刑事拘留未報捕案件監(jiān)督問題研究

洪曉亮

（311700 淳安縣人民檢察院 浙江 杭州）

一、前言

對于刑事拘留未報捕案件，目前的現(xiàn)狀是公安機關(guān)采取刑事拘留人數(shù)遠高于報捕人數(shù)，究其原因有犯罪情節(jié)輕微，無逮捕必要、犯罪證據(jù)達不到報捕條件、不適宜羈押等法定因素，也有隨意刑拘、將應(yīng)當提請報捕或移送審查起訴的案件變更強制措施或久拖不決等法外因素。出現(xiàn)這些情況主要是因為刑訴法規(guī)定，刑事拘留可以由公安機關(guān)自行決定、自行執(zhí)行。在司法實踐中，這確實使抓獲犯罪嫌疑人、打擊犯罪上更加及時，但由于缺少相應(yīng)的外部制約機制，公安機關(guān)隨意刑拘、隨意變更等情況時有發(fā)生，不利于打擊犯罪和保障人權(quán)。

二、刑拘未報捕案件的基本情況及處理方式

2015年1月1 日至2017年9月1日，某縣公安局共刑事拘留1678人，通過全面的梳理核查后發(fā)現(xiàn)，其中有949人被采取刑事拘留措施后未報捕，占刑拘總?cè)藬?shù)的56.5%，而這949人中有847人變更為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住，占刑拘總?cè)藬?shù)的50.5%，有102人被公安機關(guān)變更為和解撤案、行政處罰等處理，占刑拘總?cè)藬?shù)的6%。結(jié)合上述調(diào)研情況以及司法實踐，可以看出公安機關(guān)處理刑事拘留未報捕案件，主要有以下幾種情形。

（一）刑拘釋放后撤銷案件，僅作治安處理

在尋釁滋事、聚眾斗毆等涉眾案件中，因涉案人員眾多，公安機關(guān)常常來不及仔細調(diào)查便先行采取刑事拘留措施。之后，經(jīng)偵查發(fā)現(xiàn)一些涉案人員情節(jié)較輕，達不到立案標準，只能治安處罰后予以釋放。另外，在一些盜竊、詐騙等案件中，公安機關(guān)對涉案人員采取強制措施后，涉案財物經(jīng)物價中心鑒定，涉案金額未達到立案標準，從而將撤銷案件，在治安處罰后予以釋放。

（二）刑拘變更強制措施后直接移送審查起訴

在一些故意傷害、盜竊等輕微刑事案件中，由于犯罪嫌疑人犯罪情節(jié)較輕，認罪態(tài)度較好，具有悔罪表現(xiàn)，同時具備取保候?qū)彈l件，無提請批準逮捕必要，公安機關(guān)在變更強制措施后，直接將案件移送審查起訴。

（三）刑拘變更強制措施后，久拖不決

在一些輕微刑事案件中，公安機關(guān)在將刑事拘留的犯罪嫌疑人變更為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住后，遲遲未予處理，一掛了之。其中包括犯罪事實已查清，應(yīng)當移送審查起訴未移送；犯罪嫌疑人不構(gòu)成犯罪，應(yīng)當撤案處理未撤案；偵查取證后，未達到逮捕條件未報捕等情形。

（四）其他情況

在故意傷害（輕傷）、盜竊、交通肇事等輕微刑事案件中，犯罪嫌疑人被刑拘后，由于犯罪嫌疑人家屬求情，親戚朋友說清等法外因素，以至于出現(xiàn)刑拘隨意、以“保”代刑、降格處理，逃避法律制裁。

二、刑事拘留未報捕案件存在的問題

根據(jù)刑訴法規(guī)定，批準逮捕條件要明顯高于刑拘條件，公安機關(guān)大部分刑事拘留未報捕案件已按照逮捕條件嚴格執(zhí)行，但仍有部分刑事拘留未報捕案件存在違法立案、違法撤案、以罰代刑，變更強制措施不當?shù)葐栴}，影響了司法公正。具體分析，有以下幾個方面。

（一）不符合刑拘條件而刑拘

由于刑事拘留措施是剝奪人身自由的強制措施，刑訴法對此作出了嚴格規(guī)定。公安機關(guān)只有在情況緊急時，出于打擊和制止犯罪，收集和固定證據(jù)的目的，才能對犯罪嫌疑人適用刑事拘留措施。但司法實踐中，公安機關(guān)并未嚴格遵守刑事訴訟法所規(guī)定的限定條件，刑事拘留措施被擴大化適用。

（二）以刑事拘留措施促使民事糾紛的解決

在辦案實踐中，針對故意傷害案、故意毀壞財物案等輕微刑事案件，公安機關(guān)為了能盡快達成調(diào)解協(xié)議，使受害人的損失得到賠償，而不考慮犯罪嫌疑人是否符合刑拘條件，直接對犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施，在雙方達成調(diào)解協(xié)議后，再以“不應(yīng)追究刑事責(zé)任”為由，作出撤案處理。

（三）未嚴格依據(jù)法定立案標準立案

在司法實踐中，公安機關(guān)存在將不符合立案標準的案件違法立案，符合立案標準的案件卻違法撤案的情況。首先，某些地區(qū)公安機關(guān)的績效考核制度將立案數(shù)、破案數(shù)、移訴數(shù)等作為考核重點項目，致使該地區(qū)的派出所、一線辦案部門一味追求績效考核加分，常常把不應(yīng)當立案的案件立案偵查。另外，公安機關(guān)經(jīng)常會組織專項打擊行動，在打擊過程中，有時會降低拘留標準，以拘促打。

（四）部分案件取證不及時，久偵不結(jié)

在一些案件中，公安機關(guān)消極取證，遲遲不予處理、導(dǎo)致案件懸而不決，特別是對一些案情復(fù)雜、取證困難的案件或證據(jù)不足，但經(jīng)過偵查補正后可以報捕的案件等。公安機關(guān)對這些案件怠于偵查，致使案件久拖不決，侵犯了當事人的合法權(quán)益，也損害了司法公正。

（五）其他問題

公安機關(guān)還存在辦案程序不規(guī)范、案件定性錯誤、逮捕條件把握不準等問題，這些問題不僅嚴重影響了案件質(zhì)量，也侵害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

三、刑事拘留未報捕案件存在問題的原因分析

針對公安機關(guān)刑事拘留未報捕案件中出現(xiàn)的問題，究其原因主要有以下幾方面。

（一）業(yè)務(wù)水平不夠、責(zé)任心不強

首先，由于公安機關(guān)民警調(diào)動頻繁，致使辦案部門大多數(shù)辦案民警為年輕干警，而年輕干警缺乏辦案經(jīng)驗。其次，某些偵查人員在辦案過程中缺乏責(zé)任心，常常出現(xiàn)一些程序錯誤或低級錯誤，嚴重影響了案件質(zhì)量。

（二）重實體、輕程序

我國刑事訴訟法規(guī)定，各種證據(jù)的獲取都必須符合法定程序，否則將導(dǎo)致證據(jù)法律效力的喪失，這就意味著程序的合法性決定了實體的有效性。但偵查人員調(diào)查取證過程中，往往著重把握案件實體部分，忽視對案件程序上的要求，造成程序錯誤甚至程序違法。

（三）職能部門審核把關(guān)不嚴

公安機關(guān)辦案部門所辦案件決定刑拘、變更強制措施或報捕的，都需要報法制大隊、單位領(lǐng)導(dǎo)審批，如果辦案單位領(lǐng)導(dǎo)、法制大隊審核人員在審核案件時認真把關(guān)，嚴格適用刑拘、報捕條件，就能避免諸多問題的發(fā)生。另外，針對審核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，處理力度不夠，應(yīng)當責(zé)令辦案部門予以糾正，嚴重問題要予以通報，并追究承辦人員責(zé)任。

（四）刑事拘留措施缺乏實質(zhì)檢察監(jiān)督

刑事訴訟法規(guī)定檢察機關(guān)對偵查活動合法性進行監(jiān)督，但相關(guān)法律未具體規(guī)定該監(jiān)督權(quán)的適用程序和監(jiān)督手段，使得檢察機關(guān)對刑事拘留措施的監(jiān)督流于形式，缺乏實質(zhì)監(jiān)督力度。

四、刑拘未報捕案件存在問題的解決措施

要切實解決刑拘未報捕案件中存在的問題，就要積極研究探索新思路、摸索新做法，建立對公安機關(guān)適用刑事拘留強制措施的法律監(jiān)督工作的長效機制，對發(fā)現(xiàn)的問題及時監(jiān)督糾正，綜合運用立案監(jiān)督、糾正違法、檢察建議等措施加強監(jiān)督，規(guī)范刑拘措施的適用。

（一）建議完善法律規(guī)定，使得檢察機關(guān)監(jiān)督刑拘未報捕案件有法可依

（1）建議完善刑事拘留的適用。雖然有刑事訴訟法規(guī)定了刑拘適用的七種情形，但具體操作上仍然存在較大的主觀性，致使公安機關(guān)作出刑事拘留決定的隨意性較強。為了保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，理應(yīng)對刑事拘留措施的適用條件作出更具體嚴格的規(guī)定。

（2）建議規(guī)范刑事拘留檢察監(jiān)督機制?，F(xiàn)行法律規(guī)定對檢察機關(guān)的刑事拘留監(jiān)督權(quán)具體適用過于籠統(tǒng)，也未規(guī)定具體的監(jiān)督手段，使得檢察機關(guān)對刑事拘留措施的監(jiān)督權(quán)流于形式，不能完全發(fā)揮其監(jiān)督作用。鑒于此，建議立法對檢察機關(guān)的刑事拘留監(jiān)督權(quán)進一步強化。首先是加強檢察機關(guān)對刑事拘留措施期限的監(jiān)督。建議仍由公安機關(guān)自行決定延長一至四日刑事拘留羈押期限，但在作出延長決定后應(yīng)當報檢察機關(guān)備案，同時法律應(yīng)當對“特殊情況”的適用范圍做出明確的規(guī)定。另外，對流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的犯罪嫌疑人延長刑事拘留羈押期限至三十日的情況需報檢察機關(guān)批準，以防公安機關(guān)濫用延長的權(quán)力。其次是加強檢察機關(guān)對刑事拘留措施的監(jiān)督力度。對于公安機關(guān)違法采取刑事拘留措施的，檢察機關(guān)應(yīng)當及時發(fā)出《糾正違法通知書》，公安機關(guān)在接到通知書后不予整改或整改不到位的，檢察機關(guān)有權(quán)通知公安機關(guān)變更強制措施或撤案處理。再者是加強檢察機關(guān)對刑事拘留案件的備案審查。公安機關(guān)作出刑事拘留決定后，應(yīng)當在24小時內(nèi)報檢察機關(guān)備案，對需要變更強制措施或撤案處理的案件，應(yīng)報檢察機關(guān)審查，取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住期滿案件，公安機關(guān)應(yīng)在釋放后報檢察機關(guān)備案。

（二）建章立制，實現(xiàn)檢察機關(guān)對刑事拘留未報捕案件監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化

（1）建立書面征詢制度。公安機關(guān)認為不需要報捕的刑拘案件，應(yīng)當于刑拘期限期滿前3日內(nèi)，將該案的立案、案由、刑拘情況、不提請批捕理由等材料以書面形式移送檢察機關(guān)審查，檢察機關(guān)應(yīng)當在審查相關(guān)材料后，出具《刑拘后未報捕意見函》，對刑拘未報捕案件是否合法、合理進行說明。

（2）建立信息情報互通制度。檢察機關(guān)、公安機關(guān)每月底要將上月立案、發(fā)案、破案、刑拘未報捕、批捕、不捕等數(shù)據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)相互進行書面通報。偵監(jiān)部門對公安機關(guān)通報的情況進行書面審查，發(fā)現(xiàn)問題的及時予以糾正。另外，建立內(nèi)部監(jiān)督配合制度。檢察機關(guān)利用局域網(wǎng)、辦案系統(tǒng)等信息化工作平臺以及檢察官聯(lián)席會議，實現(xiàn)內(nèi)部信息互通共享，促進偵監(jiān)與公訴、監(jiān)所、控申等部門工作的良性互動，形成齊抓共管的大監(jiān)督格局，建立多渠道、多方位的信息網(wǎng)絡(luò)和工作聯(lián)席制度。

（3）建立會商協(xié)調(diào)制度。公、檢兩家每季度召開一次聯(lián)席會議,通報并商討本季度刑拘未報捕案件原因和處理情況，對發(fā)現(xiàn)的問題，偵監(jiān)科要根據(jù)不同情況分別做出是否報捕、是否撤銷案件、是否重新立案的糾正意見。

（4）建立立案監(jiān)督案件和存疑不捕案件的定期反饋制度。公安機關(guān)怠于偵查或未在規(guī)定時間期限內(nèi)移送審查起訴的，檢察機關(guān)要及時發(fā)出《刑事案件催辦函》，公安機關(guān)接到催辦函后，應(yīng)當書面反饋偵查進展及下一步偵查工作安排等情況，避免案件立而不偵、久偵不結(jié)。

（5）建立案件跟蹤監(jiān)督制度。在全面掌握公安機關(guān)刑拘案件的基礎(chǔ)上，對公安機關(guān)變更為非羈押強制措施后待處理的案件，逐個建立臺賬，由專人負責(zé)跟蹤，定期了解偵查情況，即使賬務(wù)偵查動態(tài)，避免案件久拖不決，以保代刑。對重大疑難復(fù)雜案件，提前介入偵查，以使案件得到正確處理。

（三）通過立案監(jiān)督、書面糾正違法、通知撤案等有效措施確保偵查監(jiān)督實效

首先是對公安機關(guān)已撤銷的案件進行審查，發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當撤案而違法撤案的案件，檢察機關(guān)應(yīng)當監(jiān)督公安機關(guān)重新立案。其次是對刑拘后未報捕的案件中未撤銷案件進行審查，發(fā)現(xiàn)不涉嫌犯罪的，檢察機關(guān)應(yīng)當及時發(fā)出糾正違法通知書，要求公安機關(guān)及時作出撤案處理。三是對案件事實清楚的輕微刑事案件，公安機關(guān)采取刑拘措施后，久拖不決的，檢察機關(guān)應(yīng)當監(jiān)督公安機關(guān)及時移訴。四是對公安機關(guān)適用、變更刑拘措施不當?shù)模瑱z察機關(guān)應(yīng)當及時督促公安機關(guān)報捕。

（四）設(shè)立辦案一線派出檢察室

在辦案一線案件較多的派出所設(shè)立派駐檢察室或檢察官辦公室，主要是對所派駐的派出所的偵查活動實時監(jiān)督，包括刑拘未報捕案件的情況。要求公安機關(guān)將作出刑事拘留決定的案件,刑拘后3日以內(nèi)以書面形式，將簡要案情通知派駐檢察員,并將受案登記表、立案決定書、拘留證等相關(guān)法律文書交由派駐檢察員，由派駐檢察員對刑拘案件進行全面審查，并作出是否需要報捕的檢察建議，同時對審查過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時提出糾正意見，從源頭上杜絕違法偵查活動，實現(xiàn)司法公正。