行政公益訴訟立案機制研究

王 翔

四川大學(xué)，四川 成都 610207

一、行政公益訴訟問題分析

(一)檢察機關(guān)獨立調(diào)查的效力

以縣檢察院發(fā)現(xiàn)鋼鐵廠粉煤灰傾倒污染河道為由向縣環(huán)保局作立案前調(diào)查為例(簡稱粉煤灰污染案)。辦案人員將自己抽樣的水體交與環(huán)保部門請求檢測時，被告知待檢樣本的取得需專門人員持證執(zhí)法且檢測樣本具有時效性，否則存在證據(jù)瑕疵。因證據(jù)不足，調(diào)查只得終止。檢察機關(guān)調(diào)查活動需受到部門規(guī)章、行政工作規(guī)范等制約，缺少統(tǒng)一的調(diào)查規(guī)則，這一問題的妥善解決關(guān)系到檢察機關(guān)公益訴訟監(jiān)督效力。

(二)調(diào)查結(jié)果認定存疑

在粉煤灰污染案中，環(huán)保局提出由于檢測項目中無相關(guān)檢驗指標或受制于現(xiàn)有技術(shù)無法檢測，即使確實發(fā)生了部分可見污染物污染河道甚至形成水生生物死亡的環(huán)境損害事實，也無法對涉事企業(yè)追責(zé)。類似于此，公益訴訟中大量專業(yè)性問題需要委托鑒定機構(gòu)作出結(jié)論，而檢察機關(guān)并無該專項資金或?qū)I(yè)技術(shù)保障，僅憑行政機關(guān)“自證清白”恐難以認定其合理性。

(三)對抽象行政行為的調(diào)查

2015年新《行政訴訟法》第2條以“具體行政行為”取代“行政行為”，增大了行政訴訟受案范圍。同時《行政訴訟法》第十二條和第十三條采取肯定式和否定式的列舉模式來規(guī)定行政訴訟的受案范圍，認為不是所有的行政行為都可納入行政訴訟范圍。行政法一般認為認為抽象行政行為是不可訴的。行政部門的“紅頭文件”是抽象行政行為，但若與環(huán)境公益受損有關(guān)聯(lián)性，能否對該抽象行政行為提起環(huán)境行政公益訴訟？目前在學(xué)理和實踐中都未形成通說。[1]

二、行政公益訴訟立案機制的探索

(一)公益訴訟職能獨立

在國家監(jiān)察體制改革和基層“大部制”改革背景下，筆者設(shè)想獨立公益訴訟職能。形成立案與訴訟分離、“審訴分離”機制。

具體地，筆者認為應(yīng)分立公益訴訟部門專行線索收集、調(diào)查和立案三大職能，增設(shè)公益訴訟窗口接收移送舉報線索、了解新聞輿論、宣傳講解公益訴訟制度等工作。而民事行政檢察部門履行立案后的評估鑒定、法律法規(guī)適用、部門溝通協(xié)商等職責(zé)，并審核推進訴前程序和訴訟程序。

廣東省番禺區(qū)一則公益訴訟調(diào)研建議中也提到，檢察機關(guān)內(nèi)部要設(shè)立公益訴訟的審查起訴程序。在提起訴訟前另行指派未參與案件調(diào)查的檢察官對起訴的證據(jù)材料審查，審核是否符合起訴標準，這與筆者思路不謀而合。[2]

(二)確立合理的立案范圍

在立案范圍的討論中，如全國政協(xié)委員劉紅宇提到“文物屬國有資產(chǎn)，也是文化遺產(chǎn)，具有很高的社會價值，可否將文物保護納入檢察公益訴訟范疇，需要檢察機關(guān)去研究和推進。[3]”也能看到山西省新絳縣檢察院提出保護古絳州的國有文物。[4]可以預(yù)見，公益訴訟范圍進一步拓展應(yīng)是重點環(huán)節(jié)，既需要上級檢察機關(guān)研究制定政策，也需要基層院主動提供實務(wù)經(jīng)驗。

(三)區(qū)別對待抽象行政行為

有學(xué)者認為，環(huán)境公益訴訟的可訴范圍是造成環(huán)境損害或可能造成環(huán)境損害的行為，不論實施者和該行為是否合法；如果是行政行為，也不考慮是具體行政行為或抽象行政行為，只要符合上一款標準，都應(yīng)可訴。”[5]

筆者認為可以有區(qū)別的對待抽象行政行為。對于政府部門制定規(guī)章，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國立法法》的要求以備案審查的形式來處理。對于政府頒布“紅頭文件”這樣形式的抽象行政行為，如果可能會造成損害公益后果，盡管目前尚未存在確定的行政相對人且沒有發(fā)生損害后果，檢察機關(guān)也可以對該行政部門提起行政公益訴訟，訴求即撤銷或變更該行政行為。