油氣資源在爭議海域共同開發(fā)的國際實踐梳理及我國的策略選擇

韓炳浩

海南大學(xué)法學(xué)院，海南 海口 570228

從上世紀初開始，一個國家油氣資源的儲備量就逐漸成為制約該國經(jīng)濟發(fā)展和綜合國力提升的決定性因素，即使科技發(fā)展如此迅速的現(xiàn)在，全球?qū)τ蜌赓Y源的依賴程度卻依舊沒有改變。據(jù)估計，全球海洋石油蘊藏量約1000多億噸，約占全球石油資源總量的34%，其中已探明的儲量約380億噸，海洋天然氣資源儲量約140萬億立方米，其中已探明儲量約40萬億立方米。但海洋油氣資源的分布，主要集中在北海、西非、波斯灣、墨西哥灣、巴西以及中國的東海和南海等海域(約占全球海洋油氣資源的60%以上)。①然而其中位于爭議海域或者重疊海域的油氣資源占絕大多數(shù)。這也使得爭議海域油氣資源共同開發(fā)普遍發(fā)生的國家間實踐。

一、爭議海域油氣資源共同開發(fā)的歷史進程

爭議海域油氣資源的開發(fā)從上世紀50年代開始出現(xiàn)，從早期伴隨著相關(guān)國家間對爭議海域的主權(quán)及資源的歸屬權(quán)方面的爭議和對峙，逐步發(fā)展到出現(xiàn)經(jīng)過外交斡旋與談判而達成國家間共同開發(fā)的協(xié)議。自1958年巴林和沙特阿拉伯為合作開發(fā)波斯灣大陸架油田簽訂的《關(guān)于波斯灣大陸架劃界協(xié)定》至今，爭議海域的油氣資源共同開發(fā)的協(xié)議已經(jīng)有14個。②這些協(xié)議根據(jù)出現(xiàn)的時期和全球經(jīng)濟環(huán)境背景的不同，更主要的是根據(jù)國際相關(guān)法律制定與否，可以分為兩個階段：

第一個階段是從1958年《關(guān)于波斯灣大陸架劃界協(xié)定》的簽訂到1994年《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效之前。這一階段在爭議海域油氣資源開發(fā)的問題上簽訂了相對較多的共同開發(fā)合作協(xié)議。但這一階段也可以細化為早期的爭議海域海洋油氣資源開發(fā)的的問題產(chǎn)生階段和之后的較多的合作階段。

在早期的爭議海域海洋油氣資源開發(fā)的問題產(chǎn)生階段，大多數(shù)國家仍然偏向于采取對國際海洋邊界的劃定和確認主權(quán)的歸屬。顯然這種情況明顯不利于對爭議海域的油氣資源進行及早的開發(fā)和利用。但與此同時，也存在著有爭議海域問題的相關(guān)國家通過協(xié)商討論進而對該爭議海域油氣資源的勘探和開發(fā)達成共識，最終成功簽訂合作協(xié)定。這些協(xié)定無一例外的都是圍繞著存在著諸多爭議海域又有著豐富的油氣資源波斯灣地區(qū)簽訂的協(xié)定。然而這一階段的協(xié)內(nèi)容并不完善，且被一些學(xué)者認為是以主權(quán)換和平、主權(quán)換金錢的典型案例。③但其卻也發(fā)揮了重要的作用，為之后各爭議國之間簽訂協(xié)定奠定了實踐基礎(chǔ)。

第一階段的后期是在爭議海域中共同開發(fā)合作相對較多的時期，這一時期是在三次石油危機對全球很多國家造成嚴重經(jīng)濟打擊的國際經(jīng)濟環(huán)境背景下以及因《聯(lián)合國海洋法公約》的簽訂導(dǎo)致的海洋邊界劃分問題而產(chǎn)生了眾多爭議海域，這都促使了存在爭議海域的相關(guān)國家為了緩解經(jīng)濟危機帶來的影響和維護爭議海域的穩(wěn)定，而采取了并非先商討明確劃定海洋邊界再進行開發(fā)的方式，而是先擱置爭議，進而共同開發(fā)。并且先前波斯灣地區(qū)爭議海域油氣資源共同開發(fā)的協(xié)定也為這些國家提供了解決問題的范本。

第二個階段從《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效至今。由于《公約》的生效以及相對平穩(wěn)的國際經(jīng)濟環(huán)境，各國不再急于對爭議海域油氣資源的立即開發(fā)，而是寄希望于《公約》的適用能夠有效的解決爭議海域的劃界問題，進而獨自享有己方區(qū)域內(nèi)的油氣資源的勘探開采獲利權(quán)。同時在《聯(lián)合國海洋法公約》簽訂前后到《公約》正式生效期間簽訂的共同開發(fā)協(xié)定也并沒有實質(zhì)性的進展和利益的產(chǎn)生。這些原因都造成了這一階段僅有三個共同開發(fā)的協(xié)定。

二、爭議海域油氣資源共同開發(fā)的模式與實踐

國際上對爭議海域油氣資源共同開發(fā)所簽訂的協(xié)定根據(jù)不同國家之間協(xié)商以及不同的爭議海域的地理位置和油氣資源的可開發(fā)程度等因素，產(chǎn)生了多種共同開發(fā)的模式與相應(yīng)案例。通過對國際爭議海域油氣資源共同開發(fā)案例進行梳理，根據(jù)當今世界已有的共同開發(fā)案例，可以將爭議海域共同開發(fā)類型大概歸為三大管理模式：聯(lián)合經(jīng)營模式、超國家管理模式以及代理制模式。④

(一)聯(lián)合經(jīng)營模式

聯(lián)合經(jīng)營模式指的是國家間或由國家指定的石油公司間進行合資，共同管理爭議區(qū)內(nèi)的石油資源開發(fā)活動。⑤其中1974年由日本和韓國簽署的《日本和韓國關(guān)于共同開發(fā)鄰接兩國的大陸架南部的協(xié)定》則正是聯(lián)合經(jīng)營模式的典型代表。由于在海域劃界原則上的不同，日本在東海主張等距離中間線原則，而韓國在東海則主張大陸架自然延伸原則，因而產(chǎn)生爭議海域。日本和韓國通過該協(xié)定決定在面積為84280平方公里的爭議海域建立為共同開發(fā)區(qū)，同時把共同開發(fā)區(qū)分區(qū)為九小塊。由雙方在每一小區(qū)指定一個或多個承租人，雙方承租人平等分擔(dān)勘探開發(fā)費用和平等享有共同開發(fā)經(jīng)濟收益。協(xié)定還規(guī)定設(shè)立一個聯(lián)合委員會，負責(zé)雙方共同勘探開發(fā)石油的業(yè)務(wù)管理。該協(xié)定能夠體現(xiàn)出兩國利益獲取上的平等及均等的享有對各個小區(qū)進行勘探和開發(fā)的公平特點。在提高油氣資源開發(fā)利用效率的同時兼顧了兩國獲益的均衡，避免了因利益分配不均而產(chǎn)生的矛盾。因此，該模式的特點是在國家掌握實權(quán)的同時又可以使共同開發(fā)達到公平和全面。

(二)超國家管理模式

馬來西亞和泰國于1979年簽署的《關(guān)于為開發(fā)泰國灣兩國大陸架劃定區(qū)域海床資源而建立聯(lián)合管理局的諒解備忘錄》則是超國家管理模式的典型案例。馬來西亞和泰國在之后正式成立了獨立于兩國法律框架外的共同開發(fā)聯(lián)合當局，隨后又簽署了第一份共同開發(fā)合同，規(guī)定兩國均攤費用，均分收益。繼而正式啟動在泰國灣爭議海域的共同開發(fā)工作。這種爭議雙方協(xié)商成立開發(fā)聯(lián)合管理局，代表雙方管理共同開發(fā)區(qū)的所有活動的模式需要相關(guān)國家間就管理當局的職責(zé)和權(quán)限、適用法律等問題達成高度的一致，并且需要共同開發(fā)的范圍較小并對資源的開發(fā)也不迫切同時爭議國家間的利益易于平衡爭議狀況簡單，因此相對來說較難建立。

(三)代理制模式

代理制模式尤其適合那些劃定為共同開發(fā)區(qū)域的爭議區(qū)域面積較小且國家關(guān)系長期處于友好和睦狀態(tài)的國家之間。因為該種模式的適用一般是由雙方當事國中的一方代表雙方對開發(fā)區(qū)內(nèi)的活動和事物進行管理。該模式的代表性案例是澳大利亞與印度尼西亞于1989年12月11日正式簽訂的《關(guān)于印度尼西亞東帝墳省和北澳大利亞之間區(qū)域內(nèi)的合作區(qū)域條約》。該條約在爭議區(qū)建立面積約為6.1萬平方公里的共同開發(fā)區(qū)，并將共同開發(fā)區(qū)分為A區(qū)、B區(qū)和C區(qū)，其中A區(qū)實行超國家管理模式，B區(qū)和C區(qū)實行代理制模式。印度尼西亞和澳大利亞在B區(qū)和C區(qū)規(guī)定雙方中的一方按各自國的法律代理另一方對各區(qū)的開發(fā)活動進行全而負責(zé)，但另一方有權(quán)利對共同開發(fā)活動進行監(jiān)督。代理制模式因爭議雙方中的一方代理另一方行使主權(quán)，必然會造成雙方地位的不平等并且不利于最終對爭議海域邊界的劃定。但由于該種模式簡單易行，因此也最容易使爭議雙方達成共同開發(fā)的協(xié)定。

爭議海域的油氣資源共同開發(fā)模式根據(jù)各爭議海域和爭議國家實際情況的不同，因此形式是可以多種多樣的，并不能從嚴格意義上對共同開發(fā)的模式進行區(qū)分。而且也只有經(jīng)過爭議雙方當事國磋商談判產(chǎn)生的適合爭議雙方特定情形的共同開發(fā)的模式才能更有利于雙方的利益獲取和地區(qū)的和平穩(wěn)定。

三、爭議海域油氣資源共同開發(fā)的經(jīng)驗總結(jié)

從爭議海域油氣資源共同開發(fā)的命題進入國家視線以來，存在相關(guān)爭議的國家間就如何對爭議海域內(nèi)的油氣資源進行開發(fā)和利用展開了外交翰旋與協(xié)商談判。從第一個爭議海域油氣資源共同開發(fā)協(xié)定《關(guān)于波斯灣大陸架劃界協(xié)定》簽訂以來，全球范圍內(nèi)已經(jīng)簽訂了多個相關(guān)協(xié)定。這些協(xié)定依照爭議雙方協(xié)商制定在充分考慮自身情況的前提下形成了多種不同的模式。有些協(xié)議已然對爭議雙方在爭議海域油氣資源的開采利用和地區(qū)的維穩(wěn)起到了積極作用，然而現(xiàn)實情況中亦有很多協(xié)議協(xié)議因為各種現(xiàn)實因素的制約，而并未能發(fā)揮協(xié)議在其制定時所預(yù)期的效果，協(xié)定被置之高閣，而爭議卻仍在繼續(xù)。因此，要想在爭議海域的油氣資源上開展共同開發(fā)就需要做到一下幾點：

(一)擱置爭議，共同開發(fā)

共同開發(fā)的前提是爭議當事國間對爭議海域的開發(fā)達成共識，而之所以存在爭議海域則正是因為爭議當事國之間對爭議海域的主權(quán)歸屬和資源占有所持有的主張不同。因此對存在爭議的海域要進行共同開發(fā)首先爭議當事國間應(yīng)該擱置爭議。對于短時間內(nèi)談不攏的邊界劃分和主權(quán)歸屬問題可以先擱置起來，然后在制定共同開發(fā)協(xié)定的基礎(chǔ)上逐漸增進了解與信任。這不僅有利于爭議國家對爭議區(qū)域內(nèi)的資源進行及時有效的利用及爭議地區(qū)的和平穩(wěn)定，更有利于化解和消除矛盾，促使爭議的最重解決。

(二)雙邊解決

從舉步維艱的里海沿岸五國關(guān)于里海油氣主權(quán)劃分的商討到越南、泰國和馬來西亞對泰國灣爭議海域謀求共同開發(fā)的談判，都是由于牽涉到多方的利益，難以對其進行平衡，而且牽涉的國家越多，各方之間的分歧和爭端就越是難以調(diào)和，共同開發(fā)的協(xié)定的確立也就越困難。就越南、泰國和馬來西亞在特定爭議海域的協(xié)商談判來說，三方談判一直沒有任何結(jié)果的原因就在于三方無法在利益分配、費用分擔(dān)以及管理機構(gòu)的設(shè)立等方面達成一致。直到最后還是以泰國和馬來西亞先達成共同開發(fā)協(xié)議為突破口才打破僵局?？v觀爭議海域油氣資源共同開發(fā)協(xié)議中的成功案例，無不是爭議國家在雙邊的框架下進行并取得成果的。

(三)選取合適的模式

每一片爭議海域都有著地理、歷史、爭端主體及政治目等因素的不同，因此各爭議海域的當事國間制定的共同開發(fā)協(xié)定都是旨在形成適合他們所存在的特定爭議環(huán)境的合作機制。合作模式的選取就是一個具體問題具體應(yīng)對的過程。聯(lián)合經(jīng)營模式、代理制模式、超國家管理模式以及其他模式都是為解決特定爭議而形成的。在國家眾多，民族和利益沖突較大的歐洲，各爭議國間簽訂的共同開發(fā)協(xié)定就多屬于聯(lián)合經(jīng)營模式；在鄰里關(guān)系和睦且石油豐富的中東地區(qū)，則多采用代理制模式；對于那些利益相對容易平衡且不急于對資源進行開發(fā)的爭議國家間則更愿意選擇超國家管理模式。共同開發(fā)協(xié)定只有在選取合適的模式下，才能發(fā)揮為爭議當事國創(chuàng)造利益的同時維護地區(qū)的穩(wěn)定的作用。

四、我國在爭議海域油氣資源共同開發(fā)上的策略選擇

(一)我國在爭議海域進行油氣資源共同開發(fā)的意義

中國當前在東海和南海都與相關(guān)國家存在爭議海域或重疊海域，這些海域中存在著儲量豐富的油氣資源，然而由于雙方都各自堅持自己劃定的海洋邊界并且對其內(nèi)海域主張權(quán)利，因而矛盾不斷激化，同時爭議區(qū)域內(nèi)的油氣資源的開發(fā)利用也陷入僵局。在當前，中國的能源安全面臨著嚴峻的考驗。早在2009年中國年進口原油達2.04億噸，原油對外依存度就已突破50%的國際警戒線，達到53%。據(jù)世界能源機構(gòu)預(yù)測，2020年中國石油進口將會達到2.5億噸，中國的石油對外依存度將上升至64.5%。⑥與此同時以美國為首的某些域外第三方國家制訂了針對中國的，用以遏制中國海上進出通道的三條包圍島鏈。這就要求中國必須擁有足夠的油氣資源用以解決日益龐大的能源內(nèi)需。綜上所述，而為了能夠開發(fā)利用東海南海的儲量豐富的油氣資源就需要在爭議海域進行油氣資源的共同開發(fā)。同時在爭議海域進行油氣資源的共同開發(fā)也有利于維護爭議區(qū)域的和平穩(wěn)定，也有利于我國同相關(guān)爭議國家間增進互信，從而緩和南海局勢，破解南海困境，進而尋找出解決爭議海域糾紛的機制。同時，良好和睦的南海氛圍也能更好的實現(xiàn)“一帶一路”倡議的推進和落實，使南海周邊所有參與國都能分享發(fā)展的紅利。最終形成同有爭議的國家間的友好互動和良性循環(huán)。

(二)我國進一步對爭議海域進行油氣資源共同開發(fā)的建議

通過對爭議海域油氣資源共同開發(fā)的國際實踐梳理以及結(jié)合我國自身的經(jīng)驗總結(jié)。我國要想同爭議當事國在爭議海域?qū)崿F(xiàn)切實可行的共同開發(fā)制度，應(yīng)當做到：首先，在我國和不同國家進行爭議海域的共同開發(fā)時應(yīng)明確自身的主張，并充分考慮各自的特殊性的同時，做到擱置爭議，雙邊解決；其次，應(yīng)選取適宜的合作開發(fā)模式，若中國和爭議國就成立一個超國家的管理機構(gòu)達成一致意見，那么這種采用統(tǒng)一法律制度的模式當然是理想的選擇。但是，就現(xiàn)實的可行性來看，最終是不可能被采納的。因為正如前文所述，制定一套適用于“區(qū)塊”的新的法律制度不僅耗時耗力，而且更加需要相互做出妥協(xié)。對于代理制模式，極少適用于現(xiàn)代的共同開發(fā)過程中。因此，就可行性而言，最好的選擇是聯(lián)合經(jīng)營模式。除了前文己介紹過的簡便易行，該種模式實際上己經(jīng)將東海劃分為“小區(qū)”格局，更容易加快東海其他部分海域的共同開發(fā)。采用這種模式，可以將整個作業(yè)的工程劃分為勘探和開發(fā)兩個階段，使得雙方可以約定“區(qū)塊”的勘探和開發(fā)的作業(yè)者隨不同階段進行輪換，讓雙方都獲得了適用其法律的平等的機會，這有利于實現(xiàn)爭端雙方各自的利益價值。本著先行發(fā)展的需要，中國在東海和南海都可以采取聯(lián)合經(jīng)營模式，既可以緩和爭端雙方的緊張關(guān)系，又可以對相關(guān)海域進行開采產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟效應(yīng)。但在采取聯(lián)合經(jīng)營模式的同時，也要做到根據(jù)相對爭端國的不同，從而制定相適應(yīng)的具體合作措施。

[ 注 釋 ]

①潘繼平，張大偉，岳來群，王越，胡瑋.全球海洋油氣勘探開發(fā)狀況與發(fā)展趨勢[J].中國礦業(yè)，2006(11)：1.

②胡德坤，杜情文.二戰(zhàn)后海洋油氣資源勘探開發(fā)中的國際合作與爭端研究田[J].武漢人學(xué)學(xué)報，2011(5)：98.

③胡德坤，杜情文.二戰(zhàn)后海洋油氣資源勘探開發(fā)中的國際合作與爭端研究田[J].武漢人學(xué)學(xué)報，2011(5)：99.

④黃慶波，王孟孟，李焱.爭議海域油氣資源共同開發(fā)經(jīng)驗剖析及對我國的啟示[J].國際貿(mào)易，2013(12)：29.

⑤黃慶波，王孟孟，李焱.爭議海域油氣資源共同開發(fā)經(jīng)驗剖析及對我國的啟示[J].國際貿(mào)易，2013(12)：31.

⑥國家發(fā)展與改革委員會.2009中國石油對外依存突破50%寫警戒線[EB/OL].2015-1-20.http：//finance stockstar.com/SS2010012030346162.shtml.

[1]張麗娜.爭議海域油氣資源共同開發(fā)中的第三方權(quán)利——中國在南海共同開發(fā)中的實踐及權(quán)利維護[J].學(xué)習(xí)與探索，2015(12).

[2]張麗娜.南海爭議海域油氣資源共同開發(fā)探析[J].海南大學(xué)學(xué)報人文社會學(xué)版，2015(6).

[3]張麗娜.南海爭議海域油氣資源共同開發(fā)的困境與出路[J].海南大學(xué)學(xué)報人文社會科學(xué)版，2013(4).

[4]黃慶波，王孟孟，李焱.爭議海域油氣資源共同開發(fā)經(jīng)驗剖析及對我國的啟示[J].國際貿(mào)易，2013(12).

[5]曾加，魏欣.中日東海油氣資源共同開發(fā)中的爭端解決[J].社會科學(xué)，2012(4).

[6]胡德坤，杜情文.二戰(zhàn)后海洋油氣資源勘探開發(fā)中的國際合作與爭端研究田[J].武漢人學(xué)學(xué)報，2011(5).

[7]安應(yīng)民.論南海爭議區(qū)域油氣資源共同開發(fā)的模式選擇[J].當代亞太，2011(6).