中東變局以來(lái)土耳其境內(nèi)的難民問(wèn)題探析

尹 婧 黃民興

中東變局以來(lái)，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的敘利亞難民涌入土耳其，難民問(wèn)題成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。2016年，土耳其成為全球第一大難民接收國(guó)。土耳其境內(nèi)的難民主要來(lái)自敘利亞、伊拉克和阿富汗三個(gè)國(guó)家。難民治理不僅關(guān)乎土耳其數(shù)百萬(wàn)難民的生存與發(fā)展，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全也具有重要意義。數(shù)百萬(wàn)難民的返回和安置對(duì)土耳其、歐洲地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)而言，都是亟待解決的重要問(wèn)題?？疾焱炼渚硟?nèi)的難民問(wèn)題，不僅有助于把握土耳其難民政策的走向，而且對(duì)其他國(guó)家處理難民問(wèn)題也具有重要的借鑒意義。

國(guó)外學(xué)界已涌現(xiàn)出一批關(guān)于土耳其境內(nèi)難民問(wèn)題的研究成果。在難民史研究方面，凱末爾·克里斯(Kemal Kirisci)的論文《難民運(yùn)動(dòng)和土耳其》*Kemal Kirisci, “Refugee Movements and Turkey,” International Migration, Vol. 29, Issue 4, 1991, pp. 545-559.梳理了1923年以來(lái)土耳其經(jīng)歷的數(shù)次難民潮。在案例研究方面，艾哈邁德·伊奇杜伊古(Ahmet i?duygu)的報(bào)告《土耳其的敘利亞難民：前路漫漫》*Ahmet i?duygu, Syrian Refugee in Turkey: the long road ahead, Washington D.C.: Migration Policy Institute, April 2015, p. 18.分析了敘利亞難民危機(jī)對(duì)土耳其難民政策形成的挑戰(zhàn)，指出土耳其政府迫切需要制定新的難民政策，重新定義敘利亞難民的身份，同時(shí)改進(jìn)對(duì)已入境難民的社會(huì)融合政策。在難民政策方面，迪萊克·拉蒂夫(Dilek Latif)在《土耳其共和國(guó)的難民政策》*Dilek Latif, “Refugee Policy of the Turkish Republic,” The Turkish Year Book, Vol. 33, 2002, pp. 1-29.一文中闡述了土耳其難民政策的發(fā)展和演變。在難民對(duì)土耳其的影響方面，索內(nèi)爾·恰阿普塔伊(Soner Cagaptay)的報(bào)告《敘利亞難民對(duì)土耳其南部省份的影響》*Soner Cagaptay, The Impact of Syria’s Refugees on Southern Turkey, Washington D. C.: The Washington Institute for Near East Policy, July 2014, pp. 1-32, http://www.washingtoninstitute.org/uploads/Documents/pubs/PolicyFocus130_Cagaptay_Revised3s.pdf, 登錄時(shí)間：2017年7月1日。闡述了敘利亞難民對(duì)土敘邊界省份造成的沖擊，重點(diǎn)分析了難民對(duì)土耳其經(jīng)濟(jì)造成的影響。

國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于土耳其境內(nèi)難民問(wèn)題的研究總體上相對(duì)有限。邢愛(ài)芬和黨菲的《土耳其難民問(wèn)題及難民法改革研究》*邢愛(ài)芬、黨菲：《土耳其難民問(wèn)題及難民法改革研究》，載《西亞非洲》2015年第1期，第73-89頁(yè)。考察了土耳其接收難民的狀況，分析了土耳其現(xiàn)行難民法體系的重點(diǎn)內(nèi)容以及難民法改革的主要困境。崔守軍和劉燕君的《土耳其對(duì)敘利亞難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)及其影響》*崔守軍、劉燕君：《土耳其對(duì)敘利亞難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)及其影響》，載《西亞非洲》2016年第6期，第73-90頁(yè)?？疾炝送炼鋵?duì)敘利亞難民的政策，提出土耳其難民政策從“門(mén)戶開(kāi)放”到當(dāng)前的“有限開(kāi)放”，呈現(xiàn)出逐步收緊的特征。鄭東超的《淺析土耳其難民問(wèn)題及其與歐盟的關(guān)系》*鄭東超：《淺析土耳其難民問(wèn)題及其與歐盟的關(guān)系》，載《和平與發(fā)展》2016年第4期，第94-105頁(yè)。分析了土耳其和歐盟在難民問(wèn)題上的博弈，指出解決難民問(wèn)題的關(guān)鍵在于解決敘利亞危機(jī)。本文擬在國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)土耳其境內(nèi)難民問(wèn)題研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的探討。

一、 土耳其境內(nèi)難民的來(lái)源

土耳其接收難民的歷史可以追溯至奧斯曼帝國(guó)時(shí)期。自1923年建國(guó)以來(lái)，地理位置和歷史文化因素使得現(xiàn)代土耳其長(zhǎng)期以來(lái)成為重要的難民接收國(guó)。這些難民可以分為三類：族裔難民、公約定義下的難民和非公約定義下的難民。這種分類法不僅是冷戰(zhàn)時(shí)期的遺產(chǎn)，也體現(xiàn)出政府對(duì)國(guó)家安全與國(guó)家認(rèn)同的考量。

第一，族裔難民(National Refugee)，即來(lái)自巴爾干國(guó)家、東歐國(guó)家的土耳其裔和認(rèn)同土耳其文化的難民，如希臘穆斯林(1923～1926年，約35萬(wàn)人*邢愛(ài)芬、黨菲：《土耳其難民問(wèn)題及難民法改革研究》，第74頁(yè)。)、保加利亞土耳其族(1950～1951年，約15.4萬(wàn)人*Kemal Kirisci, “Refugees of Turkish Origin: ‘Coerced Immigrants’ to Turkey since 1945,” International Migration, Vol. 34, Issue 3, 1996, p. 392.；1989年，約31萬(wàn)人*Kemal Kirisci, “Refugee Movements and Turkey,” p. 548.)及前南斯拉夫土族穆斯林(1946～1970年，約有18.3萬(wàn)人*Dilek Latif, “Refugee Policy of the Turkish Republic,” p. 7.)。據(jù)1934年土耳其《安置法》規(guī)定，只有隸屬于土耳其裔和認(rèn)同土耳其文化的人才有權(quán)定居土耳其，并享有公民權(quán)。享有“公民”身份的難民，較好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)融合。

第二，公約定義下的難民(Conventional Refugee)，即主要來(lái)自前蘇聯(lián)和東歐地區(qū)的難民，如波斯尼亞人(1992～1995年波黑戰(zhàn)爭(zhēng)期間，約3萬(wàn)人*Ahmet i?duygu and E. Fuat Keyman, “Globalization, Security and Migration: The Case of Turkey,” Global Governance, Vol. 3, No. 3, 2000, p. 390.)、阿爾巴尼亞人(1999年科索沃危機(jī)，約2萬(wàn)人*Ibid., p. 391.)。土耳其是1951年聯(lián)合國(guó)《難民公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》的簽約國(guó)。根據(jù)公約，土耳其保留“地理限制”，即僅對(duì)來(lái)自歐洲地區(qū)的難民負(fù)有國(guó)際義務(wù)。政府給予其“臨時(shí)避難者”身份，部分尋求庇護(hù)者被重新安置到第三國(guó)，其他尋求庇護(hù)者被遣返回母國(guó)。這類難民通常規(guī)模較小，大多被重新安置到西方國(guó)家，不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)產(chǎn)生很大影響。

第三，非公約定義下的難民(Non-conventional Refugees)，即來(lái)自歐洲地區(qū)之外的難民，這類難民僅享有“游客”或“臨時(shí)客人”的身份。20世紀(jì)80年代，土耳其非公約定義下的難民主要包括伊拉克的庫(kù)爾德難民(1988年政府軍與庫(kù)爾德武裝發(fā)生軍事沖突后進(jìn)入土耳其，約65萬(wàn)人*Ibid., p. 390.)和伊朗難民(1979年伊斯蘭革命后進(jìn)入土耳其，約100萬(wàn)人*Kemal Kirisci, “Refugee Movements and Turkey,” p. 548.)。這類難民規(guī)模較大，大多被遣返回本國(guó)，只有少數(shù)人被重新安置到第三國(guó)，還有一部分人繼續(xù)留在土耳其。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著一次次大規(guī)模難民潮的到來(lái)，土耳其由人口輸出國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诮邮諊?guó)和中轉(zhuǎn)國(guó)，其中非公約定義下的難民占據(jù)較大比重，土耳其的難民問(wèn)題自此開(kāi)始凸顯。1994年11月，土耳其政府通過(guò)《大量外國(guó)人到達(dá)土耳其的管理規(guī)章與原則以及尋求庇護(hù)者的居住許可請(qǐng)求》。此后，土耳其境內(nèi)的尋求庇護(hù)者必須首先由聯(lián)合國(guó)難民署審定難民身份，之后再被重新安置到第三國(guó)，待安置期間由土耳其警察局給予暫時(shí)居留權(quán)。中東變局以來(lái)，由于非公約定義下的難民數(shù)量急劇上升而難以得到妥善安置，數(shù)百萬(wàn)難民滯留土耳其，難民問(wèn)題更顯突出。

截至2017年10月，土耳其境內(nèi)難民總數(shù)約350萬(wàn)人，主要來(lái)自敘利亞、伊拉克和阿富汗三個(gè)國(guó)家。*“Turkey: Fact Sheet,” UNHCR, October 2017, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=14456, 登錄時(shí)間：2017年11月15日。

第一，敘利亞難民。2011年3月15日敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，該國(guó)難民源源不斷地涌入土耳其，人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)。同年4月，第一批敘利亞難民抵達(dá)土耳其。至2017年10月，土耳其境內(nèi)的敘利亞難民數(shù)量已達(dá)320萬(wàn)人，*Ibid.主要聚集在東南部10個(gè)省份*即哈塔伊省(Hatay)、加濟(jì)安泰普省(Gaziantep)、阿達(dá)納省(Adana)、馬拉蒂亞省(Malatya)、阿德亞曼省(Adiyaman)、尚勒烏爾法省(Sanliurfa)、基利斯省(Kilis)、馬丁省(Mardin)、卡赫拉曼馬拉什省(Kahramanmara)和奧斯曼尼耶省(Osmaniye)。。約90%的敘利亞難民生活在難民營(yíng)外，其中基利斯市的難民人數(shù)已超過(guò)該市原有居民人數(shù)。敘利亞難民人數(shù)眾多，享有“臨時(shí)保護(hù)”待遇，但難民遣返與重新安置工作困難重重。

在土耳其滯留的敘利亞難民面臨就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)和語(yǔ)言障礙等一系列問(wèn)題，經(jīng)受著嚴(yán)峻的生存考驗(yàn)。在住宿條件方面，難民營(yíng)外的敘利亞人大多居住在陰暗潮濕、破舊不堪、衛(wèi)生條件極差且租金昂貴的棚戶屋，平均月租金約300歐元且仍在不斷上漲。*Ayselin Ydz and Elif Uzg?ren, “Limits to Temporary Protection: Non-camp Syrian Refugees in Izmir, Turkey,” Southeast European and Black Sea Studies, Vol. 16, No. 2, 2016, p. 203.在就業(yè)形勢(shì)方面，由于大多數(shù)難民無(wú)法獲得工作許可證，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)的地位較低，只能從事服務(wù)員、建筑工人、裁縫等低技術(shù)工作。非法勞工的身份使這些難民容易遭受剝削，同樣作為建筑工人，土耳其人的日工薪為100里拉，而敘利亞人只有40～50里拉。*Feyzi Baban, Suzan Ilcan and Kim Rygiel, “Syria Refugees in Turkey: Pathways to Precarity, Differential Inclusion, and Negotiated Citizenship Rights,” Journal of Ethnic and Migration Studies, Vol. 43, No. 1, 2017, p. 52.

第二，伊拉克難民。伊拉克難民逃往土耳其大多是為了躲避極端組織“伊斯蘭國(guó)”的威脅。由于國(guó)內(nèi)持續(xù)不斷的軍事沖突，伊拉克難民的數(shù)量也日益增多。2012年，伊拉克尋求庇護(hù)者和難民總數(shù)達(dá)13,124人。*“UNHCR Turkey: Iraqi Refugees and Asylum Seekers Registered with UNHCR,” UNHCR, October 2016, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=12325, 登錄時(shí)間：2016年11月22日。2014年6月，約有4～5萬(wàn)雅茲迪人為逃避“伊斯蘭國(guó)”組織的屠殺而前往土耳其。伊拉克難民既可以享有“國(guó)際保護(hù)”的待遇，也可以根據(jù)《外國(guó)人和國(guó)際保護(hù)法》第46條“基于人道主義的理由獲得居留許可”。截至2016年10月，土耳其境內(nèi)的伊拉克尋求庇護(hù)者人數(shù)達(dá)97,299人，其中獲得“難民”身份的人數(shù)為28,294人。*“UNHCR Turkey: Iraqi Refugees and Asylum Seekers Registered with UNHCR,” UNHCR, October 2016, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=12325, 登錄時(shí)間：2016年11月22日。自2016年10月伊拉克政府軍發(fā)動(dòng)收復(fù)摩蘇爾戰(zhàn)役以來(lái)，伊拉克難民數(shù)量急劇增加。至2017年10月，土耳其境內(nèi)的伊拉克尋求庇護(hù)者的人數(shù)達(dá)14萬(wàn)人。*“Turkey: Fact Sheet,” UNHCR, October 2017.

第三，阿富汗難民。2011年以來(lái)，由于土耳其政府放松了對(duì)南部和東南部邊界的控制，阿富汗難民趁機(jī)入境。2012年，阿富汗尋求庇護(hù)者和難民的總?cè)藬?shù)達(dá)18,104人，于2013年上升至26,256人。*“UNHCR Turkey: Afghan Refugees and Asylum Seekers Registered with UNHCR,” UNHCR, October 2016, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=12324, 登錄時(shí)間：2016年11月22日。阿富汗尋求庇護(hù)者享有“國(guó)際保護(hù)”待遇，但其獲得“難民”身份的過(guò)程極其艱難。2014年初，聯(lián)合國(guó)難民署暫停了阿富汗難民的身份確認(rèn)程序，4月阿富汗難民在安卡拉聯(lián)合國(guó)難民署大樓前舉行了大規(guī)?？棺h活動(dòng)。此次抗議活動(dòng)持續(xù)了兩個(gè)月，主要針對(duì)聯(lián)合國(guó)難民署在身份確認(rèn)程序上對(duì)阿富汗人的歧視行為，最后在土耳其警察的干預(yù)下才得以停止。截至2016年10月，土耳其境內(nèi)的阿富汗尋求庇護(hù)者的人數(shù)為115,960人，獲得“難民”身份的僅有3,309人。*Ibid.

土耳其難民問(wèn)題的產(chǎn)生是地緣和國(guó)內(nèi)外多重因素綜合作用的結(jié)果，主要包括以下三點(diǎn)。

首先，地緣因素。土耳其是歐亞大陸的連接點(diǎn)、中東與歐洲的緩沖區(qū)，是亞洲通往歐洲的必經(jīng)之路，具有重要的地緣戰(zhàn)略意義。敘利亞是2011年以來(lái)中東難民潮中輸出難民最多的國(guó)家，土耳其的六個(gè)省份與敘利亞接壤，兩國(guó)共享822公里的陸地邊界，有15個(gè)邊境口岸可供出入，交通便利，因此土耳其成為了敘利亞難民重要的聚集地和中轉(zhuǎn)國(guó)。*崔守軍、劉燕君：《土耳其對(duì)敘利亞難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)及其影響》，第75頁(yè)。

其次，國(guó)內(nèi)因素。自敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，土耳其積極支持?jǐn)⒗麃喎磳?duì)派，包括允許敘利亞主要反對(duì)派“敘利亞全國(guó)委員會(huì)”在伊斯坦布爾設(shè)立大本營(yíng)；主辦“敘利亞之友”國(guó)際會(huì)議以及與美國(guó)聯(lián)合訓(xùn)練裝備敘利亞反對(duì)派武裝等，由此導(dǎo)致敘利亞反對(duì)派更加有恃無(wú)恐，不愿與敘政府妥協(xié)，危機(jī)外溢加劇，使得大量難民涌入土耳其。此外，土耳其政府實(shí)行開(kāi)放邊界的政策和相對(duì)寬松的簽證政策，為難民源源不斷地涌入本國(guó)提供了便利。在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之初，土耳其實(shí)行“門(mén)戶開(kāi)放”的難民政策，積極向難民提供居住、醫(yī)療、教育等各方面人道主義援助，使其成為難民尋求庇護(hù)的首選國(guó)家。土耳其的簽證政策對(duì)75個(gè)國(guó)家和地區(qū)的普通公民實(shí)行免簽證待遇，其中包括敘利亞、伊拉克和伊朗。*邢愛(ài)芬、黨菲：《土耳其難民問(wèn)題及難民法改革研究》，第74頁(yè)。

最后，國(guó)際因素。一方面，美國(guó)頻頻介入中東地區(qū)事務(wù)，先后發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，策劃推翻敘利亞巴沙爾政權(quán)，造成中東地區(qū)失序和局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，極端主義勢(shì)力乘勢(shì)興起，成為難民問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。另一方面，歐盟實(shí)行難民責(zé)任外化政策，客觀上使得土耳其充當(dāng)著阻擋難民進(jìn)入歐洲的堡壘。在新自由主義時(shí)期，歐盟實(shí)行難民責(zé)任外化政策，通過(guò)在邊境地區(qū)構(gòu)建緩沖地帶來(lái)控制難民流入，目的是將難民責(zé)任轉(zhuǎn)移給難民產(chǎn)生國(guó)、過(guò)境國(guó)和非歐盟成員國(guó)的目的地國(guó)。1999年，土耳其成為歐盟候選成員國(guó)，雙方開(kāi)始協(xié)調(diào)難民體制。歐盟的目標(biāo)是將難民安置在土耳其，阻擋在歐洲大門(mén)之外，土耳其自然而然地成為歐盟實(shí)行責(zé)任外化政策的關(guān)鍵國(guó)家。

二、 難民問(wèn)題對(duì)土耳其的消極影響

土耳其難民問(wèn)題是中東亂局的一大“后遺癥”，對(duì)其國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、安全和社會(huì)等方面產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響。

(一) 政治氣氛緊張

針對(duì)如何處理敘利亞內(nèi)戰(zhàn)和難民問(wèn)題，土耳其主要黨派之間分歧不斷，國(guó)內(nèi)政治氣氛緊張。執(zhí)政的正發(fā)黨支持?jǐn)⒗麃喎磳?duì)派，實(shí)行接收難民和難民合法化的政策，但主要反對(duì)黨共和人民黨不贊成現(xiàn)行的難民政策，并指責(zé)正發(fā)黨政府密謀顛覆敘利亞政權(quán)，宣稱這些敘利亞人不是難民，而是正發(fā)黨邀請(qǐng)來(lái)顛覆敘利亞政府的人。*李穎浩：《被忽視的難民危機(jī)最前線》，載《看世界》2015年第19期，第24頁(yè)。各在野黨對(duì)于合法化難民的舉措更是予以強(qiáng)烈批評(píng)，認(rèn)為這些措施會(huì)導(dǎo)致難民與境內(nèi)極端分子更加難以區(qū)分，加重土耳其國(guó)內(nèi)日益嚴(yán)峻的安全威脅。

難民問(wèn)題對(duì)2015年6月的議會(huì)選舉產(chǎn)生了影響。正發(fā)黨在此次選舉中失去了議會(huì)多數(shù)黨地位，而民族行動(dòng)黨在敘利亞難民集中地獲得的選票猛增，如在加濟(jì)安泰普省的得票率由2011年的9.5%增長(zhǎng)至18%，在基利斯省的得票率由21%躍升至35.6%。*李穎浩：《被忽視的難民危機(jī)最前線》，第23頁(yè)。正發(fā)黨在此次大選中喪失絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的一個(gè)重要原因是土耳其民眾不滿當(dāng)局現(xiàn)行的難民政策。最終，正發(fā)黨不得不與其他政黨聯(lián)合組閣，因難以同共和人民黨、民族行動(dòng)黨和人民民主黨三大反對(duì)黨達(dá)成共識(shí)，國(guó)內(nèi)政局一度陷入混亂。

此外，大量遜尼派穆斯林涌入土耳其邊境省份，伴隨難民而來(lái)的政治、族群矛盾破壞了當(dāng)?shù)氐恼纹胶?，激化了各教派間的矛盾。以哈塔伊省為例，該省阿拉維派的人數(shù)占全省人數(shù)的1/3，約50萬(wàn)人。*Kemal Kiri?i, Syrian Refugees and Turkey’s Challenges: Going beyond Hospitality, Washington D. C.: Brookings Institution, May 2014, p. 41, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/Syrian-Refugees-and-Turkeys-Challenges-May-14-2014.pdf, 登錄時(shí)間：2017年5月8日。他們反對(duì)遜尼派穆斯林的涌入、指責(zé)其密謀改變?cè)撌〗膛扇丝诒壤钠胶狻?013年5月11日，哈塔伊省雷伊漢勒市(Reyhanl)發(fā)生汽車(chē)爆炸案，時(shí)任土耳其總理埃爾多安表示，“阿拉維派謀殺了我們53個(gè)遜尼派兄弟”*Kemal Kiri?i, Syrian Refugees and Turkey’s Challenges: Going beyond Hospitality, p. 31.。政府公開(kāi)表明其教派立場(chǎng)也加劇了阿拉維派與遜尼派之間的緊張關(guān)系。

(二) 經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重

難民問(wèn)題帶來(lái)的巨大財(cái)政壓力構(gòu)成了土耳其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)。土耳其政府除了要為申請(qǐng)庇護(hù)期間的難民提供食宿、醫(yī)療、教育、就業(yè)培訓(xùn)等方面的服務(wù)外，還必須為維護(hù)難民收容區(qū)域的秩序投入大量警力和政府工作人員，開(kāi)支不菲。近年來(lái)，土耳其一直面臨資金短缺的窘境。據(jù)土耳其緊急救助管理局透露，自敘利亞危機(jī)爆發(fā)至2015年9月，土耳其為應(yīng)對(duì)敘利亞難民危機(jī)已經(jīng)花費(fèi)了60億美元，但僅收到了4.55億美元的國(guó)際援助。*Fulya Memisoglu and Asli Ilgit, “Syria Refugees in Turkey: Multifaceted Challenges, Diverse Players and Ambiguous Policies,” Mediterranean Politics, Vol. 22, No. 3, 2017, p. 318.截至2017年11月18日，土耳其需要3.68億美元來(lái)應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題，但資金缺口達(dá)2.235億美元，占所需資金的60%。*“UNHCR Turkey: Key Facts and Figures,” UNHCR, October 2017, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=14580,登錄時(shí)間：2017年12月15日。巨額的難民開(kāi)支加劇了本已嚴(yán)重的財(cái)政赤字，拖累了土耳其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加劇了土耳其經(jīng)濟(jì)的疲弱態(tài)勢(shì)。

在勞工市場(chǎng)方面，融入土耳其的難民擠占了本地居民的就業(yè)崗位，特別是低技能工種。難民一旦獲得工作，在國(guó)內(nèi)無(wú)額外工作崗位補(bǔ)充的情況下，將進(jìn)一步抬升失業(yè)率。土耳其統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，土耳其2015年的失業(yè)率為10.8%，達(dá)到了2010年以來(lái)的最高點(diǎn)。*《土耳其宏觀經(jīng)濟(jì)情況》，中華人民共和國(guó)駐土耳其共和國(guó)大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處網(wǎng)站，http://tr.mofcom.gov.cn/article/ddgk/tjsj/201609/20160901398431.shtml，登錄時(shí)間：2017年6月21日。

此外，外資在土耳其經(jīng)濟(jì)中扮演著重要角色。出于安全形勢(shì)考慮，外資撤離危機(jī)正不斷發(fā)酵。2015年土耳其外國(guó)直接投資為170億美元，2016年下降至123億美元。*“FDI in Turkey,” Invest in Turkey, http://www.invest.gov.tr/en-us/investmentguide/investorsguide/pages/fdiinturkey.aspx, 登錄時(shí)間：2017年7月21日。

(三) 安全威脅嚴(yán)重

大量難民的涌入致使土耳其深受極端主義和暴力襲擊的困擾，國(guó)家安全受到嚴(yán)重威脅。土敘、土伊邊境難民云集、大量武器彈藥流進(jìn)流出為極端組織獲取武器彈藥和武裝人員流動(dòng)提供了便利。2015年以來(lái)，土耳其政府加緊了土敘邊境的管理，當(dāng)年3月9日關(guān)閉了最后兩處開(kāi)放的邊境管制站。*這兩處邊境管制站分別為：靠近雷伊漢勒(Reyhanl)的齊勒維戈足/巴布哈瓦(Cilveg?zü/Bab al-Hawa)山口，位于安塔基亞以東約30公里處；靠近基利斯(Kilis)的翁秋皮納/巴布薩拉瑪(?ncüpnar/Bab al-Salama)山口，位于加濟(jì)安泰普(Gaziantep)東南約50公里處。此后，敘利亞人通常選擇跟隨走私者穿越安塔基亞北部和東南部山區(qū)的邊界入境土耳其。2015年下半年以來(lái)，由于土耳其戰(zhàn)機(jī)頻繁空襲敘境內(nèi)的“伊斯蘭國(guó)”組織，致使該組織不斷通過(guò)襲擊土境內(nèi)目標(biāo)進(jìn)行報(bào)復(fù)，導(dǎo)致土耳其國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)進(jìn)一步惡化。7月20日，土耳其邊境城鎮(zhèn)蘇魯奇發(fā)生爆炸，造成32人死亡。2016年12月10日，伊斯坦布爾接連發(fā)生兩起爆炸事件，共造成44人死亡，155人受傷。這已經(jīng)是該市進(jìn)入2016年以來(lái)遭受的第七次恐怖襲擊。*馮源：《伊斯坦布爾爆炸案牽動(dòng)土耳其神經(jīng)》，載《光明日?qǐng)?bào)》2016年12月13日，第12版。2017年1月1日，一名槍手闖入伊斯坦布爾市中心一家名為“雷納”的夜總會(huì)，向正在慶祝新年的民眾開(kāi)槍掃射，造成39人死亡、69人受傷的慘劇。*史霄萌、王建剛：《聯(lián)合國(guó)安理會(huì)譴責(zé)伊斯坦布爾一夜總會(huì)遭受的恐怖襲擊》，新華網(wǎng)，2017年1月2日，http://news.xinhuanet.com/world/2017-01/02/c_1120229546.htm，登錄時(shí)間：2017年3月22日。

(四) 社會(huì)問(wèn)題突出

大量難民的流入嚴(yán)重威脅到土耳其國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定，沖擊著原有的社會(huì)生活秩序，引發(fā)了各種社會(huì)問(wèn)題。

第一，難民與當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系緊張。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，敘利亞難民居住在難民營(yíng)外的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的90%，主要分布于安卡拉、安塔利亞、伊茲密爾、伊斯坦布爾等大城市。*“Turkey: Livelihoods External Update,” UNHCR, September 2016, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=11922,登錄時(shí)間：2016年12月23日。難民與本地居民的融合是一個(gè)充斥著矛盾與沖突的過(guò)程。很多難民在沿?cái)⒗麃嗊吔绲胶诤５貐^(qū)充當(dāng)季節(jié)性的農(nóng)業(yè)勞工，直接導(dǎo)致了當(dāng)?shù)鼐用窆ぷ鳈C(jī)會(huì)減少、勞工市場(chǎng)酬勞急劇下降的現(xiàn)實(shí)，如基利斯市工人每天的工資從60里亞爾縮減至20里亞爾。*Kemal Kiri?i, Syrian Refugees and Turkey’s Challenges: Going beyond Hospitality, p. 22.此外，土敘邊境城市的地租和物價(jià)飛漲，日常食品價(jià)格增長(zhǎng)了兩倍之多，給當(dāng)?shù)鼐用裨斐闪司薮蟮纳顗毫?，引發(fā)了民眾不滿。由于難民數(shù)量眾多，土耳其東南部省份還出現(xiàn)了爭(zhēng)奪醫(yī)療服務(wù)等公共資源的現(xiàn)象。

據(jù)2015年土耳其民調(diào)顯示，86%的受調(diào)查者主張停止接收敘利亞難民。*李穎浩：《被忽視的難民危機(jī)最前線》，第23頁(yè)。隨著難民數(shù)量的進(jìn)一步增加，難民與當(dāng)?shù)孛癖娭g的矛盾日益激化，民眾的排外情緒明顯上升，沖突事件的發(fā)生頻率也有所增加。據(jù)土耳其《自由報(bào)》報(bào)道，2017年4月8日，土耳其伊茲密爾居民與敘利亞難民發(fā)生沖突，造成30人受傷，約500名敘利亞難民被迫離開(kāi)居住地。*易愛(ài)軍：《土耳其人與敘利亞難民發(fā)生沖突致30人受傷》，新華網(wǎng)，2017年4月9日，http://news.xinhuanet.com/2017-04/09/c_129527861.htm，登錄時(shí)間：2017年11月16日。7月2日，安卡拉一些居民與難民發(fā)生沖突，造成8名難民受傷，數(shù)間店鋪被毀。*秦彥洋、施春：《土耳其人總理表示必要時(shí)將驅(qū)逐涉嫌犯罪的外國(guó)難民》，新華網(wǎng)，2017年7月6日，http://m.xinhuanet.com/2017-07/06/c_1121277413.htm，登錄時(shí)間：2017年11月17日。

第二，難民中大量婦女和未成年人對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定和家庭和睦構(gòu)成了一定威脅。未成年人是敘利亞難民中數(shù)量最大的群體，占總?cè)藬?shù)的44.7%(見(jiàn)下圖)。大量未成年難民被迫居住在公園或廢棄的建筑物中，靠乞討為生，長(zhǎng)期營(yíng)養(yǎng)不良，缺乏正規(guī)教育，因戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突導(dǎo)致的心理創(chuàng)傷難以消除，凡此種種都會(huì)使該群體逐漸邊緣化。相關(guān)研究表明，約有23.4%的敘利亞兒童患有創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙*創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙是指?jìng)€(gè)人經(jīng)歷、目睹或遭遇一個(gè)或多個(gè)涉及自身或他人的實(shí)際死亡，或受到死亡的威脅、嚴(yán)重身體創(chuàng)傷、軀體完整性受到威脅后，所導(dǎo)致的個(gè)體延遲出現(xiàn)和持續(xù)存在的精神障礙。，其中17.6%的兒童患有嚴(yán)重的抑郁癥。*Nilay Ugurlu, Leyla Akca and Ceren Acarturk, “An Art Therapy Intervention for Symptoms of Post-Traumatic Stress, Depression and Anxiety among Syrian Refugee Children,” Vulnerable Children and Youth Studies, Vol. 11, No. 2, 2016, p. 89.隨著年齡的增長(zhǎng)，這部分未成年人很容易轉(zhuǎn)變?yōu)閱?wèn)題青年，進(jìn)一步引發(fā)犯罪率上升等社會(huì)問(wèn)題。

土耳其境內(nèi)敘利亞難民人口構(gòu)成比例圖資料來(lái)源: “Demography,” UNHCR, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/country.php?id=224, 登錄時(shí)間：2017年11月15日。

除未成年人外，敘利亞難民中18歲至59歲的女性人數(shù)占總?cè)藬?shù)的23.6%。他們有的插足當(dāng)?shù)匾鸦榧彝ィ械谋黄葟氖路欠ǖ馁u(mài)淫活動(dòng)，破壞了邊界城市家庭和諧，導(dǎo)致這些城市離婚率的不斷攀升。據(jù)媒體報(bào)道，基利斯市的離婚率已經(jīng)翻了一番。*Burak Gümü and Deniz Erolu, “Partial Integration of Syria ‘Escapees’ Under the Rule of Turkey’s Justice and Development Party (JDP),” Contemporary Arab Affairs, Vol. 4, No. 4, 2015, p. 479.

第三，由于阿拉伯人生育率較高，土耳其國(guó)內(nèi)的難民數(shù)量在不久的將來(lái)會(huì)出現(xiàn)指數(shù)式的自然增長(zhǎng)。2014年，在土耳其出生的敘利亞嬰兒約6～7萬(wàn)人，至2016年初已上升至15萬(wàn)人，新出生的敘利亞嬰兒成為“無(wú)國(guó)籍一代”，這一問(wèn)題的嚴(yán)重性正日漸凸顯并成為重大社會(huì)問(wèn)題。*M. Murat Erdogan, “Perceptions of Syrians in Turkey,” Insight Turkey, Vol. 16, No. 4, 2014, p. 71.

三、 土耳其解決難民問(wèn)題面臨的困境

雖然土耳其難民的重新安置工作已經(jīng)展開(kāi)，但收效甚微。2015年，聯(lián)合國(guó)難民署重新安置的土耳其境內(nèi)敘利亞難民人數(shù)約2萬(wàn)人，只占總?cè)藬?shù)的1%。*“Turkey: Resettlement External Update,” UNHCR, September 2016, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=11925,登錄時(shí)間：2016年12月23日。2016年，土耳其境內(nèi)的難民僅有2.9萬(wàn)人得到重新安置。*“Fact Sheet,” UNHCR, June 2017, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=13618, 登錄時(shí)間：2017年7月22日。土耳其難民問(wèn)題短期內(nèi)難以真正得到解決，造成這一癥結(jié)的主要原因主要包括幾個(gè)方面。

(一) 土耳其難民管理體系不完善

從國(guó)內(nèi)來(lái)看，土耳其難民管理體系的不完善致使難民身份確認(rèn)程序耗時(shí)較長(zhǎng)，大量尋求庇護(hù)者滯留土耳其，成為制約難民問(wèn)題難以解決的重要制度因素。

2013年4月，土耳其政府頒布第一部關(guān)于難民庇護(hù)的《外國(guó)人和國(guó)際保護(hù)法》，規(guī)定無(wú)論國(guó)籍來(lái)源，土耳其向所有國(guó)家的尋求庇護(hù)者提供幫助。根據(jù)該法律，土耳其建立了新的管理機(jī)構(gòu)——移民管理總局(General Directorate of Migration Management)，總部設(shè)在安卡拉。土政府雖然制定新法來(lái)保護(hù)尋求庇護(hù)者和難民的基本權(quán)利，但由于擔(dān)心承擔(dān)更大的責(zé)任，并未兌現(xiàn)其對(duì)歐盟作出的取消“地理限制”的承諾。土耳其的“地理限制”業(yè)已失靈，“臨時(shí)保護(hù)”和“國(guó)際保護(hù)”的雙重難民管理體系也未能解決難民的安置問(wèn)題。

其一，“臨時(shí)保護(hù)”僅是過(guò)渡性的制度安排。2014年10月22日，政府頒布的《臨時(shí)保護(hù)管理規(guī)章》指出，所有敘利亞難民和來(lái)自敘利亞無(wú)國(guó)籍的巴勒斯坦裔難民都可受到“臨時(shí)保護(hù)”，他們享有合法居留權(quán)和包括免費(fèi)醫(yī)療在內(nèi)的基本權(quán)利與服務(wù)。移民管理總局有權(quán)決定尋求庇護(hù)者能否獲得“臨時(shí)保護(hù)”，并發(fā)放臨時(shí)保護(hù)身份卡，獲得“臨時(shí)保護(hù)”的難民不得再申請(qǐng)“國(guó)際保護(hù)”。“臨時(shí)保護(hù)”制度只是解決難民問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)，它暫時(shí)滿足了敘利亞難民短期的安全和人道主義需求。然而，政府沒(méi)有規(guī)定“臨時(shí)保護(hù)”的時(shí)限，其延續(xù)或停止完全由政府自行決定，因此并沒(méi)有從根本上解決敘利亞難民的安置問(wèn)題。

其二，“國(guó)際保護(hù)”體制下的難民身份確認(rèn)程序所需的時(shí)間較為漫長(zhǎng)。根據(jù)《外國(guó)人和國(guó)際保護(hù)法》的規(guī)定，享有“國(guó)際保護(hù)”待遇的難民主要有三種類型。第一種是符合1951年《難民公約》中難民定義和來(lái)自歐洲國(guó)家的尋求庇護(hù)者，享有難民身份和權(quán)利；第二種是符合1951年《難民公約》中難民定義但來(lái)自歐洲以外國(guó)家的尋求庇護(hù)者，即“有條件的難民”(Conditional refugees)，只享有部分難民權(quán)利，但不享有“家庭團(tuán)聚”的權(quán)利；第三種是歐盟準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的既不符合1951年《難民公約》中難民定義的標(biāo)準(zhǔn)，又不屬于“有條件的難民”，但回國(guó)后面臨死刑或酷刑的威脅，或者因局勢(shì)緊張、戰(zhàn)爭(zhēng)或內(nèi)戰(zhàn)而處于大規(guī)模濫用暴力危險(xiǎn)中的尋求庇護(hù)者，享有“輔助保護(hù)”(subsidiary protection)待遇，他們的權(quán)利少于“有條件的難民”，但享有“家庭團(tuán)聚”的權(quán)利。

尋求庇護(hù)者首先要向聯(lián)合國(guó)難民署申請(qǐng)“國(guó)際保護(hù)”并進(jìn)行登記注冊(cè)，之后到各省的移民管理局再次登記注冊(cè)，等待被重新安置到第三國(guó)。但是，由于敘利亞難民的數(shù)量太多，各省移民管理局的負(fù)擔(dān)較重，導(dǎo)致這類難民的登記注冊(cè)時(shí)間十分漫長(zhǎng)，一般需要一年以上。

(二) 中東局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩

在地區(qū)層面，政治局勢(shì)緊張、軍事沖突和恐怖襲擊頻發(fā)等導(dǎo)致中東地區(qū)持續(xù)動(dòng)蕩，特別是敘利亞、伊拉克和阿富汗的安全局勢(shì)一直未能獲得根本好轉(zhuǎn)，由此導(dǎo)致難民人數(shù)與日俱增、難民返回祖國(guó)希望渺茫，成為解決難民問(wèn)題的重大障礙。

第一，敘利亞局勢(shì)撲朔迷離。敘利亞內(nèi)戰(zhàn)至今已持續(xù)六年，局勢(shì)雖有好轉(zhuǎn)，卻仍處于極其復(fù)雜的沖突之中。2017年5月4日，俄羅斯、土耳其和伊朗三國(guó)代表在哈薩克斯坦首都阿斯塔納簽署了關(guān)于在敘利亞建立“沖突降級(jí)區(qū)”的備忘錄，不僅為解決敘利亞問(wèn)題創(chuàng)造了條件，而且也使得各方能夠集中力量打擊極端組織“伊斯蘭國(guó)”。在各方打擊下，“伊斯蘭國(guó)”組織實(shí)體已遭受重創(chuàng)，但敘利亞危機(jī)的政治解決推進(jìn)緩慢。未來(lái)敘利亞或?qū)⒊霈F(xiàn)政府軍、反政府武裝和庫(kù)爾德武裝三足鼎立的格局，加之域內(nèi)外大國(guó)博弈，敘利亞局勢(shì)仍存在諸多不確定性。

第二，伊拉克局勢(shì)動(dòng)蕩不安。2014年，“伊斯蘭國(guó)”組織控制了伊拉克大片領(lǐng)土。經(jīng)過(guò)三年多的戰(zhàn)斗，伊拉克政府已收復(fù)90%以上被占領(lǐng)土。隨著“伊斯蘭國(guó)”組織逐漸式微，伊拉克國(guó)內(nèi)矛盾重新浮出水面。2017年9月25日，盡管遭到各方反對(duì)，庫(kù)爾德自治區(qū)執(zhí)意舉行獨(dú)立公投，超過(guò)92%的投票者支持獨(dú)立。10月16日起，伊拉克政府軍開(kāi)始在庫(kù)區(qū)行政管轄范圍外的多個(gè)“爭(zhēng)議地區(qū)”*“爭(zhēng)議地區(qū)”主要包括整個(gè)基爾庫(kù)克省以及尼尼微省、迪亞拉省、薩拉赫丁省的部分地區(qū)，這些地區(qū)在庫(kù)區(qū)行政管轄范圍之外，但在近幾年在打擊“伊斯蘭國(guó)”組織的行動(dòng)中被庫(kù)爾德武裝控制。部署行動(dòng)，與庫(kù)爾德武裝發(fā)生沖突。與此同時(shí)，土耳其、伊朗等周邊國(guó)家采取了一系列壓制手段，對(duì)其實(shí)施封鎖和制裁。面對(duì)多方重壓，庫(kù)區(qū)于11月14日表示尊重伊拉克最高法院關(guān)于國(guó)家統(tǒng)一的裁決，希望與中央政府展開(kāi)廣泛對(duì)話。庫(kù)區(qū)公投危機(jī)給本已動(dòng)蕩不安、矛盾重重的伊拉克帶來(lái)了更多變數(shù)。此外，伊拉克仍面臨嚴(yán)重的恐怖襲擊威脅，未來(lái)伊拉克局勢(shì)仍不容樂(lè)觀。

第三，阿富汗局勢(shì)持續(xù)惡化。2001年以來(lái)美國(guó)主導(dǎo)的阿富汗重建進(jìn)程存在嚴(yán)重問(wèn)題。當(dāng)前，阿富汗國(guó)內(nèi)武裝沖突加劇，針對(duì)宗教目標(biāo)的襲擊事件數(shù)量呈上升態(tài)勢(shì)，平民傷亡嚴(yán)重。據(jù)聯(lián)合國(guó)駐阿援助團(tuán)統(tǒng)計(jì)，2017年1至9月，阿富汗國(guó)內(nèi)沖突已造成8,019名平民傷亡，其中2,640人死亡。*蔣超：《今年前9月阿富汗武裝沖突致8000多名平民死傷》，新華網(wǎng)，2017年10月14日，http://m.xinhuanet.com/mil/2017-10/14/c_129720250.htm，登錄時(shí)間：2017年11月16日。4月底，塔利班宣布發(fā)動(dòng)新一輪“春季攻勢(shì)”，阿富汗安全局勢(shì)令人堪憂。此外，近年來(lái)“伊斯蘭國(guó)”組織在阿富汗的擴(kuò)張導(dǎo)致阿國(guó)內(nèi)安全局勢(shì)惡化，恐怖襲擊、綁架事件時(shí)有發(fā)生。2017年11月13日，阿富汗坎大哈省多處檢查站遭到塔利班襲擊，造成22名安全人員死亡、15人受傷。*蔣超：《阿富汗南部遭塔利班襲擊致多人死亡》，新華網(wǎng)，2017年11月14日，http://news.xinhuanet.com/world/2017-11/14/c_129740780.htm，登錄時(shí)間：2017年11月16日。

(三) 難民接收國(guó)態(tài)度消極

在國(guó)際層面，許多國(guó)家對(duì)接收難民持消極態(tài)度，不少國(guó)家持不歡迎態(tài)度，這增加了土耳其重新安置難民的難度。

首先，美國(guó)政府對(duì)接收難民持不歡迎態(tài)度，一再收緊難民政策。2015年11月13日巴黎恐襲發(fā)生后，美國(guó)很多州表示不歡迎敘利亞難民。同年11月19日，美國(guó)眾議院通過(guò)一份議案，要求加強(qiáng)對(duì)敘利亞難民和伊拉克難民的背景審查。2011至2015年間，美國(guó)僅接收了1,541名難民。*楊子巖：《艾蘭之死扯下了美國(guó)人權(quán)偽善》，載《人民日?qǐng)?bào)海外版》2015年09月10日，第6版。2017年3月6日，特朗普簽署了第一道移民行政命令，在命令生效后的120天里暫停接收難民。美國(guó)司法部隨后上訴到聯(lián)邦最高法院。6月26日，美國(guó)聯(lián)邦最高法院裁定恢復(fù)部分旅行禁令，但要求難民在來(lái)美時(shí)，必須證明自己和美國(guó)有“真實(shí)性的關(guān)系”。10月24日下午，特朗普簽署了新的行政命令，宣布美國(guó)開(kāi)始恢復(fù)接收難民，但仍將對(duì)11個(gè)被認(rèn)為“高風(fēng)險(xiǎn)”國(guó)家人員進(jìn)行嚴(yán)格的審查。10月和11月，美國(guó)接收難民的數(shù)量為3,108人，而2016年同期奧巴馬政府批準(zhǔn)入美的難民數(shù)量為1.83萬(wàn)人。*《特朗普當(dāng)政后進(jìn)入美國(guó)的難民大幅減少》，中金網(wǎng)，2017年12月5日，http://news.cngold.com.cn/20171205d1702n193839782.html，登錄時(shí)間：2017年12月15日。12月2日，美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)宣布正式退出《全球移民協(xié)議》，這也就意味著未來(lái)美國(guó)將不再接收聯(lián)合國(guó)難民署安排的難民，而改為自主控制接收難民的數(shù)量。

其次，中東歐的一些國(guó)家關(guān)閉邊境，拒絕接收難民。2015年6月22日，在德國(guó)主導(dǎo)下，歐盟內(nèi)政部長(zhǎng)會(huì)議在布魯塞爾召開(kāi)，會(huì)上歐盟國(guó)家以多數(shù)票通過(guò)了分配12萬(wàn)難民的方案，其中匈牙利、羅馬尼亞、捷克和斯洛伐克投了反對(duì)票。9月9日，歐盟委員會(huì)表示將出臺(tái)一攬子措施以應(yīng)對(duì)難民危機(jī)，包括以強(qiáng)制配額方式在歐盟成員國(guó)內(nèi)安置16萬(wàn)難民。*伍慧萍：《難民危機(jī)背景下的歐洲避難體系：政策框架、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展前景》，載《德國(guó)研究》2015年第4期，第17頁(yè)。12月3日，匈牙利國(guó)會(huì)向歐洲法院遞交訴訟，反對(duì)歐盟強(qiáng)制分?jǐn)傠y民。自2016年2月起，匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、塞爾維亞、馬其頓和波蘭等中東歐國(guó)家關(guān)閉邊境，拒絕接收難民。2017年4月，捷克、匈牙利、波蘭、斯洛伐克四國(guó)表示，寧受歐盟制裁，也不再接收難民。*許立群：《中東歐四國(guó)對(duì)分?jǐn)傠y民說(shuō)“不”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年4月26日，第21版。

最后，德國(guó)等持歡迎態(tài)度國(guó)家的難民政策遭受挫折。2015年9月初，3歲敘利亞男童艾蘭在隨其父偷渡希臘科斯島途中溺亡后浮尸土耳其海灘的照片震驚全球。此后，德國(guó)總理默克爾出于人道主義精神采取了“上不封頂”的難民接收政策。2015年1至11月，在德國(guó)登記注冊(cè)的難民高達(dá)100萬(wàn)人。*《數(shù)據(jù)：2015年德國(guó)接收難民近百萬(wàn)遣返難民上萬(wàn)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2015年12月10日，http://www.chinanews.com/gj/2015/12-10/7664662.shtml，登錄時(shí)間：2017年6月10日。2015年底和2016年初，科隆發(fā)生大規(guī)模性侵案件。隨著德國(guó)國(guó)內(nèi)犯罪事件的增加，默克爾總理的政策遭到質(zhì)疑，民眾支持率從上一年的71%暴跌至58%。*楊解樸：《默克爾難民政策面臨多重困境》，載《焦點(diǎn)透視》2016年第2期，第35頁(yè)。2月25日，在國(guó)內(nèi)政治信任危機(jī)、巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)以及社會(huì)安全與認(rèn)同危機(jī)的重壓下，政府不得不通過(guò)新法案，從難民遣返、家庭團(tuán)聚等方面收緊難民政策。據(jù)報(bào)道，2016年在德國(guó)登記的難民人數(shù)大幅下降至28萬(wàn)，不及上年總?cè)藬?shù)的1/3。*《德媒：2016年德國(guó)難民數(shù)量大幅減少，新增難民28萬(wàn)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2017年1月12日，http://www.chinanews.com/gj/2017/01-12/8121410.shtml，登錄時(shí)間：2017年7月21日。2017年9月24日，默克爾領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)盟黨贏得大選，但由于得票率不足半數(shù)，需要與其他政黨聯(lián)合組閣，而難民政策成為組閣的最大障礙。據(jù)最新民調(diào)顯示，56%的德國(guó)民眾希望設(shè)置接收難民數(shù)量上限。*任珂、袁帥：《民調(diào)顯示過(guò)半數(shù)德國(guó)民眾希望設(shè)置接收難民數(shù)量上限》，新華網(wǎng)，2017年10月6日，http://m.xinhuanet.com/2017-10/06/c_1121766850.htm，登錄時(shí)間：2017年11月16日。2017年10月8日，在強(qiáng)大的政治壓力和民意下，默克爾總理同意將每年接收難民總數(shù)控制在20萬(wàn)人以內(nèi)，這是默克爾為盡快組閣做出的妥協(xié)，也意味著德國(guó)難民政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

四、 土耳其國(guó)內(nèi)難民問(wèn)題治理的前景

當(dāng)前，土耳其境內(nèi)的難民問(wèn)題能否妥善解決主要取決于以下四個(gè)要素。

(一) 難民輸出國(guó)

敘利亞、伊拉克和阿富汗是主要的難民輸出國(guó)，恢復(fù)這些國(guó)家的和平與穩(wěn)定是解決難民問(wèn)題的根本之道。中東局勢(shì)的長(zhǎng)期動(dòng)蕩是難民問(wèn)題的根源之一，只有鏟除產(chǎn)生難民的土壤，才能從根本上解決難民問(wèn)題。在敘利亞方面，雖然“伊斯蘭國(guó)”組織節(jié)節(jié)敗退，但敘利亞危機(jī)短期內(nèi)仍難以消除；在伊拉克方面，庫(kù)爾德自治區(qū)公投危機(jī)后，庫(kù)區(qū)與中央政府之間的矛盾突出，國(guó)家仍面臨“伊斯蘭國(guó)”組織殘余勢(shì)力的恐襲風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)內(nèi)局勢(shì)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將處于動(dòng)蕩狀態(tài)；在阿富汗方面，恐怖主義和極端主義勢(shì)力肆虐，國(guó)內(nèi)安全局勢(shì)持續(xù)惡化。短期來(lái)看，中東局勢(shì)難以恢復(fù)穩(wěn)定，恐怖主義和極端主義生存的土壤難以消除，前景不容樂(lè)觀。

(二) 難民庇護(hù)國(guó)

“第一庇護(hù)國(guó)”是指尋求庇護(hù)者可以申請(qǐng)難民身份并遵循國(guó)際法不推回原則的國(guó)家。作為“第一庇護(hù)國(guó)”，土耳其政府采取了一系列措施幫助難民融入社會(huì)，其中就業(yè)和教育是提升難民社會(huì)融入度的關(guān)鍵。2016年1月15日起，土耳其政府將“輔助保護(hù)”難民擁有的就業(yè)權(quán)擴(kuò)大到了“臨時(shí)保護(hù)”的難民。4月26日，土政府頒布《工作許可規(guī)章》，賦予“國(guó)際保護(hù)”難民就業(yè)權(quán)。根據(jù)這兩項(xiàng)規(guī)定，難民在登記注冊(cè)后六個(gè)月內(nèi)可獲得工作許可。截至2016年9月，土政府共發(fā)放了1萬(wàn)張工作許可證。*“Turkey Livelihoods External Update,” UNHCR, September 2016.然而，難民獲得工作許可證需要支付額外的費(fèi)用，還需雇主向勞工部申請(qǐng)，并且需滿足該職位是土耳其公民無(wú)法勝任且不會(huì)對(duì)國(guó)家安全、公共秩序、一般道德和健康等造成威脅的前提條件，這導(dǎo)致大多數(shù)難民無(wú)法獲得工作許可證。*Feyzi Baban, Suzan Ilcan and Kim Rygiel, “Syria Refugees in Turkey: Pathways to Precarity, Differential Inclusion, and Negotiated Citizenship Rights,” p. 51.

在教育方面，敘利亞學(xué)生通過(guò)兩種途徑接受教育。一種是進(jìn)入土耳其教育部成立的“臨時(shí)教育中心”(Temporary Education Centres)，這些中心分布于土耳其東南部的所有難民營(yíng)，土教育部批準(zhǔn)在敘利亞難民集中的城市開(kāi)設(shè)350個(gè)教育中心，由敘利亞教師志愿者使用阿拉伯語(yǔ)教授課程。截至2016年9月，受這類教育的敘學(xué)生人數(shù)約32萬(wàn)人，各中心事實(shí)上人滿為患，容納能力已經(jīng)接近飽和。*“Turkey Livelihoods External Update,” UNHCR, September 2016.另一種是進(jìn)入土耳其學(xué)校就讀，學(xué)生學(xué)費(fèi)全免，但入學(xué)率很低。2016年，僅有7.5萬(wàn)名敘利亞學(xué)生以這種方式入學(xué)。*“Turkey: Education External Update,” UNHCR, September 2016, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=11923,登錄時(shí)間：2016年12月23日。語(yǔ)言不通是敘利亞學(xué)生就讀土耳其院校的主要障礙。此外，敘利亞青年需要幫助家庭維持生計(jì)、支付繼續(xù)學(xué)習(xí)所需的基本費(fèi)用和面臨社會(huì)歧視等問(wèn)題也制約著敘利亞難民兒童的入學(xué)率。土耳其政府為解決敘利亞難民兒童入學(xué)問(wèn)題做出了大量努力，但效果十分有限。2017年1月19日，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)發(fā)布聲明稱，“超過(guò)40%的敘利亞學(xué)齡兒童在土耳其無(wú)法入學(xué)”*馮源：《四成敘利亞難民兒童在土耳其無(wú)法入學(xué)》，載《光明日?qǐng)?bào)》2017年1月21日，第9版。。

敘利亞難民已成為土耳其居民事實(shí)上的“鄰居”。在敘利亞和談困難重重的當(dāng)前，盡管難民與本地居民的融合過(guò)程或?qū)⒃斐善渌鐣?huì)問(wèn)題，但合法化難民是改善難民社會(huì)融入的唯一有效路徑。

(三) 難民接收國(guó)

長(zhǎng)期來(lái)看，難民重新安置至第三國(guó)是解決難民問(wèn)題的重要途徑?！鞍踩谌龂?guó)”需滿足以下條件：第一，因種族、宗教、國(guó)籍不同而形成不同的社會(huì)團(tuán)體或政治派別時(shí)，個(gè)人生命和自由不受威脅的國(guó)家；第二，遵守國(guó)際法的不推回原則，不將難民遣返至他們將會(huì)遭受酷刑、不人道行為、侮辱人格或懲罰的國(guó)家；第三，尋求庇護(hù)者可以申請(qǐng)難民身份的國(guó)家；第四，申請(qǐng)者不會(huì)受到任何嚴(yán)重傷害的國(guó)家。

歐盟各成員國(guó)的協(xié)調(diào)一致是解決難民重新安置問(wèn)題的關(guān)鍵。自2015年1月歐洲被難民潮沖擊以來(lái)，歐洲對(duì)難民潮的應(yīng)對(duì)措手不及，從一開(kāi)始的拒絕態(tài)度到當(dāng)前強(qiáng)制配額和有限開(kāi)放，每一步都是應(yīng)急之舉。即使在歐盟公布難民分配方案與目標(biāo)的背景下，不少中東歐國(guó)家仍以宗教、經(jīng)濟(jì)、安全和社會(huì)因素為由拒絕接收難民，意大利、希臘等難民接收國(guó)的經(jīng)濟(jì)已不堪重負(fù)，難民分?jǐn)偘仓糜?jì)劃進(jìn)展緩慢。2017年1月至5月，僅有8,249名難民被重新安置在第三國(guó)，其中荷蘭接收的難民人數(shù)為1,910人，德國(guó)為1,388人，法國(guó)為1,268人，美國(guó)為908人，比利時(shí)為678人，芬蘭為643人，其它國(guó)家共1,236人。*“UNHCR Turkey: Key Facts and Figures,” UNHCR, May 2017, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=13630, 登錄時(shí)間：2017年6月22日。

(四) 國(guó)際合作

在難民問(wèn)題的解決上，國(guó)際社會(huì)需要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)人道主義精神，團(tuán)結(jié)合作﹑共擔(dān)責(zé)任。穩(wěn)定中東局勢(shì)、提供援助資金、改善難民生活條件等都離不開(kāi)國(guó)際社會(huì)的緊密合作。2016年5月23～24日，首屆世界人道主義峰會(huì)在土耳其伊斯坦布爾舉行，65個(gè)國(guó)家元首或政府首腦、相關(guān)國(guó)際組織及非政府組織的代表共5,000余人出席峰會(huì)，這是國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)人道主義危機(jī)的重要體現(xiàn)。

2016年3月18日，歐盟與土耳其簽署了一攬子合作協(xié)議，土耳其愿意幫助歐盟管控和收留難民，但條件是歐盟提供數(shù)十億歐元的補(bǔ)貼、給予土耳其公民進(jìn)入申根區(qū)國(guó)家旅游的免簽待遇、重啟土耳其加入歐盟的談判進(jìn)程等。該協(xié)議有效遏制了難民潮涌入歐洲，但土耳其與歐盟在免簽達(dá)標(biāo)問(wèn)題上立場(chǎng)相差較大，這無(wú)疑使協(xié)議的繼續(xù)實(shí)施增加了不確定性。2017年8月18日，土耳其外長(zhǎng)恰武什奧盧表示，如果歐盟不遵守土耳其與歐盟難民協(xié)議中的條件，土耳其將不會(huì)阻止難民涌入歐洲。

聯(lián)合國(guó)難民署是領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)難民保護(hù)問(wèn)題的重要機(jī)構(gòu)，為解決難民問(wèn)題籌集援助資金，實(shí)施各項(xiàng)難民援助方案。然而，聯(lián)合國(guó)難民署在難民救援行動(dòng)上的資金嚴(yán)重短缺。2017年1月至8月22日，聯(lián)合國(guó)難民署為應(yīng)對(duì)敘利亞形勢(shì)所需資金約17.556億美元，資金缺口達(dá)11.558億美元，占所需資金的66%。*“Syria Situation 2017 Funding Update as of 22 August 2017,” UNHCR, August 22, 2017, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/download.php?id=14100, 登錄時(shí)間：2017年10月15日。

綜上所述，來(lái)自敘利亞、阿富汗和伊拉克等國(guó)的難民安置問(wèn)題已經(jīng)成為土耳其面臨的棘手難題。一般而言，國(guó)際上解決難民問(wèn)題主要包括就地安置、重新安置和自愿遣返三種途徑。由于土耳其尚未取消“地理限制”，政府暫時(shí)只給予非公約定義下的難民“臨時(shí)保護(hù)”和“國(guó)際保護(hù)”的待遇，就地安置無(wú)法實(shí)現(xiàn)。短期來(lái)看，遣返政策不太現(xiàn)實(shí)，而重新安置雖然可以暫時(shí)緩解難民潮對(duì)土耳其造成的巨大壓力，但仍需國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)合作。長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)際社會(huì)對(duì)接納難民裹足不前，也無(wú)法將數(shù)百萬(wàn)尋求庇護(hù)者予以重新安置，因此自愿遣返是解決土耳其難民問(wèn)題的主要途徑。無(wú)論如何，解決難民問(wèn)題首先要加快敘利亞問(wèn)題的政治解決進(jìn)程，為難民回歸創(chuàng)造必要條件。不過(guò)，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)難民還將繼續(xù)滯留土耳其。隨著尋求庇護(hù)者數(shù)量的持續(xù)增多，土耳其政府的“臨時(shí)保護(hù)”政策已經(jīng)逼近極限。在這種形勢(shì)下，土耳其不僅需要為敘利亞難民提供醫(yī)療、教育等方面的服務(wù)，而且迫切需要制定一個(gè)全面的難民政策來(lái)解決日益突出的社會(huì)融合問(wèn)題。