重大檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式探索*
——以刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督為視角

●江蘇省南通市通州區(qū)人民檢察院課題組/文

一、重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式概述

重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式就是在監(jiān)督活動中以“案件”為依托，按照相應(yīng)的程序、步驟規(guī)范化的開展相應(yīng)監(jiān)督工作，提升監(jiān)督實效。“案件化”辦理模式強調(diào)程序化，重視規(guī)范化，講究授權(quán)清晰，權(quán)責(zé)分明、全程可視，要求案件辦理全程留痕，有據(jù)可查，可溯源。

刑事執(zhí)行檢察工作中重大檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式對整個檢察監(jiān)督工作具有一定的實踐意義。

二、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督原有工作模式之檢視

長期以來，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)基本是“辦事”模式，“辦事”模式有一些有優(yōu)點，也存在很多弊端。

（一）刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督原有工作模式的優(yōu)點

1.監(jiān)督效率高且短期效果明顯。例如我們派駐看守所或者監(jiān)獄的檢察人員，看見有些小的違法違規(guī)行為，往往當(dāng)場作出決定，提出監(jiān)督意見，違法違規(guī)行為當(dāng)即得到改正。專項檢察監(jiān)督又在短期內(nèi)集中較多人力物力，集中于某一領(lǐng)域的問題加強監(jiān)督，短期監(jiān)督效率高效果好。例如2017年財產(chǎn)刑執(zhí)行專項檢察中，提出書面糾正意見3172件、檢察建議11897件，推動了28588件財產(chǎn)刑案件得以執(zhí)行，執(zhí)行金額27.2億元。

2.容易取得被監(jiān)督單位配合?！稗k事”模式下，一般都當(dāng)場發(fā)現(xiàn)問題，當(dāng)即提出監(jiān)督意見，監(jiān)督措施沒強制性后果，被監(jiān)督單位也愿意配合。例如實踐中常見的看守所讓在押人員從事工勤工作，或者在押人員的勞動時間不符合規(guī)定等現(xiàn)象，檢察人員當(dāng)場發(fā)現(xiàn)并提出糾正意見后，往往當(dāng)場就得到糾正。

（二）刑事執(zhí)行檢察原有工作模式的弊端

1.檢察監(jiān)督隨意性大。一是口頭糾正行為比較隨意。例如口頭糾正基本沒有調(diào)查和證據(jù)收集程序，許多書面監(jiān)督也就限于“一張紙”。

2.權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致考核困難?，F(xiàn)在基層執(zhí)檢一般籠統(tǒng)規(guī)定部門工作職責(zé)，日常工作實行誰發(fā)現(xiàn)誰負責(zé)，許多監(jiān)督工作較為隨意，評價監(jiān)督質(zhì)效時就會出現(xiàn)爭功奪利的情況，最終的考核成績很難客觀評價，往往只能依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)衡。

3.監(jiān)督效果不夠持久。2013年最高人民檢察院曾開展罪犯交付執(zhí)行與留所服刑專項檢查，當(dāng)時取得了明顯成效。但是2016年最高人民檢察院再次開展集中清理判處實刑罪犯未執(zhí)行刑罰專項活動，全國檢察機關(guān)還核查出未執(zhí)行刑罰罪犯11379人。

（三）執(zhí)檢子系統(tǒng)使用情況檢視

2016年12月23日，最高人民檢察院在全國檢察機關(guān)全面上線運行統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)執(zhí)檢子系統(tǒng)（以下簡稱執(zhí)檢子系統(tǒng)），從設(shè)計層面將部分與案件相關(guān)的監(jiān)督事項案件化，推進刑事執(zhí)行檢察重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式探索。在實踐使用過程中，該系統(tǒng)還存在許多需要進一步完善的地方。

一是案件分類不科學(xué)。例如監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行（審查）和暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行裁定（審查），兩類案件內(nèi)容趨同，工作重復(fù)。特別是在社區(qū)矯正機構(gòu)提請收監(jiān)執(zhí)行時抄送相關(guān)文書給檢察機關(guān)，檢察機關(guān)審查后發(fā)出同意提請收監(jiān)執(zhí)行意見，在法院裁決收監(jiān)執(zhí)行后，基本上是原來案件的重復(fù)審查。

二是案件具體辦理程序不明晰。例如哪些案件需要制作哪些文書沒有規(guī)定，許多案件還和辦事模式基本相同，一個案件只有一份文書，顯得非常單薄。具體辦案流程不清晰，每個流程的辦案時限沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，有的案件長期“立而不辦、辦而不結(jié)”。

三、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式分析

（一）“案件化”辦理模式構(gòu)建的條件

1.其他檢察工作“辦案”經(jīng)驗豐富。執(zhí)檢部門工作人員多數(shù)都曾有過其他業(yè)務(wù)部門辦理案件經(jīng)歷，形成了一定的案件辦理經(jīng)驗，例如辦理自偵案件形成的證據(jù)調(diào)查能力，審查批捕和審查起訴中形成的證據(jù)審查能力，復(fù)雜案件結(jié)論形成的案件討論機制等。

2.執(zhí)檢子系統(tǒng)提供信息化辦案平臺。一方面，執(zhí)檢子系統(tǒng)實現(xiàn)了系統(tǒng)內(nèi)以及跨部門信息數(shù)據(jù)共享。另一方面，執(zhí)檢子系統(tǒng)辦案系統(tǒng)的定位為“案件化”辦理模式提供前期準備，因為該系統(tǒng)就是定位為辦案系統(tǒng)設(shè)計的。

（二）“案件化”辦理模式構(gòu)建存在的困難

1.事務(wù)性工作難以納入“案件化”評價。例如駐所談話、回放錄像、日常巡查等，僅是發(fā)現(xiàn)案件線索，有可能做了大量的日常檢察工作，但是并未發(fā)現(xiàn)重大的刑事執(zhí)行違法違規(guī)情形，無法立案辦理。完全實行“案件化”辦理模式，則這些耗費大量人力、物力的相關(guān)基礎(chǔ)工作就難以得到客觀評價。

2.執(zhí)行機關(guān)工作影響監(jiān)督機關(guān)工作成效。例如被監(jiān)督單位本來很好，沒有什么違法違規(guī)的，反而沒有監(jiān)督成績。相反本監(jiān)督單位很混亂，則隨便找找就有很多監(jiān)督線索，監(jiān)督成績反而好。形成監(jiān)督成績好的監(jiān)管秩序亂，監(jiān)督成績差的反而監(jiān)管秩序好的悖論。這與刑事執(zhí)行檢察工作的目的并不相符。

3.人員力量難以勝任“案件化”辦理要求。主要是人員編制和承擔(dān)的相應(yīng)監(jiān)督職責(zé)相比，明顯缺人少編。二是更重要的是，人員結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)“案件化”辦理模式的要求，執(zhí)檢部門老同志相對較多。

4.刑事執(zhí)行標準程序不夠統(tǒng)一完善導(dǎo)致“案件化”辦理難度大。例如社區(qū)矯正交付執(zhí)行中“居住地”認定標準不一，緩刑考驗期起算時間標準不一。審前未羈押罪犯的交付執(zhí)行程序也存在不同理解，法院認為在交付執(zhí)行程序中“只送文書不送人”，但是公安機關(guān)卻認為法院“既送文書也送人”。

四、刑事執(zhí)行檢察“案件化”辦理模式是司法改革背景下檢察監(jiān)督的必然選擇

（一）員額制改革，要通過“案件化”辦理模式嚴格落實司法責(zé)任制

員額檢察官實行司法辦案責(zé)任制，最主要的是案件辦理責(zé)任。原有執(zhí)檢工作極少類型案件能夠納入“案件化”辦理，相應(yīng)就無法配置相關(guān)員額，導(dǎo)致刑事執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)職責(zé)難于履行，難以實現(xiàn)檢察工作目的。另一方面，監(jiān)督工作缺乏違法事實規(guī)范證據(jù)調(diào)查、收集和審查機制，監(jiān)督意見缺乏科學(xué)的形成機制，隨意性大、監(jiān)督虛化、公信力較弱。在現(xiàn)行績效考核評價機制下，既無法凸顯成績，也無法最終落實司法責(zé)任制。

（二）檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，要通過“案件化”辦理模式提升刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作效率

一方面，實行“案件化”辦理模式后的刑事執(zhí)行檢察工作將更加聚焦監(jiān)督主責(zé)主業(yè)。檢察監(jiān)督將從平均用力轉(zhuǎn)向突出重點，刑事執(zhí)行檢察部門員額檢察官將和其他主要業(yè)務(wù)部門檢察官一樣辦理案件，強調(diào)案件證據(jù)的調(diào)查審查、刑事執(zhí)行違法違規(guī)事實的認定、或者刑罰重大變更或終止事項的審查處理。大量的事務(wù)性和輔助性工作可以通過信息化或者輔助人員解決，通過“案件化”辦理模式將“好鋼用在刀刃上”，從而集中監(jiān)督力量，提高監(jiān)督效率。

另一方面，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革也將改變原來通過領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)開展監(jiān)督工作的模式，檢察監(jiān)督的責(zé)任也直接落實到一線員額檢察官，原來的業(yè)務(wù)部門考核可能會被員額檢察官考核所取代。刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)的“案件化”改造，能夠通過引入司法辦案模式，改變原來監(jiān)督模式的弊端，通過案件辦理規(guī)范化、程序化、公開化，進一步提高監(jiān)督權(quán)威和公信力。

（三）監(jiān)察體制改革，要通過“案件化”辦理模式提升刑事執(zhí)行檢察工作權(quán)威

一直以來，查辦職務(wù)犯罪都是刑事執(zhí)行檢察部門最為有力的監(jiān)督手段，每年最高人民檢察院對省級檢察機關(guān)的考核也主要以查辦職務(wù)犯罪數(shù)量為依據(jù)。隨著自偵權(quán)的全部轉(zhuǎn)隸，刑事執(zhí)行檢察部門普遍感到失落，擔(dān)心以自偵權(quán)作為后盾的監(jiān)督權(quán)威自此消失，以后的監(jiān)督工作更加艱難。

對此，首先要準確定位檢察監(jiān)督權(quán)的屬性，建議性作為其基本特征應(yīng)當(dāng)是無可爭議的。也就是說，對于法律監(jiān)督的意見，任何權(quán)力主體都存有不必順從的決策選項。［1］既然認清了監(jiān)督權(quán)的基本特征是建議性，要使建議更好被接受，充分發(fā)揮建議作用，提高建議質(zhì)量就是必然選擇。結(jié)合考察重大監(jiān)督事項“案件化”辦理模式。其一，“案件化”辦理模式強調(diào)證據(jù)要素，任何違法違規(guī)事實的認定都由證據(jù)說話，通過證據(jù)增強監(jiān)督事項的說服力。其二，“案件化”辦理模式強調(diào)法律程序，一旦納入監(jiān)督程序必然按照監(jiān)督程序運行，規(guī)范的程序控制能在很大程度上改變監(jiān)督的隨意性，進而增加監(jiān)督的嚴肅性。其三，“案件化”辦理模式更加注重規(guī)范說理，一旦法律監(jiān)督所內(nèi)附的說理性得以凸顯，被監(jiān)督方更易心悅誠服地予以尊重，就不必再訴諸任何強制手段的施壓?？傊?，較之職務(wù)犯罪偵查權(quán)所營造的威懾效果，面向權(quán)力來源的公開化機制或許更好。一言以蔽之，法律監(jiān)督的后盾，應(yīng)該是符合程式化要求的人民監(jiān)督。［2］

五、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督事項“案件化”辦理模式構(gòu)想

（一）以職權(quán)為基礎(chǔ)劃分案件類型

將刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件劃分為刑罰執(zhí)行檢察監(jiān)督案件、刑事強制措施執(zhí)行檢察監(jiān)督案件和強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督案件三大類。然后，每一大類又分為兩種性質(zhì)案件：一種是以“調(diào)查處理”為主的檢察監(jiān)督案件，主要涉及各類刑事執(zhí)行違法違規(guī)行為調(diào)查處理，例如在押人員非正常死亡檢察監(jiān)督案件、在押人員控告申訴、超期羈押和久押不決監(jiān)督案件等；另一種是以“審查處理”為主的檢察監(jiān)督案件，主要涉及刑事執(zhí)行措施的變更，例如羈押必要性審查、收監(jiān)執(zhí)行（提請、裁定）審查監(jiān)督案件、減刑假釋檢察監(jiān)督案件等。

如此分類有兩大好處：一方面是簡單明了。第一步分為三大類案件，與刑事執(zhí)行檢察工作的監(jiān)督對象性質(zhì)一一對應(yīng)，同時這三類案件對應(yīng)了刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的三類對象，囊括了所有的檢察監(jiān)督工作，沒有遺漏現(xiàn)象。這樣便于實際案件承辦人員選擇相關(guān)案件，同時也避免案件過于細分產(chǎn)生的弊端。例如，原來執(zhí)檢子系統(tǒng)中對一名罪犯減刑、假釋案件三個階段都要逐案辦理，現(xiàn)在僅僅需要作為一個案件辦理即可，只需在不同階段制作不同的法律文書。

另一方面是便于辦案組織設(shè)計。將三大類案件進一步劃分為“調(diào)查處理”和“審查處理”兩類便于不同案件設(shè)計不同的辦案流程和相關(guān)文書等。“調(diào)查處理”為主的案件辦理類似于檢察機關(guān)原有的自偵案件辦理，要求調(diào)查取證行為規(guī)范，程序合法。辦案人員要去調(diào)查核實案件事實，得出案件結(jié)論。這類案件調(diào)查認定的違法違規(guī)案件甚至可能轉(zhuǎn)化為刑事執(zhí)行人員職務(wù)犯罪案件。“審查處理”為主的案件辦理類似于檢察機關(guān)刑檢案件辦理，要求辦案人員審慎的審查案件證據(jù)，辦案人員要通過文書審查判斷才能做出監(jiān)督?jīng)Q定的有關(guān)案件等，強調(diào)的是對已有證據(jù)和材料的甄別和核查。

（二）辦案組織的構(gòu)成

根據(jù)上述案件分類的構(gòu)想，與之相應(yīng)的辦案組織可以分為兩類：

一是以“調(diào)查處理”為主的檢察監(jiān)督案件，建議采取檢察官辦案組的辦案組織形式。如毆打虐待刑事被執(zhí)行人、刑事被執(zhí)行人非正常死亡等刑事執(zhí)行違法違規(guī)監(jiān)督案件，最后的處理很可能是對刑事執(zhí)行機關(guān)提出糾正意見，從而影響相關(guān)單位的工作績效考核。鑒于相關(guān)刑事執(zhí)行人員具備較強的法律意識，檢察監(jiān)督工作難度較大。對此，采取檢察官辦案組形式，讓一線監(jiān)督者調(diào)查，由一線監(jiān)督者決定，使一線監(jiān)督者負責(zé)。由此徹底改變協(xié)調(diào)監(jiān)督的弊端，一方面能增強辦案力量，保證有效收集相關(guān)證據(jù)材料，有利于形成準確合法辦案結(jié)論；另一方面也能采取民主決策機制，有利于形成科學(xué)公正辦案結(jié)論。

二是以“審查處理”為主的檢察監(jiān)督案件，建議采取獨任檢察官的辦案組織形式。例如羈押必要性審查、減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行提請審查和裁定審查、社區(qū)矯正罪犯收監(jiān)執(zhí)行提請審查和裁定審查等審查處理類案件，具有較強的司法屬性，采取獨任檢察官的辦案組織，賦予檢察官相應(yīng)決定權(quán)，符合司法判斷的親歷性、中立性要求。當(dāng)然，根據(jù)具體案件的復(fù)雜程度和監(jiān)督難易程度，對個案的辦理組織進行適度調(diào)整。

（三）案件管轄的相關(guān)問題

建議刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件采取違法行為地管轄，類似于刑法中的犯罪地管轄一樣，無論是違法行為發(fā)生地還是違法結(jié)果的發(fā)生地都可以管轄。如此，可以避免地域管轄的弊端，打破級別管轄的壁壘。主要原因是，現(xiàn)有的對等監(jiān)督中可能存在監(jiān)督盲區(qū)。例如按照相關(guān)司法解釋規(guī)定，緩刑案件的執(zhí)行通知書僅僅抄送罪犯居住地檢察機關(guān)，即執(zhí)行地刑事執(zhí)行檢察部門。如果執(zhí)行地刑事執(zhí)行檢察部門發(fā)現(xiàn)法院延遲送達相關(guān)法律文書，或者發(fā)現(xiàn)法院確定緩刑考驗期錯誤等問題，依據(jù)現(xiàn)有管轄規(guī)定，一般難以開展有效監(jiān)督。

（四）“案件化”辦理的流程

刑事執(zhí)行檢察“案件化”辦理基本流程應(yīng)該包括立案、調(diào)查或者審查、監(jiān)督。除了基本的流程設(shè)計之外，還需要根據(jù)不同案件的特點，進行專門的流程節(jié)點設(shè)計。

具體而言，啟動程序具體包括受理、初查、初審、立案等。調(diào)查和審查程序則主要根據(jù)不同案件類型進行相關(guān)案件證據(jù)收集和證明材料審查，主要涉及相關(guān)文書制作等，其中調(diào)查處理類案件必須包括調(diào)查結(jié)論報告，審查處理類案件必須包括審查報告；不同類型案件可以規(guī)定相關(guān)必備文書，進行流程節(jié)點控制，例如羈押必要性審查案件必須制作被羈押人談話筆錄、刑事執(zhí)行違法違規(guī)案件必須聽取刑事執(zhí)行人員意見和解釋等等。監(jiān)督處理程序則主要包括相關(guān)監(jiān)督文書的制發(fā)、復(fù)議復(fù)核、反饋等。此外，流程設(shè)計中還可以明確相關(guān)流程的辦理期限、辦案質(zhì)量等。

（五）“案件化”辦理的標準與績效考核

應(yīng)當(dāng)明確只要被刑事執(zhí)行機關(guān)違反相關(guān)刑事執(zhí)行法律法規(guī)的，刑事執(zhí)行檢察部門必須立案調(diào)查，并制發(fā)糾正違法通知書，抄送被監(jiān)督機關(guān)上級機關(guān)及人大、政法委、監(jiān)察委等機關(guān)部門，并保證相同案件得到相同處理，以此維護監(jiān)督權(quán)威。

同時，刑事執(zhí)行檢察部門針對刑事執(zhí)行過程中并不違法但不夠合理的相關(guān)行為，且影響刑事執(zhí)行秩序穩(wěn)定和刑事被執(zhí)行人合法權(quán)益的，可以立案調(diào)查并制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書。但是，刑事執(zhí)行檢察部門不得將應(yīng)當(dāng)制發(fā)糾正違法通知書的行為降格處理，制發(fā)檢察建議書。同理，也不得將應(yīng)當(dāng)制發(fā)檢察建議書的行為升格處理，制發(fā)糾正違法通知書。

此外，采取“案件化”辦理模式的刑事執(zhí)行檢察工作，在考核時應(yīng)當(dāng)以辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量作為核心的考核標準。同時，以案件為核心，將刑事執(zhí)行檢察案件全部納入案管部門監(jiān)控，納入案件質(zhì)量評查體系，將案件辦理數(shù)量和案件評查質(zhì)量情況與檢察官的獎懲、晉升等相關(guān)情況直接掛鉤。

注釋:

［1］參見李奮飛：《檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點》，載《政法論壇》2018年第1期。

［2］同［1］。