng)避免外界對(duì)行政機(jī)關(guān)過(guò)多的干預(yù)以確保行政管理的順利進(jìn)行。如何在檢察監(jiān)督過(guò)程中既避免檢察監(jiān)督禁錮行政權(quán)行使，又避免檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督缺位和虛化，是價(jià)值博弈下帶給檢察監(jiān)督的實(shí)踐難題。

而要破除價(jià)值目標(biāo)間存在的沖突，就需要依靠“規(guī)范化表征”——法律制度和實(shí)踐原則來(lái)調(diào)整，在目前對(duì)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的相關(guān)法律缺位的情況下，只能通過(guò)確定宏觀原則，促使檢察監(jiān)督權(quán)審慎行使。

從審慎行使監(jiān)督權(quán)的角度確立的檢察監(jiān)督原則可概括為適度監(jiān)督原則，即將尊重行政權(quán)主動(dòng)性和檢察權(quán)的謙抑性相結(jié)合，旨在限制檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督范圍、方式和程序。在監(jiān)督過(guò)程中保持對(duì)權(quán)力支出的適度跟進(jìn)。對(duì)監(jiān)督對(duì)象的范圍、監(jiān)督方式的確立做好限縮。

三、規(guī)范行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制

科學(xué)地設(shè)計(jì)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制是關(guān)乎該項(xiàng)制度能否具有長(zhǎng)久生命力的關(guān)鍵。監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制是圍繞監(jiān)督要素構(gòu)建起來(lái)的，監(jiān)督要素之間互動(dòng)協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的功能保障監(jiān)督效力。

(一)建立健全監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

“人大授權(quán)或立法先行是檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督的基本前提”。在按下行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督實(shí)踐“快進(jìn)鍵”之前，須出臺(tái)關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的具體法律，或者至少是提高行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督規(guī)范性文件的效力級(jí)別。參考《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》對(duì)于公益訴訟制度的作用，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督初期運(yùn)行還缺乏專門的方案指導(dǎo)和規(guī)范。通過(guò)法律、高階的規(guī)范性文件、試點(diǎn)方案建立完善的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，以對(duì)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的性質(zhì)、目的、程序、效力等作出明確規(guī)定，并賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的知情權(quán)、審查權(quán)、建議權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等更完備的檢察權(quán)能，從而為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督提供明確的法律依據(jù)和操作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)化，強(qiáng)化監(jiān)督力度。

(二)優(yōu)化配置監(jiān)督主體

首先也最基本的是行政檢察監(jiān)督崗位和人員的配備。行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)配置專門的崗位和人員，干警人數(shù)要滿足兼顧訴訟監(jiān)督和非訴訟監(jiān)督的需求，其中完成對(duì)非訴訟監(jiān)督的干警須有三名以上，有條件的檢察院則可設(shè)置專門的行政檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其次，要實(shí)現(xiàn)干警監(jiān)督能力的優(yōu)化。一是樹(shù)立正確的監(jiān)督理念，明確監(jiān)督權(quán)來(lái)源的憲法基礎(chǔ)，建立權(quán)力自信，克服消極和不嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)的不作為理念。二是強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的專業(yè)能力，須在干警人員“增量”上做好選拔專業(yè)化人才，在人員“存量”上做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，注重行政強(qiáng)制措施檢察識(shí)別、調(diào)查取證、監(jiān)督方式選擇等監(jiān)督過(guò)程中的重點(diǎn)內(nèi)容。

(三)準(zhǔn)確識(shí)別監(jiān)督對(duì)象

對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢察監(jiān)督的行政強(qiáng)制措施的識(shí)別應(yīng)從兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，一是不限于《行政強(qiáng)制法》列舉的范圍，而要從更深層的意義和范圍去思考和理解。具體應(yīng)當(dāng)包含行政強(qiáng)制法中列明的行政強(qiáng)制措施以及單行法規(guī)所設(shè)定的具體領(lǐng)域的具有行政強(qiáng)制措施性質(zhì)的行為。從行政強(qiáng)制措施法律特征出發(fā)去把握，即是否是限權(quán)性行為、暫時(shí)性行為、可復(fù)原性行為、合一性行為。二是要堅(jiān)持重點(diǎn)監(jiān)督。特別是實(shí)踐初期，要結(jié)合檢察監(jiān)督能力和資源成本，不盲目監(jiān)督。監(jiān)督對(duì)象的范圍可涉及環(huán)境保護(hù)、房產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、治安管理、食品衛(wèi)生等民生重點(diǎn)領(lǐng)域，特別關(guān)注各領(lǐng)域中涉及限制人身自由的行政強(qiáng)制措施。各地檢察院也應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)影響較大的領(lǐng)域給予重點(diǎn)關(guān)注。鑒于行政強(qiáng)制措施檢察識(shí)別的復(fù)雜性，可通過(guò)法規(guī)梳理、行政機(jī)關(guān)備案、咨詢法院行政審判庭等方式確立監(jiān)督對(duì)象清單，列明法律依據(jù)、實(shí)施主體、權(quán)力范圍和程序，以備日常監(jiān)督中的比對(duì)查詢。

(四)明確監(jiān)督內(nèi)容

檢察監(jiān)督應(yīng)具體指向行政強(qiáng)制措施合法性審查，而止步于合理性審查，這也是對(duì)適度監(jiān)督原則的踐行。對(duì)行政強(qiáng)制措施合法性監(jiān)督應(yīng)當(dāng)適用較為嚴(yán)格、全面的審查標(biāo)準(zhǔn)，既要進(jìn)行實(shí)體審查也要進(jìn)行程序?qū)彶?。探索?shí)踐初期可通過(guò)分解行政強(qiáng)制措施的要件來(lái)予以確定，按《行政強(qiáng)制措施法》規(guī)定要件有實(shí)施主體、適用條件、適用對(duì)象和適用程序等，在審查中可針對(duì)各要件進(jìn)行審查監(jiān)督，特別要重點(diǎn)關(guān)注對(duì)臨時(shí)設(shè)置的聯(lián)合執(zhí)法類機(jī)構(gòu)以及限制人身自由的實(shí)施主體審查。

(五)構(gòu)建多元化監(jiān)督方式

構(gòu)建多元化方式體系能便于在實(shí)踐中針對(duì)違法情節(jié)的輕重、程序違法、實(shí)體違法等不同類別，采取不同方式：

1.檢察提醒。檢察提醒可適用于兩種情形，一是現(xiàn)有違反行政強(qiáng)制措施設(shè)定規(guī)范以及可能對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)造成較大傷害的，事前提醒行政機(jī)關(guān)審慎適用；二是定期總結(jié)容易引發(fā)檢察監(jiān)督的行政強(qiáng)制措施“類案”，發(fā)出檢察提醒，警示行政機(jī)關(guān)日后工作中避免。

2.檢察建議。檢察建議已有《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》進(jìn)行規(guī)范，是較為成熟的監(jiān)督方式。對(duì)于違法輕微、程序瑕疵，以及在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法力度、管理制度、工作機(jī)制等制度方面存在漏洞，可通過(guò)出具檢察建議書及時(shí)告知相關(guān)主管部門，促進(jìn)其及時(shí)改正，并對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤回訪。

3.糾正違法通知書。通常用于已有證據(jù)證實(shí)行政強(qiáng)制措施明顯違法的情形，其剛性強(qiáng)于檢察建議，要求行政機(jī)關(guān)必須在一定期限內(nèi)對(duì)違法行為進(jìn)行改正并予以書面答復(fù)。

4.派員介入執(zhí)法活動(dòng)。派員介入執(zhí)法活動(dòng)是一種須審慎使用的事中監(jiān)督方式，對(duì)涉及個(gè)人重大權(quán)益的案件，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)或者重點(diǎn)領(lǐng)域的即時(shí)強(qiáng)制行為，檢察機(jī)關(guān)可以介入，發(fā)揮檢察監(jiān)督的及時(shí)性與實(shí)效性。特別適用于多部門“聯(lián)合執(zhí)法”過(guò)程中，但這個(gè)過(guò)程中擁有的監(jiān)督權(quán)仍應(yīng)發(fā)揮一種程序意義上的督促糾正，不得涉及實(shí)體處分。

5.支持起訴。對(duì)于可訴的行政強(qiáng)制措施，檢察監(jiān)督可重點(diǎn)圍繞行政訴訟開(kāi)展檢察監(jiān)督工作。符合起訴條件的公民向法院提起訴訟，法院拒絕接受起訴材料或者不予答復(fù)等，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)遞交《支持起訴意見(jiàn)書》等方式進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)對(duì)于已經(jīng)提起訴訟卻被做出錯(cuò)誤裁判的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好依法抗訴工作。

在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)先運(yùn)用柔性監(jiān)督手段，后剛性監(jiān)督手段，例如采用檢察建議手段在糾正違法通知之前。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)尊重司法終局性，可通過(guò)訴訟監(jiān)督達(dá)到目的的無(wú)需在訴訟外另行單獨(dú)實(shí)行檢察監(jiān)督。

(六)建立完善監(jiān)督程序。可從啟動(dòng)、調(diào)查、作出處理決定三個(gè)板塊進(jìn)行設(shè)置

1.啟動(dòng)程序。監(jiān)督程序的啟動(dòng)可分為依職權(quán)啟動(dòng)和依申請(qǐng)啟動(dòng)，而“檢察監(jiān)督職能表現(xiàn)為重點(diǎn)監(jiān)督和有限監(jiān)督，基于此，依職權(quán)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格限制”。應(yīng)當(dāng)建立以行政相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng)為主的啟動(dòng)程序，同時(shí)對(duì)于依申請(qǐng)啟動(dòng)的，申請(qǐng)人須提供一定的證據(jù)證實(shí)存在行政強(qiáng)制措施損害其利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置受理申請(qǐng)的窗口，并設(shè)定回復(fù)期限。應(yīng)當(dāng)將限制人身自由和即時(shí)性強(qiáng)制措施等納入檢察機(jī)關(guān)以依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督的范疇。

2.調(diào)查程序。檢察監(jiān)督程序啟動(dòng)后、作出決定權(quán)、檢察機(jī)關(guān)必須先進(jìn)行調(diào)查、收集證據(jù)。除書面調(diào)查外，調(diào)查程序中應(yīng)當(dāng)全面聽(tīng)取各方意見(jiàn)，關(guān)注行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)或辯解。目前檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)無(wú)法律規(guī)定，這一前置規(guī)范尚未落實(shí)。在實(shí)踐初期可先通過(guò)協(xié)商等方式獲取調(diào)查核實(shí)權(quán)，待成熟后可通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等方式先行確立調(diào)查核實(shí)的操作規(guī)程，明確權(quán)力屬性、調(diào)查對(duì)象和具體措施。

3.作出處理決定。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行審查、調(diào)查后對(duì)審查結(jié)果出具書面意見(jiàn)，層報(bào)檢察長(zhǎng)審批，最后以檢察院的名義出具書面意見(jiàn)。意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并送達(dá)行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人。作出處理決定應(yīng)當(dāng)設(shè)定一定的期限，并對(duì)處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。

四、保障行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督運(yùn)行的支持性策略

目前，保障其支持性策略可從兩方面入手：擴(kuò)展案源發(fā)現(xiàn)機(jī)制和強(qiáng)化檢察監(jiān)督剛性策略。

拓展案件線索來(lái)源是首要問(wèn)題。一是要加大行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的宣傳以激活熱點(diǎn)啟動(dòng)、群眾舉報(bào)等案源渠道；二是建立溝通協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享。加強(qiáng)法制部門、監(jiān)察委員會(huì)以及行政執(zhí)法部門的溝通協(xié)作，進(jìn)行案情通報(bào)或案件移送；三是充分利用基層檢察室這一載體挖掘案件線索；四是建立重大行政強(qiáng)制措施備案制度。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域內(nèi)的行政強(qiáng)制措施以及所有涉及限制人身自由的行政強(qiáng)制措施可要求行政執(zhí)法部門按月進(jìn)行分類制表報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案。

強(qiáng)化檢察監(jiān)督剛性是保障監(jiān)督實(shí)效的關(guān)鍵舉措。一是強(qiáng)化檢察建議監(jiān)督效果。對(duì)于重大行政強(qiáng)制措施所作出的檢察建議應(yīng)當(dāng)在送達(dá)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)同時(shí)抄送上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查確定是否告知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門。同時(shí)做好檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督，若行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未能采納監(jiān)督意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)向上級(jí)主管部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)反饋情況；二是加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，利用好監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)制力保障功效，對(duì)于拒不接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的明顯違法行政行為通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)，表達(dá)檢察意見(jiàn)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行調(diào)查并作出處理；三是構(gòu)建考評(píng)機(jī)制。政府部門每年組織對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政、法治建設(shè)情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)時(shí)，可將檢察機(jī)關(guān)作出的監(jiān)督情況以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)督意見(jiàn)的落實(shí)情況納入考評(píng)指標(biāo)中，促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)接受檢察監(jiān)督。

[1]楊克勤.檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)對(duì)涉公民合法權(quán)益的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行檢察監(jiān)督[N].檢察日?qǐng)?bào)，2016-03-09.

[2]王春業(yè).作為檢察監(jiān)督對(duì)象的“行政強(qiáng)制措施”[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(04).

[3]胡建淼.關(guān)于<行政強(qiáng)制法>意義上的“行政強(qiáng)制措施”之認(rèn)定[J].政治與法律，2012(12).

[4]王春媛，范宏昕.定位與創(chuàng)新：行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督機(jī)制之科學(xué)構(gòu)建[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(04).

[5]路志強(qiáng).司法改革背景下行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督研究[J].蘭州學(xué)刊，2015(10).

[6]劉潤(rùn)發(fā)，劉彩娥.行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督研究[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(5).