政府職能的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

■宋圭武

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070）

所謂職能，是指事物或機(jī)構(gòu)本身應(yīng)具有的功能或應(yīng)起的作用。所謂政府職能，是指政府應(yīng)具有的功能和作用。政府職能的核心問(wèn)題是要處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)互動(dòng)的最優(yōu)化，最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。愛(ài)德華·馮·哈特曼說(shuō)：政府，不是人類生存的目的，只是人類生存的手段。

一、政府職能的實(shí)踐與理論

從歷史實(shí)踐來(lái)看，政府職能的變遷過(guò)程大體經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段。第一階段是中世紀(jì)至19世紀(jì)上半葉。在這一階段，貧困被認(rèn)為是大自然的安排，政府對(duì)自然過(guò)程不應(yīng)干預(yù)太多。塞爾吉奧·里科薩曾引用過(guò)13世紀(jì)初一位著名神學(xué)家和布道者的話說(shuō)：“如果所有人都成國(guó)王，那么，誰(shuí)還勞作呢？既然上帝已經(jīng)把人分成了窮人和富人，窮人服侍富人、富人幫助窮人就是理所當(dāng)然的了?！钡诙A段，從十九世紀(jì)下半葉開(kāi)始到經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)代，人們開(kāi)始更多關(guān)注機(jī)會(huì)平等問(wèn)題。第三階段，經(jīng)濟(jì)大蕭條之后，人們開(kāi)始從機(jī)會(huì)平等更多轉(zhuǎn)向結(jié)果平等，結(jié)果平等被認(rèn)為更有意義。

從政府支出占國(guó)民生產(chǎn)總值比重看，政府職能總體有一個(gè)不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。根據(jù)一些主要發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)，從1870年到第一次世界大戰(zhàn)之前的，比重大體從10%上升到大體13%。與第一次世界大戰(zhàn)之前的政府支出水平相比，二戰(zhàn)以后，一些歐洲國(guó)家的政府支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重大幅增加，有的甚至超過(guò)了50%。導(dǎo)致政府支出比重不斷提高的原因是多方面的。一是經(jīng)濟(jì)大蕭條以后，政府的轉(zhuǎn)移支付支出增大了，而一戰(zhàn)以前，戰(zhàn)爭(zhēng)以及由戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的公共債務(wù)是要求增加公共收入的主要推動(dòng)力；另外，普選制度是促使政府支出需求上升、稅率提高的另外一個(gè)因素；還有一個(gè)因素是城市化，隨著城市化的發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)和政府職能的需求也增加了。而經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾則認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府服務(wù)領(lǐng)域的生產(chǎn)力的提高速度慢于私人部門，導(dǎo)致政府的服務(wù)成本上升，這也是一個(gè)重要影響因素。這就是所謂的“鮑莫爾假說(shuō)”。

從理論流派看，關(guān)于政府職能的討論有眾多觀點(diǎn)。無(wú)政府主義是一種極端。而集權(quán)主義者則認(rèn)為政府無(wú)所不能，政府的職能不僅是全面的，而且政府可以包辦一切。

二、政府職能的經(jīng)濟(jì)學(xué)邊界

若考慮社會(huì)成本，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，筆者認(rèn)為，政府職能的最優(yōu)邊界確定原則應(yīng)是：政府決定資源配置的邊際社會(huì)成本等于政府決定資源配置的邊際社會(huì)收益。若政府決定資源配置的邊際社會(huì)成本大于政府決定資源配置的邊際社會(huì)收益，則資源配置應(yīng)由市場(chǎng)決定。若政府決定資源配置的邊際社會(huì)成本小于政府決定資源配置的邊際社會(huì)收益，則資源配置應(yīng)由政府決定。

一些研究也證明，政府確實(shí)存在一個(gè)最優(yōu)邊界的問(wèn)題，并不是政府規(guī)模越大越好。拿政府支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重來(lái)看，若規(guī)定比重超過(guò)50%的為“大政府”，比重在50%和40%之間的，為“中政府”，比重低于40%的，為“小政府”，有關(guān)研究結(jié)論認(rèn)為，在其他條件不變的情況下，當(dāng)政府支出達(dá)到一定水平（對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，大概是政府支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的40%）以后，增加政府支出并不能達(dá)到提升社會(huì)福利的效果，至少在以人類發(fā)展指數(shù)衡量福利水平的情況下是如此。另外，從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，一些研究結(jié)論還顯示，似乎“小政府”的表現(xiàn)要好于“大政府”的情況。

三、政府應(yīng)具有哪些基本職能

一般而言，筆者認(rèn)為，具體到實(shí)踐層面，政府職能應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念。隨著一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，其職能也會(huì)有變化。比如，在戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、貧富差距過(guò)大等情況下，政府職能可能會(huì)有增加的趨勢(shì)。而在和平時(shí)期，政府職能可能會(huì)相應(yīng)減少。從一般基本職能看，應(yīng)主要有如下若干方面職能。

第一，要著力扶助社會(huì)弱勢(shì)群體。扶助社會(huì)弱勢(shì)群體是政府的一項(xiàng)天然職責(zé)，這也是一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)。尼古拉·亞歷山德羅維奇·柏提耶夫說(shuō)：政府存在的目的不是把人類生活變成天堂，而是防止其淪為地獄。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，幫助窮人是政府的一項(xiàng)必要職能，并認(rèn)為這并不僅僅屬于收入分配的范疇，而是為了消除各種潛在社會(huì)危機(jī)的需要。在早期的英格蘭，這一職能主要是由社區(qū)而不是政府來(lái)?yè)?dān)任的。阿道夫·瓦格拉也認(rèn)為，政府應(yīng)致力于富裕人群和較低收入人群之間收入和財(cái)產(chǎn)的再分配工作。這一觀點(diǎn)也得到了約翰·斯圖亞特·穆勒的支持。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府應(yīng)從較富裕的人群那里征收更多的稅款，用于為較低收入群體提供公共服務(wù)。政府為什么要把扶助弱勢(shì)群體作為一項(xiàng)天然職責(zé)？一是因?yàn)槭袌?chǎng)本身具有嫌貧愛(ài)富的特性，缺乏有效調(diào)節(jié)貧富差距的內(nèi)在機(jī)制。二是一旦陷入貧困，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，依靠貧困者自身擺脫貧困需要付出更大努力，客觀需要政府提供支援。三是貧困對(duì)社會(huì)的危害是全局性的，不是局部性的。從政治方面看，貧困對(duì)政治合理化建設(shè)十分不利。在一個(gè)貧富差距大的社會(huì)，政治行為會(huì)更多被壟斷集團(tuán)所綁架。從經(jīng)濟(jì)方面看，貧困對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不利。窮人多，不利于促進(jìn)社會(huì)人力資本建設(shè)；另外，窮人多，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也必然缺乏有效需求。從社會(huì)文化方面看，貧困對(duì)社會(huì)文化建設(shè)也十分不利。窮人多，社會(huì)犯罪率必然會(huì)有增加趨勢(shì)，社會(huì)人文精神也會(huì)有墮落趨勢(shì)。政府如何有效扶持弱勢(shì)群體，一是要努力健全和完善各種針對(duì)貧困群體的社會(huì)保障制度；二是任何一項(xiàng)制度改革，都要考慮到弱勢(shì)群體利益問(wèn)題，應(yīng)把弱勢(shì)群體利益至少不受損作為制度改革底線；三是要大力發(fā)展有利于弱勢(shì)群體就業(yè)的產(chǎn)業(yè)。

第二，大力促進(jìn)社會(huì)公共工程建設(shè)。主要包括三大工程建設(shè)。一是要大力建設(shè)公共秩序。政府在公共秩序建設(shè)方面，具有天然的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。另外，依靠市場(chǎng)自身內(nèi)生的秩序往往是不穩(wěn)定的，或是低水平均衡的，這也為歷次的經(jīng)濟(jì)危機(jī)所證明。政府如何建設(shè)公共秩序，核心是公正，要為社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供一個(gè)正常有序并且公正的秩序。二是要大力提供公共產(chǎn)品。由于外部性，私人在提供公共產(chǎn)品方面具有天然的動(dòng)力不足，客觀需要政府大力提供。如何保證政府提供公共產(chǎn)品的效率性，由于公共產(chǎn)品通過(guò)產(chǎn)出方面較難衡量，可考慮多從投入方面建立約束制度，應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)相關(guān)預(yù)算的透明化和公開(kāi)化。三是要大力培育社會(huì)公共精神。公共精神是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的精神底蘊(yùn)，并且具有一種長(zhǎng)期動(dòng)力效應(yīng)。而自私的精神只會(huì)導(dǎo)致一種局部和短期均衡，不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)全局和長(zhǎng)期均衡。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利性，會(huì)導(dǎo)致其自身對(duì)公共精神的建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力不足，客觀需要政府出面彌補(bǔ)這一不足。在公共精神建設(shè)方面，核心是要大力加強(qiáng)社會(huì)的誠(chéng)信建設(shè)，因?yàn)檎\(chéng)信是最基本的公共精神。

第三，積極促進(jìn)第三部門發(fā)展。市場(chǎng)有市場(chǎng)的不足，政府也有政府的不足，如何解決好二者的共同漏洞，需要大力發(fā)展第三部門來(lái)彌補(bǔ)。尤其對(duì)于一些發(fā)展中國(guó)家，政府在促進(jìn)第三部門發(fā)展方面，更需要發(fā)揮積極作用。

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