司法實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)與反思

李華豐

遼寧甘來律師事務(wù)所，遼寧 大連 116600

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定之現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征收補(bǔ)償金分配、農(nóng)村集體資產(chǎn)分配經(jīng)常作為一方當(dāng)事人參與訴訟。如何認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是值得關(guān)注的法律現(xiàn)實(shí)問題。

但既有的法律、法規(guī)對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，由此導(dǎo)致我國農(nóng)村地區(qū)對于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)地方各自出臺(tái)地方性法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定。有沒有地方性規(guī)定的農(nóng)村地區(qū)則完全依靠習(xí)慣、習(xí)俗等標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。解決這一問題的關(guān)鍵在于，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將其上升為立法內(nèi)容，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法定化。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)注的梳理

實(shí)踐中對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定形成了不同標(biāo)準(zhǔn)。概括而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定大體形成兩類標(biāo)準(zhǔn)：一是單一主義標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)是以農(nóng)民個(gè)體是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的戶口作為認(rèn)定其是否具備成員資格的依據(jù)。這一標(biāo)準(zhǔn)為一些地方性法規(guī)所確認(rèn)。例如，《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第8條將戶籍作為認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員標(biāo)準(zhǔn)。

二是復(fù)合主義標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)以農(nóng)民個(gè)體是否有集體所在地戶口為主要依據(jù)，同時(shí)參考其他認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第一，以戶籍為原則，輔以當(dāng)事人的年齡為判斷。第二，以戶籍在該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、是否承擔(dān)法律法規(guī)和組織章程規(guī)定的義務(wù)和具體的期限為標(biāo)準(zhǔn)復(fù)合判斷。第三，在理論上，有學(xué)者認(rèn)為集體組織成員資格的認(rèn)定，除了以戶籍為一般原則外，還應(yīng)結(jié)合成員與集體組織的經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系以及是否與集體組織有特殊的約定等多種因素考慮是否取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。第四，還有學(xué)者認(rèn)為是否擁有該集體的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)成為認(rèn)定集體成員資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，戶籍以及其他要素只能作為認(rèn)定成員資格的輔助性要素。

單一主義認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)點(diǎn)是具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，可以防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織濫用權(quán)力隨意調(diào)整集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)點(diǎn)是僵化且不夠靈活。復(fù)合主義標(biāo)準(zhǔn)的缺點(diǎn)是缺乏穩(wěn)定性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能濫用權(quán)力隨意調(diào)整集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，損害農(nóng)民個(gè)體的合法權(quán)益，優(yōu)點(diǎn)是比較靈活，有利于具體問題具體分析。復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)的適用對集體經(jīng)濟(jì)組織的自律性要求較高。這意味著，適用復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部規(guī)范化必須達(dá)到較高程度。與之相反，單一主義認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為明確，集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)情況下只要按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行即可，多數(shù)情況下不會(huì)涉及復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)再判斷問題。

鑒于實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的復(fù)雜性，復(fù)合主義標(biāo)準(zhǔn)更加具有合理性：其一，單一標(biāo)準(zhǔn)以戶籍標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)定成員資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)，對于不具備集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶籍但是具備其他認(rèn)定成員資格條件的農(nóng)民難謂公平?，F(xiàn)實(shí)中，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在空掛戶、掛靠戶現(xiàn)象，空掛戶、掛靠戶中的農(nóng)民個(gè)體并不居住在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，不參與本集體經(jīng)濟(jì)組織公共事務(wù)、不履行相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)義務(wù)，與該集體經(jīng)濟(jì)組織無任何實(shí)質(zhì)聯(lián)系。此時(shí)，若依據(jù)單一主義標(biāo)準(zhǔn)賦予這類人員以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不利于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不能真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。其二，單一標(biāo)準(zhǔn)以戶籍作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的做法不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史潮流。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為必然趨勢。戶籍未來不再作為城市居民與農(nóng)村居民身份區(qū)分的標(biāo)志，農(nóng)村居民與城市居民在享受政府公共服務(wù)、福利等方面不會(huì)因戶籍類別的不同存在差異。城鄉(xiāng)戶籍一體化管理，同時(shí)意味著農(nóng)村居民遷徙自由的障礙逐漸消除。如此一來，農(nóng)村居民的戶籍變動(dòng)頻率必然大大增強(qiáng)。已經(jīng)具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)民個(gè)體亦可能將戶籍遷到其他地區(qū)。單純的以戶籍作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而會(huì)引發(fā)成員流動(dòng)性過強(qiáng)，不利于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。同時(shí)，單純的以戶籍作為集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有變相限制農(nóng)民個(gè)體遷徙和變更戶籍自由的嫌疑，違背我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本趨勢。其三，如果堅(jiān)持以戶籍作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的唯一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)出現(xiàn)實(shí)際承包土地或享有土地經(jīng)營權(quán)并實(shí)際進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體不能參與集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)、行使集體土地經(jīng)營管理權(quán)，而不享有土地承包經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營權(quán)且不實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體長期享有集體成員資格。這一狀況不利于保護(hù)農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性，亦不利于集體土地的經(jīng)營管理。復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格法定化的不二選擇。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員法定標(biāo)準(zhǔn)的確立

法律應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。2017年公布的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》第31項(xiàng)明確規(guī)定，在既有《農(nóng)村土地承包法》條文基礎(chǔ)上增加1條，作為第64條，該條文的內(nèi)容為“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定?！庇纱丝梢姡⒎C(jī)關(guān)已經(jīng)具有制定有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格法律的意向，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法定化已經(jīng)成為未來發(fā)展的必然趨勢。

基于上述分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員法定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)采取復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的模式，而問題的關(guān)鍵在于如何確定復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的原則及具體內(nèi)容。

確定復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：一是尊重現(xiàn)行法律精神及農(nóng)村實(shí)際狀況原則；二是堅(jiān)持立法、習(xí)慣以及集體經(jīng)濟(jì)組織自治權(quán)力相互平衡原則；三是維護(hù)集體及農(nóng)民個(gè)體利益原則。

以上述三原則為基礎(chǔ)，復(fù)合主義模式的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

其一，戶籍認(rèn)定要素。這一判斷要素是以農(nóng)民個(gè)體是否落戶于集體經(jīng)濟(jì)組織所在地區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)。戶籍要素在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的過程中事實(shí)上發(fā)揮了形式性要件的作用。戶籍作為確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的要素，已經(jīng)為廣大地區(qū)農(nóng)民所接受。原戶籍在集體經(jīng)濟(jì)組織，但是由于客觀原因戶籍遷出集體經(jīng)濟(jì)組織，但是該人員在未來有可能將戶籍重新遷回集體經(jīng)濟(jì)組織。對待這類人員，法律應(yīng)當(dāng)視為集體經(jīng)濟(jì)組織為其保留了“戶籍”。這類人員事實(shí)上成為集體經(jīng)濟(jì)組織的“潛在”成員，具體包括下列人員：一是大中專在讀學(xué)生。已經(jīng)畢業(yè)且在集體經(jīng)濟(jì)組織以外其他地區(qū)就業(yè)的大中專畢業(yè)生不屬于此范圍；二是現(xiàn)役軍人；三是服刑人員。

其二，出生、收養(yǎng)以及結(jié)婚認(rèn)定要素。集體經(jīng)濟(jì)組織既有成員的后代基于出生而自然取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。在土地集體公有制的條件下，定居于特定社區(qū)的居民，在第一代人通過合作化加入集體經(jīng)濟(jì)組織后，其后代隨著出生當(dāng)然地取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，其取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的依據(jù)就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員后代的身份，其子女當(dāng)然取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

其三，實(shí)際居住認(rèn)定要素。雖然戶籍沒有在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地區(qū)，但是該農(nóng)民個(gè)體已經(jīng)在該集體經(jīng)濟(jì)組織轄區(qū)連續(xù)生活達(dá)一定年限，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

其四，土地承包經(jīng)營權(quán)及經(jīng)營權(quán)認(rèn)定要素。農(nóng)民個(gè)體的戶籍沒有在該集體所在地區(qū)，但是如果該農(nóng)民個(gè)體在該集體經(jīng)濟(jì)組織轄區(qū)內(nèi)擁有承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)亦可以認(rèn)定其具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

值得注意的是，具備上述全部或部分要素的人員僅僅取得獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的期待權(quán)。其是否能夠最終取得集體成員資格還需集體經(jīng)濟(jì)組織的確認(rèn)。集體經(jīng)濟(jì)組織對于申請人具備成員資格的確認(rèn)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)負(fù)責(zé)，該內(nèi)部組織應(yīng)當(dāng)將確認(rèn)信息以書面方式通知申請人，該申請人自收到確認(rèn)通知之日起其成員資格得到集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)。如果集體經(jīng)濟(jì)組織無正當(dāng)理由對申請人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不予確認(rèn)，申請人可以向人民法院提起訴訟。

復(fù)合主義標(biāo)準(zhǔn)下，如果四項(xiàng)要素效力相同且共同作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，勢必導(dǎo)致各個(gè)要素適用過程中發(fā)生沖突。因此，四要素在法律效力上必須具備一定的等級(jí)差異才能真正使其具備可適用性。四要素效力等級(jí)排列首先應(yīng)當(dāng)遵循“實(shí)際聯(lián)系”原則。這一原則的基本內(nèi)容是以申請人在申請集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)是否與該集體經(jīng)濟(jì)組織存在事實(shí)上的人身或財(cái)產(chǎn)聯(lián)系。依據(jù)這一原則，實(shí)際居住要素、承包經(jīng)營權(quán)以及經(jīng)營權(quán)要素的效力要高于戶籍要素以及出生、收養(yǎng)、結(jié)婚要素。申請人只要具備實(shí)際居住要素或是土地承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)要素，法律應(yīng)當(dāng)賦予其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。如果申請人不具備上述兩要素，但具備戶籍要素或者出生、收養(yǎng)、婚姻要素則應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體情況加以判斷：其一，申請人申請集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)其成員資格時(shí)距離出生、被既有集體經(jīng)濟(jì)組織成員收養(yǎng)或與既有集體成員結(jié)婚不滿5年時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。其二，申請人申請確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)具備戶籍要素，此時(shí)申請人屬于“空掛戶”與集體經(jīng)濟(jì)組織并不存在實(shí)際聯(lián)系。因此，法律不能賦予其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

四、結(jié)論

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中處于無法可依的狀態(tài)。未來我國立法應(yīng)當(dāng)填補(bǔ)這一漏洞，具體的思路為堅(jiān)持尊重現(xiàn)行法律精神及農(nóng)村實(shí)際狀況、堅(jiān)持立法、習(xí)慣以及集體經(jīng)濟(jì)組織自治權(quán)力相互平衡以及維護(hù)集體及農(nóng)民個(gè)體利益三項(xiàng)原則，并應(yīng)當(dāng)采取復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)。