應(yīng)審未審種子案件的行政處罰及損害賠償分析
——對(duì)潢川縣農(nóng)業(yè)局處罰潢川新科種業(yè)有限公司案的剖析

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(長(zhǎng)江大學(xué)a.管理學(xué)院；b.法學(xué)院， 湖北 荊州 434023)

1 案情介紹

2016年8月17日潢川縣黃寺崗鎮(zhèn)胡某、喻某等15戶農(nóng)民向潢川縣農(nóng)業(yè)局舉報(bào)反映，其從潢川新科種業(yè)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“新科種業(yè)”)購種的“嘉糯2優(yōu)9號(hào)”雜交糯稻出現(xiàn)空秕率高、部分田塊絕收等問題，潢川縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)過調(diào)查詢問并組織專家田間勘驗(yàn)取證后，于8月26日對(duì)新科種業(yè)作出潢農(nóng)指導(dǎo)意字[2016]3號(hào)《行政指導(dǎo)意見書》，內(nèi)容包括采取措施降低損失、安撫農(nóng)戶進(jìn)行損失統(tǒng)計(jì)、補(bǔ)償或賠償建議。8月31日通過約談，新科種業(yè)法定代表人汪某認(rèn)可該品種沒有經(jīng)過審定，并于9月1日與農(nóng)戶簽訂了《嘉糯2優(yōu)9號(hào)高溫?zé)岷ρa(bǔ)償協(xié)議》，確定了賠償標(biāo)準(zhǔn)。9月2日潢川縣農(nóng)業(yè)局對(duì)新科種業(yè)作出豫潢農(nóng)種罰告[2016]3號(hào)《行政處罰事先告知書》，擬根據(jù)《中華人民共和國種子法》(以下簡(jiǎn)稱“《種子法》”)第四十六條、第七十八條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定作出處罰：“①責(zé)令新科種業(yè)積極履行與種植農(nóng)戶簽訂的協(xié)議條款；②處以罰款4.2萬元”。新科種業(yè)于9月5日向潢川縣農(nóng)業(yè)局提交《申辯意見》，認(rèn)為農(nóng)民損失由高溫?zé)岷λ?，而由種子質(zhì)量所致無事實(shí)依據(jù)，潢川縣農(nóng)業(yè)局并無種子質(zhì)量監(jiān)督結(jié)論，不能接受處罰第一項(xiàng)。9月12日，潢川縣農(nóng)業(yè)局作出《關(guān)于撤銷豫潢農(nóng)種罰告[2016]3號(hào)〈行政處罰事先告知書〉的通知書》，9月18日重新送達(dá)豫潢農(nóng)種罰告[2016]3號(hào)《行政處罰事先告知書》，擬根據(jù)《種子法》第七十八條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定作出處罰：“①?zèng)]收違法所得12.25萬元；②罰款2萬元”。11月16日，潢川縣農(nóng)業(yè)局根據(jù)鑒定機(jī)構(gòu)提交的田間鑒定報(bào)告對(duì)新科種業(yè)作出豫潢農(nóng)種罰[2016]3號(hào)《行政處罰決定書》，認(rèn)定：新科種業(yè)于2015年12月以每市斤25元的價(jià)格，從福建亞豐種業(yè)有限公司一次性購進(jìn)3500市斤“嘉糯2優(yōu)9號(hào)”雜交糯稻種子，于2016年春季以每市斤35～40元不等的價(jià)格銷售完畢，并在2016年春播期間全部種植。其未能提供出該品種種子的品種審定證明材料，據(jù)此認(rèn)定其上述銷售行為違反了《種子法》第十五條第一款、第二十三條第一款之規(guī)定，考慮到至潢川縣農(nóng)業(yè)局2016年9月18日依法向其送達(dá)了《行政處罰事先告知書》后，新科種業(yè)積極配合查處違法行為，并消除違法行為造成的后果，依法從輕處罰。遂根據(jù)《種子法》第七十八條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，決定：①?zèng)]收違法所得3萬元；②罰款2萬元。

新科種業(yè)不服潢川縣農(nóng)業(yè)局的處罰，以其未對(duì)種子質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)，亦未進(jìn)行田間鑒定，無證據(jù)證實(shí)種植戶損失由種子所致為由，向法院起訴請(qǐng)求：①撤銷被告豫潢農(nóng)種罰[2016]3號(hào)行政處罰決定第1項(xiàng)；②確認(rèn)被告關(guān)于原告潢川新科種業(yè)有限公司銷售稻種給農(nóng)民造成損失的認(rèn)定違法；③確認(rèn)被告辦案中威脅潢川新科種業(yè)有限公司的行為違法并賠償其補(bǔ)償農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)損失102萬元。一審法院認(rèn)為，該品種種子未通過農(nóng)作物品種審定委員會(huì)審定，也未到潢川縣種子管理部門申請(qǐng)備案，新科種業(yè)銷售稻種行為違反了《種子法》第十五條第一款、第二十三條第一款之規(guī)定。因被告撤銷重作《處罰事先告知書》行為違反正當(dāng)程序，致原告喪失聽證權(quán)利，對(duì)原告訴訟請(qǐng)求撤銷處罰決定第1項(xiàng)即“沒收違法所得3萬元”予以支持。并且被告并未在執(zhí)法文書中認(rèn)定農(nóng)戶損失由原告銷售稻種質(zhì)量問題所致，故對(duì)原告要求確認(rèn)被告關(guān)于種植農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失系由原告稻種質(zhì)量問題所致的行政認(rèn)定違法的訴訟請(qǐng)求，不予支持。

新科種業(yè)不服一審判決，提出上訴，請(qǐng)求撤銷一審判決對(duì)被訴行政行為認(rèn)定的錯(cuò)誤認(rèn)定，確認(rèn)該行政行為認(rèn)定違法。被上訴人潢川縣農(nóng)業(yè)局二審辨稱，其并未作出上訴人銷售種子質(zhì)量問題造成農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失之行政行為認(rèn)定，上訴人與農(nóng)戶達(dá)成賠償協(xié)議是其真實(shí)意思表示，不違反法律規(guī)定，該民事賠償與行政行為無關(guān)。其所作的《行政指導(dǎo)意見書》只是建議，并無法律效力。二審法院認(rèn)為，根據(jù)《種子法》第十五條、第十九條、第二十三條、第七十八條規(guī)定，潢川縣農(nóng)業(yè)局處罰決定證據(jù)確鑿，適用法律正確，處罰適當(dāng)。被上訴人在9月18日重新作出的《行政處罰事先告知書》中已主動(dòng)撤銷了其對(duì)上訴人銷售稻種給種植農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)損失的事實(shí)認(rèn)定。對(duì)上訴人訴訟請(qǐng)求撤銷被上訴人此認(rèn)定，不予支持[1]。

2 爭(zhēng)議焦點(diǎn)

1) 對(duì)應(yīng)審未審種子行政處罰是否一定需要損失？

2) 農(nóng)田損害鑒定與行政處罰是什么關(guān)系？

3) 農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)戶損害賠償中有什么責(zé)任和義務(wù)？

3 法理分析

3.1 對(duì)應(yīng)審未審種子行政處罰是否一定需要損失的問題

《種子法》第二十三條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)審定的農(nóng)作物品種未經(jīng)審定的，不得發(fā)布廣告、推廣、銷售”。與之配套的是第七十八條關(guān)于違反第二十三條法律責(zé)任的規(guī)定。根據(jù)這兩條規(guī)定，對(duì)于應(yīng)審未審農(nóng)作物品種的推廣和銷售行為，縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門具有監(jiān)管職權(quán)，可認(rèn)定其行為違法，作出行政處罰。而對(duì)于因種植應(yīng)審未審種子造成的損失是否是作出行政處罰的基礎(chǔ)，存在較大爭(zhēng)議。正如刑法上的“行為犯”和“結(jié)果犯”對(duì)于法律責(zé)任的認(rèn)定是不同的，而對(duì)于農(nóng)民切實(shí)利益基本生活保障的農(nóng)作物收成問題，將其是否損失作為農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門監(jiān)管作出行政處罰的實(shí)質(zhì)要件，就《種子法》的規(guī)定而言，應(yīng)審未審農(nóng)作物種子案件中無須造成損失就能進(jìn)行違法查處作出行政處罰，這與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)以及農(nóng)作物生產(chǎn)保障特殊立法精神相吻合，有利于加大種子類違法懲戒力度，以實(shí)施“行為”作為僭越法律的判定標(biāo)準(zhǔn)，而不是以實(shí)施行為造成一定后果作為違法的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。

本案中，8月31日通過約談，新科種業(yè)法定代表人汪某認(rèn)可該品種沒有經(jīng)過審定，該批種子2016年春季以每市斤35～40元不等的價(jià)格銷售完畢，并在2016年春播期間全部種植。其未能提供出該品種種子的品種審定證明材料。也就是說新科種業(yè)作為種子的銷售商，構(gòu)成了推廣銷售應(yīng)審未審種子的行為[2]，違反了《種子法》的第二十三條規(guī)定。潢川縣農(nóng)業(yè)局對(duì)新科種業(yè)構(gòu)成銷售推廣應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定雜交水稻種子的違法行為認(rèn)定，依據(jù)《種子法》第七十八條之規(guī)定并作出罰款2萬元的行政處罰決定，證據(jù)確鑿，適用法律正確，處罰適當(dāng)。潢川縣農(nóng)業(yè)局對(duì)其進(jìn)行處罰是完全正確的，是對(duì)《種子法》立法精神及其執(zhí)法精神的貫徹[3]。一審二審法院對(duì)潢川縣農(nóng)業(yè)局此行政行為認(rèn)定也是依法作出的。

3.2 農(nóng)田損害鑒定與行政處罰的關(guān)系問題

田間現(xiàn)場(chǎng)鑒定是指農(nóng)作物種子在大田種植后，因種子質(zhì)量或者栽培、氣候等原因，導(dǎo)致田間出苗、植株生長(zhǎng)、作物產(chǎn)量、產(chǎn)品品質(zhì)等受到影響，雙方當(dāng)事人對(duì)造成事故的原因或者損失程度存在分歧，為確定事故原因或者損失程度而進(jìn)行的田間現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)鑒定活動(dòng)[4]。農(nóng)田損害鑒定主要是對(duì)損害造成的原因以及損失程度進(jìn)行確認(rèn)?！斗N子法》第七十八條規(guī)定“違反本法第二十一條、第二十二條、第二十三條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處二萬元以上二十萬元以下罰款：(一)對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣、銷售的；……(三)推廣、銷售應(yīng)當(dāng)停止推廣、銷售的農(nóng)作物品種或者林木良種的；(四)對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浳唇?jīng)登記的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣，或者以登記品種的名義進(jìn)行銷售的；……”由此可見，對(duì)于經(jīng)營推廣、銷售未經(jīng)審定或未經(jīng)登記品種的種子的行為的行政處罰是必然的，與農(nóng)田損害無關(guān)。而因種子致?lián)p案件中其處罰的做出與種子使用造成的損失農(nóng)田損害鑒定結(jié)果之間的關(guān)系，存在兩種關(guān)系。一種是通過鑒定結(jié)果中損失造成的原因?qū)π姓幜P進(jìn)行定性,另一種是根據(jù)農(nóng)田損害鑒定評(píng)估對(duì)違法情節(jié)定性，供行政處罰行使自由裁量權(quán)時(shí)作參考。一旦確定種子與農(nóng)田損害存在關(guān)系則根據(jù)行政法的比例原則，即行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益[5]，來確定行政處罰的數(shù)額。其中農(nóng)田損害鑒定與行政處罰的數(shù)額，在法律規(guī)定的處罰額度內(nèi)是呈正相關(guān)關(guān)系。在種子適用損害案件中主要表現(xiàn)是在法律規(guī)定的額度內(nèi)，造成的損失越大行政處罰的力度也會(huì)有所加大，而損失越小行政處罰的力度也會(huì)相應(yīng)減小。因?yàn)檫@種損害從某種程度上反映了行政違法的情節(jié)。

本案中潢川縣農(nóng)業(yè)局委派及中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司委托的潢川縣種子技術(shù)推廣服務(wù)中心出具《潢川縣2016年度黃寺崗鎮(zhèn)……水稻自然災(zāi)害田間鑒定報(bào)告》，××蟲害、高溫?zé)岷?、旱?zāi)、風(fēng)災(zāi)等災(zāi)害天氣造成2016年黃寺崗鎮(zhèn)水稻種植損害程度為41.5%～77.4%。2016年11月16日潢川縣農(nóng)業(yè)局據(jù)此并結(jié)合新科種業(yè)執(zhí)法配合情況，依法從輕處罰，根據(jù)《種子法》第七十八條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，作出豫潢農(nóng)種罰[2016]3號(hào)《行政處罰決定書》，決定：①?zèng)]收違法所得3萬元；②罰款2萬元。潢川縣農(nóng)業(yè)局首先根據(jù)農(nóng)田損害鑒定確定損失與種子沒有必然聯(lián)系。再綜合考慮當(dāng)事人執(zhí)法配合情況得出2萬元罰款，數(shù)額是法定額度中最低的，符合行政法的比例原則要求，該處罰決定符合法律規(guī)定以及行政執(zhí)法精神和原則。

3.3 農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)戶損害賠償中的責(zé)任和義務(wù)問題

《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱“《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》”)第三十九條第三款規(guī)定“消費(fèi)者和經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的，可以向有關(guān)行政部門投訴”；該法還規(guī)定農(nóng)民作為特殊的消費(fèi)者，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而購買、使用的生產(chǎn)資料，參照該法維護(hù)其合法權(quán)益。依該規(guī)定可知種子作為特定商品，農(nóng)戶作為消費(fèi)者與種子銷售商之間存在商品買賣關(guān)系，就兩者而言發(fā)生糾紛屬于民事糾紛。同時(shí)根據(jù)《農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間現(xiàn)場(chǎng)鑒定辦法》的規(guī)定種子管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)田間現(xiàn)場(chǎng)鑒定工作的組織實(shí)施。依法設(shè)置的種子檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可以接受農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門委托完成種子質(zhì)量檢驗(yàn)工作，其作出的相關(guān)檢驗(yàn)文件具有法律效力[6]。《種子法》第三條規(guī)定“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)種子執(zhí)法和監(jiān)督，依法懲處侵害農(nóng)民權(quán)益的種子違法行為”。第七十八條規(guī)定“由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處二萬元以上二十萬元以下罰款：(一)對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣、銷售的；就種子造成農(nóng)戶生產(chǎn)損失的，其農(nóng)業(yè)行政主管部門是農(nóng)戶作為消費(fèi)者合法的投訴部門，即農(nóng)業(yè)行政主管部門有責(zé)任接受消費(fèi)者的投訴并依法進(jìn)行調(diào)查取證并對(duì)違法行為做出行政處罰[7]，應(yīng)積極行使職權(quán)對(duì)農(nóng)戶損失進(jìn)行田間鑒定，農(nóng)業(yè)部門作出的農(nóng)戶損失田間鑒定也是農(nóng)戶維護(hù)自身權(quán)益，向種子銷售商索賠的主要事實(shí)依據(jù)。

結(jié)合本案，在農(nóng)戶損失的賠償中，潢川縣農(nóng)業(yè)局作為農(nóng)業(yè)行政主管部門，根據(jù)《種子法》第三條、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十九條和第四十六條規(guī)定，接受農(nóng)戶舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查取證，并約談銷售商，后續(xù)與保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)戶的損失進(jìn)行田間鑒定，對(duì)農(nóng)戶損失與所種植種子之間的因果關(guān)系進(jìn)行了確定。對(duì)于案件的明晰以及農(nóng)戶進(jìn)一步維護(hù)自身的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。其積極行使了其法定職權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以肯定。農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中弱勢(shì)群體，其合法權(quán)益損害風(fēng)險(xiǎn)較大，需要農(nóng)業(yè)行政主管部門積極行使職權(quán)才能平衡其法律關(guān)系所處弱勢(shì)地位，才能有效維護(hù)其合法權(quán)益。