論生態(tài)扶貧法律保障制度的構(gòu)建

吳晨露

（450000 鄭州大學(xué) 河南 鄭州）

堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是國(guó)家歷史新時(shí)期的任務(wù)；加快生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國(guó)則是時(shí)代發(fā)展的必然要求。扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為我國(guó)新時(shí)期發(fā)展的兩大短板。面對(duì)如此嚴(yán)峻的情形，中共中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提到，要把生態(tài)保護(hù)放在扶貧開(kāi)發(fā)的優(yōu)先位置，堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。與此同時(shí)，國(guó)家法律也肯定了生態(tài)扶貧的合理性?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第33條第3款規(guī)定，國(guó)家尊重和保障人權(quán)。從人權(quán)條約來(lái)看，享有良好的環(huán)境是公民不可剝奪的基本人權(quán)。人人享有追求美好環(huán)境，保護(hù)自身生命健康的權(quán)利。除此之外，生存權(quán)也是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，國(guó)家有義務(wù)保障公民的基本溫飽問(wèn)題。而生態(tài)扶貧正是這樣一條發(fā)展生態(tài)與扶助貧困戶(hù)兩手抓的雙贏道路，它實(shí)現(xiàn)了對(duì)公民環(huán)境權(quán)和生存權(quán)的雙重保障。從這個(gè)層面上看，生態(tài)扶貧是既服從了法律的要求，又順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展。推行生態(tài)扶貧，對(duì)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建設(shè)小康社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、生態(tài)扶貧的基本內(nèi)涵

生態(tài)扶貧是綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展理念在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，是中國(guó)特色扶貧道路的核心內(nèi)容，兼顧了環(huán)境保護(hù)和精準(zhǔn)脫貧的雙重優(yōu)勢(shì)。

生態(tài)扶貧堅(jiān)持以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)思想。綠色發(fā)展是中共十八屆五中全會(huì)確定的發(fā)展理念之一，是打好精準(zhǔn)脫貧、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本保障。事實(shí)上，自聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署發(fā)表《2002年中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告：綠色發(fā)展，必選之路》以來(lái)，我國(guó)便開(kāi)始逐步推進(jìn)綠色發(fā)展進(jìn)程，使綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)了從理念到行動(dòng)的變化。在此過(guò)程中，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。一方面，生態(tài)文明理念是綠色發(fā)展的精神內(nèi)涵；另一方面，生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)更是綠色發(fā)展的具體表現(xiàn)。而中共十九大也再一次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性，要求堅(jiān)持人與自然和諧共生。在此背景下，中國(guó)政府不僅實(shí)施了主體功能區(qū)規(guī)劃，構(gòu)建了“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，還確立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并駕齊驅(qū)的綠色發(fā)展新模式。綠水青山就是金山銀山。只有實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，貫徹科學(xué)的綠色發(fā)展方式，扶貧工作才能結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，使貧困人口從生態(tài)建設(shè)和修復(fù)中得到更多優(yōu)惠。

生態(tài)扶貧堅(jiān)持以當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)為依托。為擺脫傳統(tǒng)的“輸血式”運(yùn)行模式，扶貧須依靠當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從扶貧到脫貧的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。而因地制宜則是生態(tài)扶貧的必然要求。以寧夏地區(qū)為例。在水資源缺乏的脆弱生態(tài)環(huán)境中，寧夏地區(qū)的居民根據(jù)特定區(qū)域的特定自然條件，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，如在寧夏北部黃河灌溉區(qū)大量開(kāi)采日照及熱量，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟邓?guī)律建設(shè)了節(jié)水設(shè)施，為遭受干旱影響的作物創(chuàng)造了有利條件，推行了高效的設(shè)施農(nóng)業(yè)。充分發(fā)揮了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造并發(fā)展了地方特色產(chǎn)業(yè)。

生態(tài)扶貧堅(jiān)持以政府政策和法律制度為保障。根據(jù)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告和中國(guó)西部綜合生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告記載，中國(guó)的政府政策是導(dǎo)致土地利用、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和扶貧格局變化的主要驅(qū)動(dòng)力量。與此同時(shí)，相關(guān)法律制度的構(gòu)建以及運(yùn)用更是使其保持生命力的關(guān)鍵所在。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)具體的生態(tài)扶貧法律法規(guī)，但是國(guó)務(wù)院頒布了一系列有關(guān)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，其中包括基本農(nóng)田保護(hù)條例、退耕還林條例、自然保護(hù)區(qū)條例等，并且推動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)扶貧制度的建立。綜合而言，這些法律法規(guī)均強(qiáng)調(diào)了環(huán)境利益與公民利益的協(xié)調(diào)。要求公民遵守法律保護(hù)環(huán)境，并對(duì)公民由于保護(hù)環(huán)境而損失的利益進(jìn)行了補(bǔ)償。進(jìn)而在法律層面上保障了人與自然的和諧相處。

綜上所述，本文將從生態(tài)扶貧的基本指導(dǎo)思想、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、保障制度以及目的四個(gè)方面來(lái)綜合闡述有關(guān)生態(tài)扶貧的法律定義。本文認(rèn)為，生態(tài)扶貧是指以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，依托當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，并以政府政策和制度創(chuàng)新為保障，以規(guī)范性法律為后盾，旨在保護(hù)和改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一種將生態(tài)保護(hù)和扶貧開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合的新型可持續(xù)扶貧模式。

二、生態(tài)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑及相關(guān)問(wèn)題

造成貧困的原因是復(fù)雜的，這是自然資源和政府政策等多種因素共同作用下的結(jié)果。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦消息，截至2017年，中國(guó)貧困人口仍有4000多萬(wàn)，貧困現(xiàn)狀嚴(yán)峻。而在國(guó)家《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》新確定的十四個(gè)集中連片貧困地區(qū)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中10個(gè)位于山區(qū)，1個(gè)位于石漠化區(qū)，余下3個(gè)也均屬生態(tài)脆弱區(qū)。由此可推斷，我國(guó)貧困人口當(dāng)前主要分布在生態(tài)環(huán)境惡劣、地理位置偏遠(yuǎn)的地區(qū)。這就使得我國(guó)生態(tài)建設(shè)與脫貧工作存在著高度的地區(qū)重合。與此同時(shí)，國(guó)家政策也影響著地區(qū)的貧困情況。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》顯示，多個(gè)集中連片貧困地區(qū)被列為了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，成為了國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，承擔(dān)著其作為生態(tài)安全屏障的義務(wù)。這些地區(qū)為了維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，喪失了眾多發(fā)展機(jī)會(huì)。以三江源生態(tài)功能區(qū)為例，國(guó)家對(duì)其實(shí)行了封育草原、涵養(yǎng)水源的發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)耕地、草場(chǎng)被限制開(kāi)發(fā)，農(nóng)牧民便失去了賴(lài)以為生的生存基礎(chǔ)，生活來(lái)源便沒(méi)了保障，成為綠色貧困人口。另外，這些地區(qū)的排污指標(biāo)、資源開(kāi)采量都是嚴(yán)格受限制的，因此在一定程度上也是限制了當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展。長(zhǎng)此以往，該地的經(jīng)濟(jì)便嚴(yán)重受創(chuàng)，成為貧困地區(qū)。

20世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府便在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了以解決農(nóng)村貧困地區(qū)人口溫飽問(wèn)題為目標(biāo)的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)。至2017年，我國(guó)已有6800萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困率從10.2%下降到了3.1%。在此過(guò)程中，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)歷了從“輸血式”到“造血式”，從粗放扶貧到精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程。而生態(tài)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的具體方式之一，在扶貧工作中起著重要作用。

（一）傳統(tǒng)扶貧模式

中國(guó)的傳統(tǒng)扶貧是一種外源性、輸血式的模式。囿于中國(guó)實(shí)際，1949年至今，我國(guó)的反貧困戰(zhàn)略重點(diǎn)一直在于解決貧困人口的基本生計(jì)問(wèn)題，盡管在理論上早就提出系統(tǒng)的解決貧困問(wèn)題，但在具體減貧策略上，仍然是以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，重點(diǎn)解決貧困人口的收入問(wèn)題，沒(méi)有重視相關(guān)治理問(wèn)題。自精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，面對(duì)“五級(jí)書(shū)記抓扶貧”的壓力，甚至有個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了精準(zhǔn)送錢(qián)、送物、送工程的現(xiàn)象。這導(dǎo)致了群眾依賴(lài)心理強(qiáng)，產(chǎn)生“扶貧依賴(lài)癥”，扶貧養(yǎng)懶漢現(xiàn)象日益突出。除此之外，傳統(tǒng)扶貧模式在扶持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，往往忽視環(huán)境效益，僅通過(guò)粗放的發(fā)展模式與掠奪性資源開(kāi)發(fā)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的短暫性快速發(fā)展。而這極易破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，使地區(qū)落入“貧困陷阱”。這種傳統(tǒng)的扶貧模式未從大局考慮，不能適應(yīng)我國(guó)新時(shí)期的發(fā)展。因此，在總結(jié)我國(guó)扶貧經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，生態(tài)扶貧模式便應(yīng)運(yùn)而生。

（二）生態(tài)扶貧模式

1.地區(qū)生態(tài)扶貧實(shí)踐現(xiàn)狀

生態(tài)扶貧是中國(guó)特色扶貧模式，是五大發(fā)展理念的體現(xiàn)和應(yīng)用。目前已在我國(guó)的實(shí)踐中取得巨大成效。

在資源富集區(qū)，堅(jiān)持了生態(tài)建設(shè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化耦合扶貧。例如甘肅隴南依托當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行扶貧建設(shè)，并通過(guò)電商使農(nóng)產(chǎn)品變成了商品，切實(shí)提高了當(dāng)?shù)厥杖搿３酥?，生態(tài)補(bǔ)償也是資源富集型貧困地區(qū)發(fā)展的重要支撐?！?012年中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付方法》第三條規(guī)定，對(duì)開(kāi)展生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)的市、縣給予工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好的地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。而在實(shí)踐中，西藏5年落實(shí)254億多元生態(tài)補(bǔ)償資金，保護(hù)了高原環(huán)境。

在生態(tài)退化性貧困區(qū)，推進(jìn)了生態(tài)恢復(fù)工程，實(shí)行了生態(tài)移民并落實(shí)了生態(tài)補(bǔ)償制度。根據(jù)國(guó)務(wù)院消息，2017年我國(guó)異地扶貧搬遷人數(shù)達(dá)到了830多萬(wàn)，生態(tài)環(huán)境狀況也在逐步好轉(zhuǎn)。其中寧夏地區(qū)的“十二五”移民土地整治工程，經(jīng)過(guò)6年建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了16.93萬(wàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)。

2.生態(tài)扶貧過(guò)程中存在的問(wèn)題

（1）在產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)方面，易導(dǎo)致資源開(kāi)發(fā)不合理問(wèn)題。當(dāng)過(guò)于注重建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)時(shí)，資源無(wú)法得到有效利用。例如，國(guó)家政府在2000年頒布了禁令，嚴(yán)格禁止在長(zhǎng)江和黃河上游地區(qū)進(jìn)行商業(yè)伐木，全國(guó)商業(yè)原材總產(chǎn)量因此減少了2000萬(wàn)立方米。人們沒(méi)有足夠時(shí)間去深究如何才能緩解禁止伐木給生態(tài)受益者帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村收入遭受重創(chuàng)，甚至有些村莊重新過(guò)上貧困的生活。而當(dāng)過(guò)于重視產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)，又容易造成資源的過(guò)度利用。

（2）在生態(tài)移民方面，易發(fā)生移民回遷、居民滿(mǎn)意度低等問(wèn)題。目前生態(tài)移民機(jī)制中以異地移民為主，移民社會(huì)流動(dòng)性強(qiáng)。但由于搬遷地址規(guī)劃缺乏合理性、搬遷農(nóng)戶(hù)住房建設(shè)不能滿(mǎn)足群眾生活需要、遷入?yún)^(qū)就業(yè)難等原因，造成了居民的滿(mǎn)意度低，不能適應(yīng)遷入?yún)^(qū)生活，往往會(huì)產(chǎn)生移民回遷的現(xiàn)象。

（3）在生態(tài)補(bǔ)償方面，易發(fā)生生態(tài)補(bǔ)貼腐敗、來(lái)源不合理等問(wèn)題。由于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》并未明確政府在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中缺乏統(tǒng)一的環(huán)境管理和監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償資金的使用和分發(fā)缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)化，缺乏有效監(jiān)督。實(shí)踐中，國(guó)家所投入的巨額生態(tài)補(bǔ)償資金成為了部門(mén)漁利的重要途徑，尤其是一些經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償金基本上已經(jīng)演變?yōu)榱烁鞑块T(mén)職工工資和日常運(yùn)行開(kāi)支的主要資金渠道。除此之外，生態(tài)補(bǔ)償具體方法也未出臺(tái)，存在著立法空白，無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需要。最后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來(lái)源不合理，忽視了市場(chǎng)作用。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償方式主要是通過(guò)政府間的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移、財(cái)政補(bǔ)貼、行政管制等手段實(shí)施的，市場(chǎng)補(bǔ)償在生態(tài)補(bǔ)償中所占的比重很小。容易出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。

三、生態(tài)扶貧法律保障制度構(gòu)想

我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)的基本方略，法律政策是生態(tài)扶貧工作推進(jìn)的基本保障。作為民主政治的重要一環(huán)，構(gòu)建完善的生態(tài)扶貧法律保障體系是當(dāng)前建設(shè)全面小康社會(huì)的關(guān)鍵。

在參考借鑒多省扶貧條例的基礎(chǔ)上（貴州省、湖北省等），筆者結(jié)合了相關(guān)生態(tài)扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于生態(tài)扶貧法律保障制度的設(shè)計(jì)，建議如下：

（一）政府保障制度

國(guó)家政策的支持是貧困地區(qū)脫貧最基本的保障。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的國(guó)家，實(shí)現(xiàn)民主集中制。這意味著國(guó)家的權(quán)利來(lái)自于人民，政府需要對(duì)人民負(fù)責(zé)。政府有保障公民基本生活，維護(hù)公民基本權(quán)利的義務(wù)和職責(zé)。而中國(guó)政府也在相關(guān)法律中對(duì)公民的生存權(quán)、環(huán)境權(quán)等人權(quán)的維護(hù)進(jìn)行了承諾?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)。”《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定：“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策?！边@意味著政府對(duì)人民負(fù)責(zé)，已將扶貧和環(huán)境保護(hù)納入工作范圍。

筆者建議由國(guó)務(wù)院扶貧辦主管全國(guó)生態(tài)扶貧工作，各級(jí)人民政府扶貧開(kāi)發(fā)行政主管部門(mén)分級(jí)管理。建立健全生態(tài)扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制，下設(shè)環(huán)境資源管理組織機(jī)構(gòu)，對(duì)各種影響環(huán)境資源的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控和監(jiān)督。并在各貧困區(qū)域設(shè)立生態(tài)扶貧專(zhuān)項(xiàng)小組，具體落實(shí)各項(xiàng)制度。

1.推動(dòng)制定相關(guān)政策及法規(guī)

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際，提交全國(guó)人大制定《中華人民共和國(guó)生態(tài)扶貧法》。通過(guò)法律的規(guī)范，來(lái)落實(shí)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，規(guī)范貧困區(qū)生態(tài)扶貧工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境共同發(fā)展，從而提高區(qū)域人口生活水平，最終促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

（1）明確生態(tài)扶貧的對(duì)象。在貧困群眾認(rèn)定上應(yīng)堅(jiān)持客觀公正、程序規(guī)范、民主評(píng)議、嚴(yán)格評(píng)估、社會(huì)認(rèn)可的原則。扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)識(shí)別，綜合考慮人均收入、消費(fèi)支出、負(fù)貸情況等。其中，生態(tài)扶貧的對(duì)象和區(qū)域?yàn)榘凑諊?guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別、認(rèn)定的貧困戶(hù)、貧困村和扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣以及連片特殊困難地區(qū)。同時(shí)，各級(jí)人民政府可以根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平，按照不低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)，制定本轄區(qū)內(nèi)貧困戶(hù)、貧困村和扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

（2）推進(jìn)生態(tài)移民制度。首先，應(yīng)嚴(yán)格生態(tài)移民的條件和標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)居住在深山、石山、高寒、石漠化、地方病多發(fā)地區(qū)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或者禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)的貧困戶(hù)易地扶貧搬遷，改善生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。第二，應(yīng)擴(kuò)大民主參與，合理、科學(xué)確定安置方式和安置點(diǎn)。第三，應(yīng)強(qiáng)調(diào)因地制宜，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上推進(jìn)安置點(diǎn)住房建設(shè)。第四，應(yīng)加大財(cái)政支持力度，完善遷入?yún)^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（3）落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第13條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予征用?！边@就肯定了國(guó)家在公共利益需要的時(shí)候，對(duì)私人利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t。首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金優(yōu)先向貧困地區(qū)傾斜，生態(tài)公益性崗位優(yōu)先安排由勞動(dòng)能力的貧困群眾。其次，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償政策性貧困人口的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。第三，在各貧困區(qū)成立生態(tài)效益評(píng)價(jià)組，由各小組結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第四，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的互補(bǔ)作用，建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。最后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)督管理，杜絕貪污腐敗。

（4）實(shí)行生態(tài)扶貧建檔立卡制度。引導(dǎo)貧困群眾建檔立卡，建立健全扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，逐戶(hù)逐人查明貧困原因以及貧困情況；搭建完善生態(tài)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶(hù)跟蹤監(jiān)測(cè)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

2.制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧、精準(zhǔn)扶貧、綠色扶貧，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照主體功能定位，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、綠色發(fā)展、持續(xù)進(jìn)步的原則，制定區(qū)域生態(tài)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃。并結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，調(diào)整完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)政策，形成合理的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)。

3.加強(qiáng)財(cái)政資金扶持力度

政府應(yīng)加大財(cái)政扶貧投入力度，發(fā)揮政府投入在扶貧工作中的主導(dǎo)作用。積極開(kāi)辟扶貧開(kāi)發(fā)的新渠道，提供專(zhuān)項(xiàng)扶貧產(chǎn)業(yè)貸款資金，利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，刺激貧困地區(qū)脫貧。

（1）在生態(tài)扶貧資金種類(lèi)上，主要分為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金、信貸扶貧資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金、定點(diǎn)扶貧及對(duì)口幫扶資金以及其他資金。

（2）在資金管理原則上，應(yīng)堅(jiān)持整合資源、集中使用、統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格審批、生態(tài)至上兼顧經(jīng)濟(jì)效益的原則。全部由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一安排使用，由同級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，組織各有關(guān)部門(mén)規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目，并督促各項(xiàng)資金及時(shí)、足額到位。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)設(shè)立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金專(zhuān)戶(hù)；扶貧項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)設(shè)立財(cái)政扶貧資金專(zhuān)賬。并采用誰(shuí)使用誰(shuí)報(bào)賬的原則，扶貧專(zhuān)項(xiàng)小組負(fù)責(zé)支出審核，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)復(fù)核審核，以鄉(xiāng)級(jí)報(bào)賬為主。財(cái)政扶貧資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用、國(guó)庫(kù)支付、項(xiàng)目直達(dá)。任何單位和個(gè)人不得截留、擠占、挪用、套取；政府財(cái)政部門(mén)、扶貧工作管理部門(mén)依法對(duì)生態(tài)扶貧使用資金進(jìn)行監(jiān)督和管理。審計(jì)部門(mén)依法對(duì)資金分配、使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。扶貧項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)將使用情況向大眾公示，接受社會(huì)監(jiān)督和咨詢(xún)，保證資金使用的合法性、合理性。

4.動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與生態(tài)扶貧

在開(kāi)發(fā)體制上，遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多元投入、群眾主體的原則。

（1）鼓勵(lì)支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人到貧困地區(qū)參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，興辦教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)。地方各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)要提供信息服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建設(shè)充滿(mǎn)活力的社會(huì)群眾參與扶貧機(jī)制。

（2）鼓勵(lì)開(kāi)展生態(tài)扶貧領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作，借鑒他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)境外資金，努力實(shí)現(xiàn)扶貧與環(huán)境保護(hù)雙贏。生態(tài)扶貧這種新型模式在世界多國(guó)都已有了實(shí)踐性成果，為我國(guó)的生態(tài)扶貧發(fā)展提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。例如世界銀行在生態(tài)扶貧領(lǐng)域通過(guò)科學(xué)而全面的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，堅(jiān)持將林業(yè)發(fā)展、能力建設(shè)以及科技支撐等作為生態(tài)扶貧項(xiàng)目的重要部分，使扶貧工作取得了顯著成績(jī)。

（3）縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)在生態(tài)扶貧工作中有突出表現(xiàn)的單位和個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，使其政治上有榮譽(yù)、事業(yè)上有發(fā)展、社會(huì)上受尊重。對(duì)貢獻(xiàn)突出的企業(yè)、社會(huì)組織和各界人士，在尊重其意愿前提下可給予項(xiàng)目冠名、減免稅收等多項(xiàng)激勵(lì)措施。

（二）產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)制度

《中國(guó)21世紀(jì)議程》也指出“環(huán)境問(wèn)題主要是由于人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系處置失當(dāng)造成的。因此，除了采取行政的、法律的措施外，還需要采取經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題?！庇纱丝芍?，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)是密不可分，相互作用的。事實(shí)上，在生態(tài)扶貧過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著相當(dāng)重要的作用。生態(tài)產(chǎn)業(yè)不僅能改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，更是貧困戶(hù)生活水平提高的基礎(chǔ)和源泉。

在區(qū)域生態(tài)扶貧項(xiàng)目上，主要包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)扶貧項(xiàng)目、生態(tài)扶貧對(duì)象能力培訓(xùn)項(xiàng)目以及其他項(xiàng)目。

1.生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目為主，培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)

生態(tài)扶貧的發(fā)展基礎(chǔ)是區(qū)域內(nèi)的良好生態(tài)環(huán)境?！稇椃ā返?6條明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！蔽覈?guó)當(dāng)前已經(jīng)在中部和西部地區(qū)施行生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，主要包括：農(nóng)業(yè)部退牧還草工程、農(nóng)業(yè)生物質(zhì)綜合利用工程；國(guó)家環(huán)?？偩稚鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工程、中國(guó)三北防護(hù)林工程；國(guó)家林業(yè)局退耕還草工程、天然防護(hù)林工程等。這些生態(tài)工程都大大推進(jìn)了中國(guó)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，起到了良好的扶貧效果。

因此，生態(tài)扶貧要始終堅(jiān)持將綠色發(fā)展放在首位，建設(shè)生態(tài)工程，提高貧困人口參與度和受益水平。除此之外，對(duì)于因政府政策造成的綠色貧困人口，應(yīng)合理應(yīng)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，給予生態(tài)補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國(guó)水土保持法》第三十五條規(guī)定：“國(guó)家按照核定的退耕還林實(shí)際面積，向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)。具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助年限按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！崩?，在西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府非常重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推行了退耕還林、退牧還草等政策。在此過(guò)程中，為了使農(nóng)牧民減少對(duì)森林、草場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，政府便采用了以糧代賑的補(bǔ)貼手段。

2.發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)

《中共中央關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中指出，扶貧開(kāi)發(fā)的基本原則之一是“堅(jiān)持因地制宜，創(chuàng)新體制機(jī)制?！迸嘤厣a(chǎn)業(yè)是貧困區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和促進(jìn)低收入居民增收的重要途徑。

生態(tài)扶貧應(yīng)從大局入手，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)法的效益原則，衡量各方面利益，合理規(guī)劃貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，為提高其經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，需要許多要件的配合。其中，包括生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的立法和實(shí)施工作。具體來(lái)說(shuō)，一方面要通過(guò)建立和完善區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)企業(yè)的主動(dòng)性和積極性，為區(qū)域發(fā)展提供支持和動(dòng)力；另一方面，要通過(guò)建立宏觀調(diào)控法律體系，明確生態(tài)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，嚴(yán)禁過(guò)度的資源利用和環(huán)境破壞，使市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)符合區(qū)域發(fā)展需要。與此同時(shí)，還應(yīng)創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)的路徑，結(jié)合當(dāng)?shù)靥赜匈Y源，制定地方性生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃法規(guī)。例如，在沙漠化地區(qū)，政府可以通過(guò)補(bǔ)貼、給予一定年限的產(chǎn)權(quán)等方式來(lái)激勵(lì)私人主體投資沙漠綠化，發(fā)展沙漠旅游業(yè)等。

3.生態(tài)扶貧項(xiàng)目的管理

（1）生態(tài)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)應(yīng)嚴(yán)格符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，遵守法律法規(guī)，在合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)。政府要強(qiáng)化自身的宏觀調(diào)控功能，提高企業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)，并制定合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。而新建生態(tài)扶貧項(xiàng)目必須符合國(guó)家規(guī)定的準(zhǔn)入條件和污染排放標(biāo)準(zhǔn)。

（2）各區(qū)域生態(tài)扶貧專(zhuān)項(xiàng)小組應(yīng)按照職權(quán)，以綠色發(fā)展為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以民眾意見(jiàn)為基礎(chǔ)，分級(jí)分類(lèi)審批扶貧項(xiàng)目?？h級(jí)生態(tài)扶貧項(xiàng)目主管部門(mén)審批批準(zhǔn)的扶貧項(xiàng)目，應(yīng)報(bào)省級(jí)生態(tài)扶貧主管部門(mén)備案。

（3）建立生態(tài)扶貧項(xiàng)目信息化管理系統(tǒng)，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)督、評(píng)估等進(jìn)行全過(guò)程精準(zhǔn)管理。扶貧項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的實(shí)施方案組織實(shí)施，任何單位和個(gè)人都不得擅自變更。若未經(jīng)申請(qǐng)擅自變更的，可責(zé)令停止項(xiàng)目開(kāi)發(fā)并處以罰金；若確需變更項(xiàng)目實(shí)施方案的，應(yīng)報(bào)原審批單位同意。

（三）能力建設(shè)制度

中共十九大指出，“堅(jiān)持大扶貧格局，要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合。”貧困地區(qū)人口可持續(xù)生計(jì)能力提高是脫貧致富的關(guān)鍵，也是生態(tài)扶貧的最終目的所在。因此，需要大力加強(qiáng)教育和職業(yè)技能培養(yǎng)，宣傳培育生態(tài)扶貧理念，從而提高貧困人口自強(qiáng)意識(shí)。

1.落實(shí)義務(wù)教育

國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜。必須推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，在貧困地區(qū)切實(shí)推進(jìn)九年義務(wù)教育，普及高中階段教育，提高居民文化素養(yǎng)。

2.提供職業(yè)培訓(xùn)

就業(yè)是最大的民生，也是區(qū)域居民脫貧的根本途徑。應(yīng)建立具有專(zhuān)業(yè)特色的職業(yè)教育學(xué)校，大規(guī)模開(kāi)展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。同時(shí)，政府還應(yīng)提供全方位的公共就業(yè)服務(wù)，給予貧困地區(qū)高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等政策性創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠，促進(jìn)其多渠道就業(yè)。

3.培育生態(tài)文明理念

由于受教育水平和文化素養(yǎng)的限制，貧困地區(qū)的人民往往缺乏生態(tài)文明意識(shí)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)方式粗放，因此極易陷入“貧困陷阱”。對(duì)此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明的宣傳，通過(guò)政策性文件或是重要講話(huà)講座等闡明生態(tài)建設(shè)的重要性，并強(qiáng)調(diào)生態(tài)破壞與貧困之間的關(guān)系，確認(rèn)生態(tài)文明建設(shè)的最終目的是為了脫貧。另外，還可將節(jié)約資源、杜絕污染等環(huán)保理念編入學(xué)生教材，從小培育青少年的生態(tài)文明意識(shí)，使生態(tài)文明深入人心。

（四）監(jiān)督保障制度

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告本區(qū)域生態(tài)扶貧開(kāi)發(fā)情況。

1.形成政府部門(mén)、社會(huì)公眾、企業(yè)團(tuán)體共同作用的監(jiān)督保障體系

《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“一切單位與個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！笨h級(jí)以上扶貧開(kāi)發(fā)、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)扶貧資金、項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督檢查；任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)扶貧工作中的違紀(jì)、違法、違規(guī)行為和相關(guān)人員的不作為、亂作為進(jìn)行舉報(bào)。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法、依規(guī)予以處理；鼓勵(lì)新聞媒體跟蹤報(bào)道生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)情況、扶貧資金分配、使用情況等。保證生態(tài)扶貧工作的公正性、有效性、合法性。

2.建立健全扶貧開(kāi)發(fā)重大決策機(jī)制

生態(tài)扶貧是一項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)的綜合性活動(dòng)，需要征求社會(huì)各方面的意見(jiàn)，汲取多方面的有益經(jīng)驗(yàn)。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出：“對(duì)涉及公共環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)或社會(huì)公示等形式，聽(tīng)取公共意見(jiàn)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督?！币虼吮仨毥M織專(zhuān)家評(píng)議、舉行聽(tīng)證會(huì)等，保障生態(tài)扶貧決策的正確性。

3.建立健全扶貧成效考核機(jī)制

將生態(tài)扶貧績(jī)效納入黨委、政府的目標(biāo)管理考核方案中，作為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配以及政府相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人工作考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。定期進(jìn)行通報(bào)并兌現(xiàn)最初的獎(jiǎng)懲規(guī)定，通過(guò)對(duì)生態(tài)扶貧績(jī)效結(jié)果的考評(píng)，充分發(fā)揮該機(jī)制對(duì)生態(tài)扶貧工作的督促、監(jiān)管職責(zé)。

4.建立健全生態(tài)扶貧開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)體系

完善監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估，實(shí)行信息化管理。

5.建立健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第3條明確規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依照本法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！币虼吮仨毠_(kāi)、公正、公平地綜合考慮規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，并通過(guò)利益衡量確定發(fā)展規(guī)劃。

（五）法律責(zé)任

要明確生態(tài)扶貧過(guò)程中違反法律規(guī)定而須承擔(dān)的法律后果，嚴(yán)格執(zhí)法，使有法可依、違法必究。

（1）采取弄虛作假手段騙取生態(tài)扶貧開(kāi)發(fā)優(yōu)惠待遇的，由有關(guān)部門(mén)取消其優(yōu)惠待遇;獲得經(jīng)濟(jì)利益的，依法予以追回；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（2）不按照規(guī)定落實(shí)扶貧優(yōu)惠政策或者待遇的，依法追究相關(guān)部門(mén)及直接主管人員的責(zé)任，給予行政處分。

（3）虛報(bào)、冒領(lǐng)、套取、截留、擠占、挪用生態(tài)扶貧開(kāi)發(fā)資金、設(shè)施的，尚不構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（4）承擔(dān)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)的單位和個(gè)人不履行職責(zé)，未在規(guī)定時(shí)限完成農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)，造成不良影響的，由上級(jí)人民政府扶貧開(kāi)發(fā)主管部門(mén)予以批評(píng)，責(zé)令限期完成，并依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；影響重大構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（5）國(guó)家工作人員在生態(tài)扶貧工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、貪污瀆職的，給予行政處分；干擾、阻礙對(duì)扶貧工作的監(jiān)督檢查或者弄虛作假、隱瞞事實(shí)真相的，給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。違反本條例規(guī)定的其他違法行為，有關(guān)法律、法規(guī)有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定。

總而言之，生態(tài)扶貧是一條發(fā)展生態(tài)與扶助貧困戶(hù)兩手抓的道路，是中國(guó)特色扶貧道路的核心，也是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必經(jīng)之路。我們應(yīng)順應(yīng)時(shí)勢(shì)，抓緊時(shí)機(jī)進(jìn)行生態(tài)扶貧法律保障制度的研究，通過(guò)制度性的力量來(lái)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，早日建成全面小康社會(huì)！

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