監(jiān)護(hù)制度中“社會(huì)監(jiān)護(hù)組織”的選擇
——以老年人為例

李 彬 張 琦

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)，北京 100083

一、《民法總則》頒布前監(jiān)護(hù)組織的選擇

原《民法通則》第17條中規(guī)定：“沒(méi)有第一款規(guī)定的監(jiān)護(hù)人的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門(mén)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人?！逼渲杏伤趩挝槐O(jiān)護(hù)是指其在缺乏前款規(guī)定的自然人監(jiān)護(hù)的情況下，可以由單位或公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)護(hù)救濟(jì)。除此之外，村委會(huì)與居委會(huì)分別作為農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民基層自治組織，作為一個(gè)小單位與基層群眾具有最直接的聯(lián)系，對(duì)村民、居民了解程度高，是連接群眾生活與政府的紐帶，在社會(huì)監(jiān)護(hù)中起著重要作用。而在村委會(huì)居委會(huì)監(jiān)護(hù)能力不足的情況下，在人民當(dāng)家作主的中國(guó)，強(qiáng)調(diào)民政局作為政府部門(mén)的兜底監(jiān)護(hù)責(zé)任是非常值得提倡的。

二、《民法總則》增加社會(huì)組織監(jiān)護(hù)的必要性

(一)單位履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的意愿和能力逐漸缺乏

王利明教授在對(duì)《民法總則》的解讀中提到：“當(dāng)時(shí)在《民法通則》制定時(shí)，很多單位既承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能又承擔(dān)社會(huì)職能，現(xiàn)在，有越來(lái)越多的不具備社會(huì)公共管理職能的單位，這些類(lèi)型的單位已不適宜擔(dān)任監(jiān)護(hù)人?！边@也正體現(xiàn)出法律需要隨著時(shí)代的發(fā)展而變化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，一方面，基于工作壓力、薪酬條件、工作社會(huì)地位、員工個(gè)人價(jià)值觀等條件的影響，就業(yè)人員流動(dòng)性較強(qiáng)，固定單位監(jiān)護(hù)缺少穩(wěn)定性。另一方面，現(xiàn)如今單位的社會(huì)職能弱化的情況下，使單位承擔(dān)與經(jīng)濟(jì)職能相分離的監(jiān)護(hù)職責(zé)已不符合單位發(fā)展的要求。

(二)有監(jiān)護(hù)意愿和能力的社會(huì)組織增多

狹義的社會(huì)組織是指為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來(lái)的社會(huì)群體?，F(xiàn)如今隨著社會(huì)的發(fā)展，承擔(dān)社會(huì)職能的社會(huì)組織逐漸增多。在本文所述的限制民事行為能力老年人的監(jiān)護(hù)中，如慈善機(jī)構(gòu)、慈善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織，基于其具有的非營(yíng)利性、自發(fā)性、專(zhuān)業(yè)性，在老年人的監(jiān)護(hù)方面，具有更強(qiáng)的意愿和能力。

(三)有益的補(bǔ)充作用

《民法總則》中保留了村委會(huì)、居委會(huì)或民政局的監(jiān)護(hù)功能及其享有的監(jiān)護(hù)或指定監(jiān)護(hù)的權(quán)力。但村委會(huì)、居委會(huì)基于其自身性質(zhì)與資本限制，監(jiān)護(hù)能力有限。如“彭州流浪少年村委會(huì)監(jiān)護(hù)”案例中，最初，由彭州市隆豐鎮(zhèn)派出所向隆豐鎮(zhèn)高皇村村委會(huì)致函，將雷雷的臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)委托給村委會(huì)。但監(jiān)護(hù)接近一年的時(shí)候，便出現(xiàn)了問(wèn)題。監(jiān)護(hù)缺人員、資金匱乏、監(jiān)護(hù)非專(zhuān)業(yè)，最初的監(jiān)護(hù)計(jì)劃很難再實(shí)行下去，同時(shí)少年還染上惡習(xí)?！睹穹倓t》中規(guī)定的有愛(ài)心的個(gè)人或其他社會(huì)組織監(jiān)護(hù)，可以為國(guó)家監(jiān)護(hù)起到有益的補(bǔ)充作用。“村委會(huì)確實(shí)僅能在生活照顧方面盡力，其他方面沒(méi)有這個(gè)能力和條件，這也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)，也正說(shuō)明了"國(guó)家監(jiān)護(hù)"其實(shí)需要更多的專(zhuān)業(yè)人士和專(zhuān)業(yè)組織?！?/p>

三、《民法總則》第27條關(guān)于社會(huì)組織監(jiān)護(hù)的現(xiàn)狀分析

(一)實(shí)質(zhì)是監(jiān)護(hù)社會(huì)化的增強(qiáng)

傳統(tǒng)民法在監(jiān)護(hù)上采取“家庭自治原則”，不管是未成年人、完全無(wú)民事行為能力人還是限制民事行為能力人的監(jiān)護(hù)，大多由其或遠(yuǎn)或近的親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人?！睹穹倓t》進(jìn)一步將監(jiān)護(hù)范圍擴(kuò)大到社會(huì)，引入社會(huì)力量彌補(bǔ)家庭監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)的不足。《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第五條規(guī)定“國(guó)家建立多層次的社會(huì)保障體系，逐步提高對(duì)老年人的保障水平。國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。倡導(dǎo)全社會(huì)優(yōu)待老年人。”監(jiān)護(hù)社會(huì)化的擴(kuò)大更加印證了我國(guó)在建立多層次的老年人社會(huì)保障體系上邁出了新的一步。對(duì)于年事已高對(duì)自己的生活照顧不方便而又沒(méi)有親人監(jiān)護(hù)的老年人來(lái)說(shuō)，社會(huì)力量監(jiān)護(hù)比較國(guó)家監(jiān)護(hù)而言更加溫和且具有針對(duì)性。

(二)社會(huì)組織自愿承擔(dān)，不具有強(qiáng)制性

該條文除了在主體上強(qiáng)調(diào)“有關(guān)組織”之外，在主觀意愿上強(qiáng)調(diào)“愿意”，即自愿承擔(dān)，不具有強(qiáng)制性。村委會(huì)、居委會(huì)在其中只起同意作用。擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)護(hù)的立法目的在于提供給限制民事行為老年人更好的生活保障，有監(jiān)護(hù)能力同時(shí)兼具監(jiān)護(hù)意愿的社會(huì)組織或個(gè)人才能更好地滿(mǎn)足立法的目的。

四、關(guān)于社會(huì)組織監(jiān)護(hù)的選擇的立法建議

關(guān)于從立法方面規(guī)定滿(mǎn)足什么樣地條件才能夠具備對(duì)老年人進(jìn)行社會(huì)監(jiān)護(hù)的資格，或者哪些社會(huì)組織具備社會(huì)監(jiān)護(hù)的條件，筆者認(rèn)為，有兩種立法模式值得借鑒，具體如下：

(一)立法模式一：立法解釋規(guī)定與個(gè)人申請(qǐng)并行模式

即承擔(dān)社會(huì)監(jiān)護(hù)責(zé)任的條件法定，有監(jiān)護(hù)意愿與監(jiān)護(hù)能力的組織申請(qǐng)，政府和民政部門(mén)給予承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的組織一定的獎(jiǎng)勵(lì)和支持。

此種模式為雙向選擇。在法律沒(méi)有對(duì)滿(mǎn)足什么樣的條件才能夠具備對(duì)老年人進(jìn)行社會(huì)監(jiān)護(hù)的資格的情況下，社會(huì)組織沒(méi)有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，很難將新法案中的這一亮點(diǎn)規(guī)定執(zhí)行下去。立法應(yīng)該從哪些方面規(guī)定社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)監(jiān)護(hù)應(yīng)該具備的條件呢？筆者認(rèn)為最重要的還是以下幾個(gè)方面：

1.法定組織性質(zhì)條件與經(jīng)濟(jì)實(shí)力條件

監(jiān)護(hù)社會(huì)化的自愿性一定程度上決定了有關(guān)個(gè)人和其他組織監(jiān)護(hù)的社會(huì)公益性，即非營(yíng)利性。非營(yíng)利組織是自然人、法人或其他組織主導(dǎo)設(shè)立的非利性及非政府性的組織，乃是社會(huì)建設(shè)的重要主體。在老年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，慈善類(lèi)非營(yíng)利性組織暨慈善公益組織、社會(huì)養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)的作用不容小覷。此外，還要有必要的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，承擔(dān)贍養(yǎng)老年人所必要的資金支出，包括如解決衣食住行所需要的最基本支出、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、老年人健康醫(yī)療費(fèi)用、住所費(fèi)用以及老年人精神生活需要的費(fèi)用等。

2.法定申請(qǐng)程序

(1)社會(huì)監(jiān)護(hù)登記。村委會(huì)、居委會(huì)或者民政部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)所轄區(qū)域的65歲以上老年人的身體、精神狀況進(jìn)行定期普查，為年事已高或者其他疾病而全部或部分無(wú)法處理自己的事務(wù)，又缺少監(jiān)護(hù)人的老年人設(shè)立“社會(huì)監(jiān)護(hù)登記”。同時(shí)，政府建立全國(guó)統(tǒng)一的老年人社會(huì)監(jiān)護(hù)登記網(wǎng)站，村委會(huì)、居委會(huì)或者民政部門(mén)負(fù)責(zé)在網(wǎng)站上進(jìn)行注冊(cè)登記，公開(kāi)申請(qǐng)登記信息。

(2)監(jiān)護(hù)組織資格審查。有關(guān)組織經(jīng)過(guò)查看各種信息，從公開(kāi)申請(qǐng)登記的老年人中選擇有意愿監(jiān)護(hù)的對(duì)象，向報(bào)備的當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、居委會(huì)或者民政部門(mén)申請(qǐng)。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、居委會(huì)或者民政部門(mén)要對(duì)申請(qǐng)的組織進(jìn)行資格審查，審查該組織是否具備如前所述的各種必備條件。

(3)書(shū)面征求被監(jiān)護(hù)老人的意見(jiàn)。如前所述，所需監(jiān)護(hù)的老年人被評(píng)定為限制民事行為能力成年人是基于其年齡或身體狀況且無(wú)生活自理能力，但其并不存在精神上的缺陷，仍然有決定是否愿意接受監(jiān)護(hù)的民事行為能力。老年人有權(quán)了解申請(qǐng)監(jiān)護(hù)的有關(guān)組織的相關(guān)條件，決定是否接受其監(jiān)護(hù)。社會(huì)監(jiān)護(hù)在得到當(dāng)事人的書(shū)面同意后方可產(chǎn)生法律效力。

(二)立法模式二：立法解釋直接規(guī)定某些組織承擔(dān)社會(huì)監(jiān)護(hù)責(zé)任

此種模式為法律直接規(guī)定哪些社會(huì)組織有義務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)護(hù)。具有法定監(jiān)護(hù)義務(wù)的社會(huì)組織，依法監(jiān)護(hù)本轄區(qū)范圍所有限制民事行為能力老年人。

第一種方法是在此種直接規(guī)定下，立法者全面考慮當(dāng)前社會(huì)上現(xiàn)存的各類(lèi)社會(huì)組織的組織性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件、歷史傳統(tǒng)等各個(gè)方面，確定哪些固定的社會(huì)組織具有承擔(dān)社會(huì)監(jiān)護(hù)責(zé)任的能力。

《民法總則》第二十四條第三款規(guī)定的對(duì)于申請(qǐng)認(rèn)定成年人為無(wú)民事行為能力人或者限制民事行為能力人時(shí)對(duì)有關(guān)組織的界定，以及《民法總則》第三十六條規(guī)定的有權(quán)申請(qǐng)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的組織均為“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門(mén)等。”在這其中，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門(mén)在老年人社會(huì)監(jiān)護(hù)的選擇上具有借鑒意義。

另外，各級(jí)政府可以在本轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，作為承擔(dān)老年人社會(huì)監(jiān)護(hù)的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)。

相比較兩種組織選擇模式而言，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前第一種模式比第二種模式的可行性更強(qiáng)。首先，第一種模式很好地實(shí)現(xiàn)了雙向選擇，可以避免組織選擇的強(qiáng)制性，充分保證老年人自身的意愿。另外，看似比較合適的選擇建立專(zhuān)門(mén)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，在實(shí)施起來(lái)較為困難。隨著老齡化的深入，需要進(jìn)行社會(huì)監(jiān)護(hù)的老年人增多，建設(shè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量也必須隨之增加。在全國(guó)各地區(qū)建設(shè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，則需要耗費(fèi)非常多的人力物力財(cái)力，且專(zhuān)業(yè)監(jiān)護(hù)人員的缺乏也制約著這一想法的實(shí)施。

總而言之，《民法總則》在監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定中擴(kuò)大了被監(jiān)護(hù)成年人的對(duì)象范圍，這是我國(guó)的民法邁出的非常重要的一步。然而好的立法必須要有相應(yīng)的配套措施，對(duì)于具體的細(xì)節(jié)，事無(wú)巨細(xì)地用立法解釋進(jìn)行闡述和規(guī)定，對(duì)于保障立法目的，保障法律的實(shí)施方面具有重要意義。