我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的治理及對(duì)策研究

摘 要：隨著科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)與管理以及應(yīng)急能力有了顯著的提高。但頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生安全、事故災(zāi)害等公共危機(jī)，依舊對(duì)我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等產(chǎn)生巨大的影響，嚴(yán)重的還會(huì)帶來災(zāi)難性的破壞。文章試圖通過對(duì)在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生安全等領(lǐng)域的公共危機(jī)治理提出對(duì)策思路，以期能對(duì)我國公共危機(jī)事件的治理體系有所完善。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);危機(jī)治理

中圖分類號(hào)：C93 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1008-4428（2018）03-161 ?-02

危機(jī)的負(fù)面影響，使得人類需要以更加客觀、理性的角度來看待危機(jī)，不斷改進(jìn)和完善應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。我國的應(yīng)急處理工作分步驟、循序漸進(jìn)，逐漸使我國的公共危機(jī)應(yīng)急處理實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一，確保公共危機(jī)應(yīng)急處置的合理、高效、科學(xué)。

世界各國在公共危機(jī)發(fā)生后高度重視應(yīng)急處理及后續(xù)的管理體系建設(shè)，日本、美國、俄羅斯等國都建立了貫穿各部門的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。從借鑒世界主要發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，我國公共危機(jī)應(yīng)急管理要建立健全應(yīng)急管理體系，將建設(shè)重點(diǎn)放在統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、權(quán)威性、有效性的部門工作。

危機(jī)的不確定性使得人們無法規(guī)律地知曉其來臨的時(shí)間和區(qū)域，人們對(duì)危機(jī)的認(rèn)識(shí)也存在一種偏差和概率，但即使不能完全阻止危機(jī)的發(fā)生，也能通過危機(jī)的預(yù)警使人們做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備。

一、對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)過程與問題的提出

隨著改革的深化，特別是市場經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，中國社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式以及公眾的觀念等都產(chǎn)生了深刻變化，客觀上需要構(gòu)建中國新型的公共危機(jī)治理體系，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。眾多社會(huì)力量由于缺乏專門的組織形式和對(duì)應(yīng)的制度體系及平臺(tái)，其組織化程度較低，不能發(fā)揮短平快的特點(diǎn)，其專業(yè)性強(qiáng)、靈活機(jī)動(dòng)的獨(dú)特作用也沒有得到很好地發(fā)揮。公共危機(jī)治理體系要發(fā)揮作用，首先就要明確危機(jī)的類型、影響程度，而后要區(qū)分所在行業(yè)、領(lǐng)域、部門等的不同，甄別參與的主題，最大程度在體制制度的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出多元化危機(jī)治理的要求。

縱觀我國公共危機(jī)治理，在認(rèn)知中存在以下問題：首先，公共危機(jī)事件所具有的突發(fā)性強(qiáng)沖擊力以及其自身的新聞價(jià)值，使得事件本身的相關(guān)信息成為政府和媒體爭相關(guān)注和爭奪的焦點(diǎn)。其次，公共危機(jī)事件管理的相關(guān)法律制度不健全。制定相應(yīng)的法律法規(guī)，有利于規(guī)范信息傳遞的真實(shí)性，也進(jìn)一步要求信息透明公開化。再次，在國家政府還沒有建立健全完善公共危機(jī)治理體系之前，政府對(duì)公共危機(jī)的社會(huì)認(rèn)識(shí)下應(yīng)急管理模式的認(rèn)識(shí)還有待提高，政府部門公共信息的傳播都是典型的單向傳遞。最后，對(duì)媒體相應(yīng)的管理制度有待完善和改革。媒體報(bào)道的自由度受限制的同時(shí)，使得一些社會(huì)隱患無法通過媒體的報(bào)道而公之于眾。

公共危機(jī)治理中的管理模式社會(huì)認(rèn)知的路徑選擇各有不同。作為影響公共危機(jī)治理模式社會(huì)認(rèn)知路徑的政府、媒體和公眾，都有著自身力量相互的關(guān)聯(lián)性，三者相互作用、相互制約。第一，政府主導(dǎo)。在重大危機(jī)事件中，政府發(fā)揮著主要作用。重大事件往往威脅整個(gè)國家和社會(huì)的利益，政府必須在最短時(shí)間內(nèi)了解危機(jī)的情況，以便快速做出反應(yīng)，采取有效的措施來控制局面以保持和恢復(fù)社會(huì)的穩(wěn)定。公開透明現(xiàn)實(shí)信息，保證信息的安全、權(quán)威與準(zhǔn)確，讓權(quán)威部門對(duì)可能惡化的局勢信息加以控制，同時(shí)又要預(yù)防不利因素帶來的負(fù)面影響。第二，媒體主導(dǎo)。對(duì)媒體來說，要充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向和監(jiān)督的作用，積極吸收危機(jī)的重要信息，為公眾第一時(shí)間報(bào)道最新情況。同時(shí)，也對(duì)政府的決策進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮媒體應(yīng)有的信息公開作用。第三，公眾主導(dǎo)。公眾的力量是不可忽視和估量的，公眾自發(fā)形成一致的、強(qiáng)大的力量在危機(jī)治理過程中也將影響政府的決策以及媒體的報(bào)道。第四，三者通力合作。在危機(jī)的不同階段，政府、媒體和公眾這三者分別發(fā)揮各自的影響，而這種合力又最終作用于危機(jī)的發(fā)展過程、決策階段和控制方面。充分調(diào)動(dòng)三者的力量功能，促成公共危機(jī)治理體系的建設(shè)和完善，及時(shí)了解、控制和解決危機(jī)帶來的影響。

二、自然災(zāi)害危機(jī)治理

自然災(zāi)害自古以來總是伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展接踵而來，也時(shí)刻可能威脅著人類的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全。如2008年5·12汶川大地震，就考驗(yàn)了人們面對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)變能力和減災(zāi)救災(zāi)的綜合治理能力。自然災(zāi)害的警鐘時(shí)刻敲響著，提醒人類社會(huì)時(shí)刻關(guān)注社會(huì)自然環(huán)境。而中國境內(nèi)自然災(zāi)害的頻繁爆發(fā)也使得我國災(zāi)害損失極為嚴(yán)重，其破壞性后果對(duì)于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和公民生命財(cái)產(chǎn)以及人們?nèi)罕姲簿訕窐I(yè)的生活狀態(tài)構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。建立綜合性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)發(fā)展性的公共危機(jī)治理體系，能有效地降低災(zāi)害所帶來的損失，同時(shí)也能提高政府在治理公共危機(jī)時(shí)的治理能力。

“地球日”發(fā)起人蓋洛德·納爾遜曾精辟地說：“來自自然的威脅（生態(tài)危機(jī)）是比戰(zhàn)爭更為危險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，從德國和日本我們知道，一個(gè)國家可以從戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷中恢復(fù)起來，但沒有一個(gè)國家能從被毀壞的自然環(huán)境中迅速崛起。”習(xí)近平主席在2016年7月28日參加河北唐山市考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“同自然災(zāi)害抗?fàn)幨侨祟惿姘l(fā)展的永恒課題。要更加自覺地處理好人和自然的關(guān)系，正確處理防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，不斷從抵御各種自然災(zāi)害的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，提高全民防災(zāi)抗災(zāi)意識(shí)，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力?！弊鳛楣参C(jī)治理的組成部分，自然災(zāi)害危機(jī)的合作治理對(duì)策有著不同的思路。

（一）選擇建立具有本土特色的危機(jī)治理模式

任何國家和區(qū)域發(fā)生的任何自然災(zāi)害可能有其不同的特點(diǎn)和性質(zhì)，同樣的自然災(zāi)害在不同地點(diǎn)所帶來的影響也各不相同。選擇建立具有本土特色的危機(jī)治理模式，有助于建立健全適合本土的危機(jī)治理體系。

（二）隨危機(jī)的變化調(diào)整預(yù)案，制定相應(yīng)治理網(wǎng)絡(luò)

地震的次生危機(jī)——堰塞湖，使危機(jī)隨時(shí)處于不確定的變化當(dāng)中。制定相應(yīng)的治理網(wǎng)絡(luò)和框架，有利于隨時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)危機(jī)的應(yīng)急方案，隨時(shí)調(diào)整，將損失降到最低。

（三）創(chuàng)立創(chuàng)設(shè)各部門相互合作的平臺(tái)，協(xié)同治理危機(jī)

單一部門的處理方式在某些領(lǐng)域已不能發(fā)揮其作用，在相應(yīng)的部門間，創(chuàng)立創(chuàng)設(shè)共同治理危機(jī)的平臺(tái)，通力合作，協(xié)同治理，將各部門間的合作充分運(yùn)用到應(yīng)對(duì)危機(jī)的治理當(dāng)中。

（四）建立科學(xué)的治理方式，用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)應(yīng)對(duì)危機(jī)

人們?cè)絹碓蕉噙\(yùn)用科技對(duì)各類監(jiān)控系統(tǒng)、預(yù)報(bào)系統(tǒng)、定位系統(tǒng)以及各種數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)更新予以支持，是大力發(fā)展危機(jī)應(yīng)急平臺(tái)的重要組成部分。

（五）堅(jiān)持危機(jī)演習(xí)，鍛煉及時(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力

通過有效的演習(xí)、預(yù)演，使公眾不斷加深對(duì)自然災(zāi)害的認(rèn)知以及加強(qiáng)災(zāi)害教育，提升自救互救能力。危機(jī)的有效演習(xí)，能夠幫助人們?cè)谖C(jī)到來時(shí)沉著冷靜，及時(shí)應(yīng)對(duì)。

三、事故災(zāi)害危機(jī)治理

事故災(zāi)害是可以通過預(yù)防和管理加以控制和避免的。重點(diǎn)制度固化事故災(zāi)難危機(jī)治理隱患排查機(jī)制，在以常態(tài)管理為主的危機(jī)管理時(shí)段上，需要賦予各個(gè)地方政府、各個(gè)政府部門、企事業(yè)單位以及社會(huì)應(yīng)對(duì)單元以相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，適時(shí)建立事故災(zāi)難危機(jī)治理體系，有效應(yīng)對(duì)災(zāi)難影響。

（一）建立健全事故災(zāi)難危機(jī)治理的法律法規(guī)體系

“法律制度缺陷的消極后果，不僅有短暫、分散、非連貫和非持續(xù)的應(yīng)急管理效率損失，更有社會(huì)價(jià)值意義上的公民權(quán)利代價(jià)和社會(huì)和諧代價(jià)。因此，必須在法律上提供合法性根據(jù)和行為準(zhǔn)則，正確規(guī)范政府應(yīng)急行為，公正地調(diào)整由于應(yīng)急管理產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，提高政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律能力”。因此，當(dāng)務(wù)之急，我國應(yīng)該完善應(yīng)急體系的法律法規(guī)，使之能為危機(jī)治理體系服務(wù)。

（二）實(shí)現(xiàn)事故災(zāi)難危機(jī)治理的協(xié)同與戰(zhàn)略合作

在我國現(xiàn)行的危機(jī)應(yīng)對(duì)治理體系當(dāng)中，多層級(jí)多部門的政府職能部門相對(duì)獨(dú)立，如果各部門協(xié)調(diào)不力，將很難提升對(duì)事故災(zāi)難危機(jī)的治理能力。

四、公共衛(wèi)生安全危機(jī)治理

有效的防范措施是防止事故災(zāi)難危機(jī)的有力行動(dòng)，只有做足事前的危機(jī)預(yù)防工作，才能將危機(jī)的發(fā)生率降到最低，有效地保住人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

人類社會(huì)的發(fā)展史也是一部與疾病斗爭的歷史，尤其以2003年的“SARS”，將公共衛(wèi)生安全危機(jī)的治理推向了高潮。盡管人們一直處于對(duì)各種未知疾病的生命威脅當(dāng)中，但建立一張協(xié)同治理公共安全衛(wèi)生事件危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)刻準(zhǔn)備著為人類提供保障是必不可少的。這也決定了公共危機(jī)的治理需要建立縱向及橫向的雙重層級(jí)的相互配合，構(gòu)建一個(gè)集中領(lǐng)導(dǎo)、結(jié)構(gòu)完整的治理應(yīng)急體系。

（一）暢通、全面、真實(shí)地整合信息資源機(jī)制

在公共危機(jī)的治理網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，如果信息的來源以及傳播的過程不真實(shí)、不對(duì)稱，對(duì)于治理危機(jī)本身就會(huì)帶來影響。唯有正確、真實(shí)、全面、透明和通暢的信息傳遞才能指導(dǎo)做出正確的選擇。

（二）建立行之有效的公共衛(wèi)生安全危機(jī)的法律法規(guī)體系

公共衛(wèi)生危機(jī)，尤其是食品安全衛(wèi)生危機(jī)，需要建立行之有效的法律法規(guī)體系，對(duì)此類事件進(jìn)行相應(yīng)的處置和處罰，有利于各部門各企業(yè)注重安全、關(guān)注安全。

（三）全方位預(yù)演應(yīng)急預(yù)案，演練流程化公共衛(wèi)生危機(jī)治理計(jì)劃

應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性在于這是災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后整個(gè)應(yīng)急治理流程當(dāng)中應(yīng)細(xì)化的工作流程，同時(shí)，包括對(duì)危機(jī)事件的等級(jí)劃分、相應(yīng)等級(jí)、處理單位和部門等要素的規(guī)范，有效地預(yù)演應(yīng)急預(yù)案。

（四）推動(dòng)全民學(xué)習(xí)公共衛(wèi)生安全應(yīng)急知識(shí)，冷靜應(yīng)對(duì)危機(jī)

隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)和加快，頻繁發(fā)生的公共危機(jī)衛(wèi)生事件同時(shí)也需要提升自身的危機(jī)抵御能力。因此，要普及相關(guān)知識(shí)，使全民投入到危機(jī)應(yīng)急的學(xué)習(xí)當(dāng)中，能夠在突發(fā)危機(jī)當(dāng)中冷靜應(yīng)對(duì)。

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作者簡介：

李艷，女，廣東番禺人，華東政法大學(xué)碩士研究生，研究方向：公共危機(jī)管理。