刑事立案監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境及解決途徑

張?jiān)蒲?/p>

天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津 300171

一、檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督存在的問(wèn)題

(一)立案監(jiān)督線索來(lái)源少

按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》規(guī)定，刑事立案監(jiān)督職能由偵查監(jiān)督部門(mén)承擔(dān)。結(jié)合自身工作職能，偵查監(jiān)督部門(mén)獲取立案監(jiān)督線索的途徑主要有三條：一是在審查逮捕工作中發(fā)現(xiàn)，二是案件當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)控告、申訴和舉報(bào)，三是通過(guò)刑事司法與行政執(zhí)法銜接機(jī)制獲得。

受審查逮捕案件審查期限和辦案人員力量制約，偵查監(jiān)督部門(mén)很少主動(dòng)通過(guò)摸排走訪獲取立案監(jiān)督線索，通常是在審查逮捕中發(fā)現(xiàn)，或者被動(dòng)等待控告申訴舉報(bào)。而立案是審查逮捕的前置程序，有大量刑事案件在立案?jìng)刹楹?，公安機(jī)關(guān)并不進(jìn)行提請(qǐng)審查批準(zhǔn)逮捕，使得檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)通過(guò)審查逮捕發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索十分有限。公安機(jī)關(guān)以未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)不予立案，或?qū)?yīng)當(dāng)偵查的案件作為治安案件處理，案件則無(wú)法進(jìn)入刑事偵查、訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)亦無(wú)法獲知案件線索。

(二)立案信息了解少

檢察機(jī)關(guān)基于法律規(guī)定和自身在刑事訴訟中承擔(dān)的階段性職能，難以實(shí)現(xiàn)在立案階段介入案件，掌握公安機(jī)關(guān)立案的詳細(xì)情況，檢警雙方在立案階段存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，造成檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)的行使過(guò)于被動(dòng)。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)只有充分獲取案件和公安機(jī)關(guān)立案相關(guān)行為的信息，才能合理判斷立案行為是否具備合法性，從而進(jìn)一步確定是否啟動(dòng)監(jiān)督程序。然而，在現(xiàn)行的刑事案件偵查程序下，對(duì)于應(yīng)立而不立的案件，是無(wú)法進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)視野的。例如，公安機(jī)關(guān)因警力不足、查辦難度大等原因主動(dòng)撤案，且案件當(dāng)事人并未進(jìn)行舉報(bào)申訴，則檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)的違法撤案行為就無(wú)從知曉。而對(duì)于不應(yīng)該立案而立案的案件，一直到審查逮捕階段，檢察機(jī)關(guān)才初次接觸犯罪嫌疑人和案件材料，錯(cuò)誤立案情況才初次有了被糾正的可能，造成立案監(jiān)督權(quán)的缺位和延遲。

(三)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)受限

在現(xiàn)行的《刑事訴訟法》中，沒(méi)有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督調(diào)查核實(shí)的規(guī)定?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》作為司法解釋?zhuān)湮浑A較低，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展立案監(jiān)督調(diào)查核實(shí)存在依據(jù)不足、程序不明、手段欠缺等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)通過(guò)調(diào)查核實(shí)獲取的證據(jù)材料能否作為刑事證據(jù)使用，亦無(wú)明確規(guī)定。

(四)立案監(jiān)督缺乏剛性約束力

立案監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督程序存在，其意義在于糾正公安機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤立案情況，進(jìn)而阻止或者啟動(dòng)偵查程序。但是，公安機(jī)關(guān)作為偵查權(quán)掌控方，即使檢察機(jī)關(guān)對(duì)錯(cuò)誤立案情況進(jìn)行了監(jiān)督，立案后偵查的進(jìn)展，提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴仍然由公安機(jī)關(guān)決定。如果公安機(jī)關(guān)立而不偵，消極推諉，檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有積極有效的約束手段和控制方法。

二、產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

(一)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督力量不足

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，立案監(jiān)督職能劃歸在偵查監(jiān)督部門(mén)。偵查監(jiān)督部門(mén)同時(shí)承擔(dān)了審查逮捕、偵查活動(dòng)監(jiān)督等職能，近年來(lái)，審查逮捕案件數(shù)量大幅增加，基層檢察機(jī)關(guān)“案多人少”的矛盾十分突出，檢察官辦案的主要精力無(wú)法顧及立案監(jiān)督，在內(nèi)部管理上，對(duì)檢察官通常只有審查逮捕工作的考核，對(duì)開(kāi)展立案監(jiān)督?jīng)]有任務(wù)要求?？陀^上，偵查監(jiān)督部門(mén)有限的監(jiān)督力量，從廣度、深度上都不具備監(jiān)督公安機(jī)關(guān)受案、立案全過(guò)程的能力。

(二)立法規(guī)定不完善

現(xiàn)行《刑事訴訟法》第111條規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)立案而不立案的案件進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)立案而立案的案件，人民檢察院是否有監(jiān)督權(quán)，《刑事訴訟法》沒(méi)有規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展立案監(jiān)督的方式方法、程序手段等，《刑事訴訟法》均沒(méi)有相關(guān)條款做出規(guī)定。法律規(guī)定的缺位和模糊，造成立案監(jiān)督權(quán)在司法實(shí)踐工作中缺乏依據(jù)，有名無(wú)實(shí)，基層檢察機(jī)關(guān)在行使立案監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中無(wú)從入手，得不到公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門(mén)的有效配合，嚴(yán)重影響了立案監(jiān)督工作的實(shí)際效果。

(三)立案監(jiān)督與立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍立案?jìng)刹?。最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院立案監(jiān)督問(wèn)題解答》提出，“人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)立案的案件，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握，一般應(yīng)是能夠逮捕、起訴、判刑的案件?！边@就無(wú)形中提高了立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和立案標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，使檢察機(jī)關(guān)在行使立案監(jiān)督權(quán)時(shí)出現(xiàn)困惑。

(四)案件考核制度不合理

由于受到維穩(wěn)任務(wù)和破案率的影響，公安機(jī)關(guān)為達(dá)到案件業(yè)績(jī)考核要求，在辦理刑事案件時(shí)，通常采取不破不立，先破后立的方式，即在立案前就進(jìn)行大量的偵查取證工作，如果沒(méi)有收集到足夠充分的證據(jù)，便不予立案，或者將應(yīng)立案?jìng)刹榈陌讣鳛橹伟补芾戆讣幚恚斐纱罅繎?yīng)打擊的犯罪案件無(wú)法進(jìn)入偵查、訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)同樣面臨業(yè)績(jī)考核壓力，為了完成立案監(jiān)督任務(wù)，在存在線索來(lái)源少、監(jiān)督力量不足等問(wèn)題的形勢(shì)下，不得不降低姿態(tài)，要求公安機(jī)關(guān)主動(dòng)提供問(wèn)題案件，作為立案監(jiān)督案件來(lái)源，監(jiān)督權(quán)有名無(wú)實(shí)。

三、強(qiáng)化刑事立案監(jiān)督的途徑對(duì)策

(一)拓寬立案監(jiān)督線索來(lái)源渠道

建立檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)常態(tài)化的工作聯(lián)系機(jī)制，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，從制度層面加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展立案監(jiān)督的積極性、主動(dòng)性。檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)立案監(jiān)督力量，強(qiáng)化辦案檢察官監(jiān)督意識(shí)，將立案監(jiān)督數(shù)量和質(zhì)量列入檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)體系。與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控申、民行等部門(mén)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，深入挖掘立案監(jiān)督線索。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督職能宣傳，使案件當(dāng)事人在發(fā)現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)違法立案現(xiàn)象時(shí)，及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)申訴舉報(bào)。

(二)搭建案件信息共享平臺(tái)

建設(shè)檢警乃至整個(gè)司法系統(tǒng)的政法專(zhuān)線網(wǎng)絡(luò)，是國(guó)家信息化戰(zhàn)略的重要部署。通過(guò)技術(shù)手段，搭建行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的案件信息共享平臺(tái)，打破檢察機(jī)關(guān)無(wú)法獲取公安機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件信息的障礙，是實(shí)現(xiàn)被動(dòng)監(jiān)督向主動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)變的重要途徑。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提升信息分析運(yùn)用能力，確定重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)信息共享平臺(tái)，亦能及時(shí)獲取檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督審核情況，保障刑事立案監(jiān)督取得實(shí)際成效。

(三)完善立案監(jiān)督相關(guān)立法規(guī)定

通過(guò)完善立法，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督的剛性約束力?！缎淌略V訟法》關(guān)于立案監(jiān)督的條款中，應(yīng)增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案啟動(dòng)監(jiān)督程序的相關(guān)規(guī)定，從而形成立案監(jiān)督法律規(guī)定的完整體系。不同位階法律與司法解釋?xiě)?yīng)統(tǒng)一立案監(jiān)督與立案的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，為檢察機(jī)關(guān)提供明確統(tǒng)一的法律適用指向。明確檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督程序中的調(diào)查權(quán)，為檢察機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)材料提供法律依據(jù)。制定關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接的單行立法，規(guī)定對(duì)涉嫌犯罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、期限、程序和證據(jù)要求，明確對(duì)其行政執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)任人的追責(zé)程序。明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接中的監(jiān)督地位、職責(zé)和具體措施等，不斷增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

(四)制定合理的案件考核制度

公安機(jī)關(guān)在刑事案件中不破不立、先破后立的現(xiàn)象，歸根結(jié)底是由不合理的案件考核制度造成，其負(fù)面影響是致使大量刑事案件無(wú)法正式進(jìn)入偵查程序，不利于有力打擊犯罪。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有“能捕、能訴、能判”把握的刑事立案監(jiān)督數(shù)量，直接影響到偵查監(jiān)督部門(mén)的業(yè)績(jī)考核。上級(jí)部門(mén)在制定案件考核制度時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化、明確考核指標(biāo)，將不利于打擊犯罪、發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的考核指標(biāo)摒棄出考核體系，促進(jìn)檢警雙方規(guī)范偵查與監(jiān)督行為。