法院院庭長權(quán)力角色沖突及解決

陳 丹1，婁必縣

(1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湘潭 411105；2.重慶市高級人民法院,重慶 401147)

2016年3月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》和《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，希望通過制度化建構(gòu)的方式來對司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法行為設(shè)置高壓線和防火墻。這說明領(lǐng)導(dǎo)干部和法院內(nèi)部人員干預(yù)司法活動的現(xiàn)象已經(jīng)得到高層的高度重視。如果拋開宏大敘事，從相對微觀的角度切入，各級人民法院的院長和庭長一直都是審判權(quán)和司法行政權(quán)匯聚甚至沖突的焦點(diǎn)。從法律文本來看，院長和庭長均系審判職務(wù)，負(fù)責(zé)組織司法和指揮庭審。庭長的權(quán)力只有一項，即擔(dān)任審判長或指定審判長。在同一個法院內(nèi)部，院長的行政職級高于庭長，具有比庭長更寬泛的權(quán)力。為方便討論，習(xí)慣于將院長和庭長合二為一稱之為“院庭長”。從權(quán)力內(nèi)容來看，院長權(quán)力總體比較消極和被動：院長不能直接決定副院長、審委會委員、庭長、副庭長人選，而只有提名權(quán)；在案件處理上，院庭長沒有最終決定權(quán)；作為審判長審理案件時，院庭長與其他法官具有平等的審判權(quán)；在發(fā)現(xiàn)生效裁判文書錯誤時，院長只能提交審委會研究決定是否再審。盡管我國法院組織法、法官法等對院庭長的法官身份和審判職權(quán)做了相應(yīng)規(guī)定，但是并未明確院庭長的司法行政管理職權(quán)邊界，導(dǎo)致院庭長履行審判和行政管理職權(quán)時常常出現(xiàn)權(quán)力角色沖突。

一 我國法院院庭長權(quán)力的實踐樣態(tài)

院庭長權(quán)力對于系統(tǒng)外的觀察者而言是一個神秘的領(lǐng)地，甚至法院系統(tǒng)本身也很難對其作出精準(zhǔn)的描述。在司法實踐中，一些法院自行制定了關(guān)于院長或庭長的職責(zé)規(guī)范，這些職責(zé)在一定程度上已經(jīng)超越了現(xiàn)行法律規(guī)定。隨著司法實踐發(fā)展，院庭長的權(quán)力始終處于變動狀態(tài)，至今尚未體系化。

(一)寬泛的“一崗雙責(zé)”

所謂“一崗雙責(zé)”，是指法院部門領(lǐng)導(dǎo)干部既要抓好審判工作，又要帶好隊伍，確保黨風(fēng)廉政建設(shè)不出問題，就是業(yè)務(wù)工作和隊伍建設(shè)兩手抓。院長和庭長都肩負(fù)著“一崗雙責(zé)”。一方面，院庭長自身必須熟悉業(yè)務(wù)，甚至能夠開庭審案；另一方面，院庭長還必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保自己所在部門的法官和其他工作人員清正廉潔。早在2000年，無錫中院在轄區(qū)兩級法院逐級簽訂責(zé)任狀，如果當(dāng)年某單位或部門發(fā)生違紀(jì)違法事件，該單位或部門的責(zé)任人將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，接受處罰[1]。很明顯，“一崗雙責(zé)”的制度基礎(chǔ)是行政化的科層制。在行政語境下，強(qiáng)調(diào)的是下級服從上級，追求的是效率，也就是說采取首長負(fù)責(zé)制的運(yùn)作模式，行政首長對本部門的業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé)，還要負(fù)責(zé)監(jiān)督下屬，確保清廉?！耙粛忞p責(zé)”作為一項高度概括的授權(quán)，賦予了院庭長干預(yù)法官獨(dú)立裁判的正當(dāng)理由。院庭長既可以要求法官隨時向其匯報案情，以確保法官不會走上錯誤道路，也可以廉政的名義對法官發(fā)出指令，提示裁判的方向。由于“一崗雙責(zé)”定義不清，容易導(dǎo)致院庭長權(quán)力膨脹，常常干預(yù)到法官獨(dú)立行使審判權(quán)。

(二)混沌的“審判管理”

案件質(zhì)量評估是審判管理的重要手段，審判績效考核是法院績效考核的主要內(nèi)容[2]。司法活動及其裁判作為一種權(quán)力運(yùn)行方式，有必要建立一套科學(xué)合理的績效評估體系，以衡量法院和法官的工作效率與質(zhì)量。反觀我國的案件績效評估，指標(biāo)主要由院長設(shè)定，由院庭長進(jìn)行評估，評估結(jié)果關(guān)系到法官的經(jīng)濟(jì)待遇和職務(wù)升遷。有學(xué)者指出，無視初審和上訴審職能分工和審級差異的績效考評……不僅無法有效測度法官工作的努力度和廉潔度，更在很大程度上有損審判獨(dú)立、程序價值等法治原則[3]。也有法院院長分析，審判管理遠(yuǎn)超出了案件質(zhì)量管理和績效評估的范疇，大致包括四個方面的內(nèi)容：審判職權(quán)配置、審判績效管理、審判流程控制和案件質(zhì)量管理[4]。很明顯，法官的整個司法活動都被院庭長所控制，即便我國訴訟法通過審限的方式對案件審判流程做了幾乎是終局性的規(guī)定，但是院庭長還是可以通過審判管理這一手段，對法官的辦案流程進(jìn)行指揮和控制。除了程序上的控制外，院庭長還可以從實體上進(jìn)行個案審核、重點(diǎn)案件把關(guān)等，這些都給法官審判權(quán)行使造成實質(zhì)影響。

(三)隱晦的“案件審批”

案件審批制度與我國的法治發(fā)展?fàn)顩r緊密相連。從革命戰(zhàn)爭時期開始，一直到解放戰(zhàn)爭結(jié)束，由于法律不健全，主要依靠黨政部門所頒行的政策、命令、指示等辦案，案件審批制度有利于貫徹各種政策。同時，由于法學(xué)教育落后，在一段時間里，法院通過招干的方式補(bǔ)充辦案人員，導(dǎo)致法官法學(xué)理論水平欠缺，司法經(jīng)驗不足，案件審批有利于確保案件質(zhì)量。隨著我國立法逐步完善，法官的裁判標(biāo)準(zhǔn)也逐步統(tǒng)一，法官素質(zhì)也有了顯著提升，我國法院初步具備了向現(xiàn)代司法轉(zhuǎn)向的能力。但由于深受傳統(tǒng)的影響，案件審批制度一直沿襲至今。隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，院庭長審批案件的做法正在逐步取消，但歷史上形成的關(guān)于案件審批的一些觀念和思維還未完全消除。

當(dāng)然，上述對院庭長的權(quán)力樣態(tài)的描述并不完整，只是希望列舉院庭長行使權(quán)力的具體方式，給人以直觀的感受。事實上，院庭長的權(quán)力存在以下三個特點(diǎn)。

第一，權(quán)力規(guī)定模糊化。我國法院組織法雖然規(guī)定，法院由院長、副院長、庭長和副庭長組成，卻沒有進(jìn)一步明確這些角色的具體職責(zé)。法官法雖然規(guī)定院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長除履行審判職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)。但是，與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)到底是什么職責(zé)呢？相關(guān)法律并無明確規(guī)定。當(dāng)前院庭長行使的除審判權(quán)以外的職權(quán)，缺乏法律依據(jù)支撐，可以說是一大立法缺陷。

第二，權(quán)力設(shè)置隨意化。正是由于法律規(guī)定不明確，甚至欠缺規(guī)定，院庭長的權(quán)力行使顯得有些隨意。比如院長可以決定所在法院各審判庭的經(jīng)費(fèi)分配方式，也可以決定法官的調(diào)動。庭長對本部門的經(jīng)費(fèi)使用具有最終的支配權(quán)，同時在案件的分配上，庭長幾乎也擁有最終的決定權(quán)。由于權(quán)力沒有明文規(guī)定，權(quán)力的內(nèi)容和權(quán)力的行使方式幾乎都可以根據(jù)自己的需要進(jìn)行創(chuàng)設(shè)和變更。這不可避免地導(dǎo)致司法行政權(quán)力的暗箱操作。

第三，權(quán)力行使功利化。正是由于權(quán)力規(guī)定的模糊化和設(shè)置的隨意化，必然導(dǎo)致權(quán)力行使功利化。正如我們所觀察到的那樣，盡管在憲法框架內(nèi)上下級法院是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但在現(xiàn)實中，隨著審判管理的出現(xiàn)，上級法院自我創(chuàng)設(shè)了對下級法院的考核與評價，審級制度所體現(xiàn)的程序精神沒有受到應(yīng)有的重視，科層制下的行政控制越發(fā)強(qiáng)烈。為獲得較好的審判管理指標(biāo)，各級法院的院庭長不斷強(qiáng)化對法官的控制，司法行政權(quán)行使愈發(fā)功利化。

二 院庭長權(quán)力錯位的原因解析

我國法院院庭長權(quán)力錯位問題由來已久。這既有體制機(jī)制原因，也有理論認(rèn)識方面的局限；既有國家立法缺失的遺憾，也面臨著司法實踐難以突破的現(xiàn)實瓶頸。盡管本輪司法體系改革通過司法責(zé)任制的建立已經(jīng)指向一些制約司法權(quán)力運(yùn)行的深層因素，但院庭長參與辦案尚不足以解決法院內(nèi)部司法與行政混同的現(xiàn)實難題。

(一)司法邏輯和行政邏輯混同

從性質(zhì)上來講，司法權(quán)與司法行政權(quán)有著完全不同的組織方式和運(yùn)行邏輯。首先，從權(quán)力的形態(tài)上看，司法權(quán)是獨(dú)立的，即審判時不受任何人干涉；而司法行政權(quán)是非獨(dú)立的，上級官吏可以訓(xùn)令下級官吏，加以指揮，而下級官吏有服從義務(wù)。也就是說，司法權(quán)的組織方式是平權(quán)型的，而司法行政權(quán)的組織方式是科層制的。其次，從權(quán)力的運(yùn)行方式上看，司法權(quán)較為強(qiáng)烈地體現(xiàn)權(quán)力行使者的個體經(jīng)驗，正如霍姆斯所指出的那樣，司法的生命在于經(jīng)驗而非邏輯[5]1。也就是說，司法者的人生經(jīng)驗、司法知識、處世智慧和庭審經(jīng)歷會對其即將作出的裁判產(chǎn)生較大影響。但司法行政權(quán)更加強(qiáng)調(diào)科層制，強(qiáng)調(diào)服從紀(jì)律，下級只需按照上級的安排按部就班地開展工作，權(quán)力行使者的個體經(jīng)驗在權(quán)力行使過程中的意義不大。最后，二者的價值追求也有極大差異。公平和正義是司法權(quán)所追求的核心價值，盡管法諺聲稱遲來的正義為非正義，但在司法范疇內(nèi)，效率永遠(yuǎn)都不可能與公平正義等量齊觀，只有在公平正義得到完全保障后，效率追求才會有意義。司法行政權(quán)卻必須保證自身的工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，為司法權(quán)的行使提供及時的保障，以確保公平正義不會遲到。此外，現(xiàn)實中的法院并未有效區(qū)分司法邏輯和行政邏輯，不管是一崗雙責(zé)還是審判管理，其形式都是對行政管理的簡單移植，在運(yùn)作上沒有特別強(qiáng)調(diào)審判和司法行政之間的區(qū)別，也談不上對審判權(quán)本身的尊重。正是在這樣的行政化體系中，法院系統(tǒng)內(nèi)的官場邏輯悄悄地或者就是堂而皇之地壓倒和取代了司法邏輯[6]。

(二)組織建設(shè)滯后

首先，從歷史來看，自1949年以來我國法院與司法行政事務(wù)之間經(jīng)歷了“由分到合，由合到分，再由分到合”的過程，影響了審判和司法行政關(guān)系的現(xiàn)代化進(jìn)程。1949年，根據(jù)《中共中央關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》、《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規(guī)定，設(shè)立司法部作為司法行政機(jī)關(guān)，主持司法行政事宜，負(fù)責(zé)法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部任命、干部培訓(xùn)、辦公樓建設(shè)、物資裝備及財政保障等司法行政事務(wù)。這一時期實行的是法院與司法行政事務(wù)的“分立制”。1959年4月，第二屆全國人大第一次會議通過決議撤銷司法部，法院司法行政事務(wù)移轉(zhuǎn)歸法院管理，從中央到地方，法院與司法行政事務(wù)的“分立制”被改變?yōu)椤昂弦恢啤薄Ｖ敝?979年7月，第五屆全國人大第二次會議通過《中華人民共和國人民法院組織法》，規(guī)定各級人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理。同年9月，第五屆全國人大常委會第十一次會議決定設(shè)立司法部，再次恢復(fù)法院與司法行政事務(wù)的“分立制”。但是僅僅三年之后，即1982年法院司法行政事務(wù)又再次移交給法院管理，形成法院與司法行政事務(wù)的“合一制”格局。

其次，從現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行制度并沒有從整體上對院庭長的職權(quán)進(jìn)行規(guī)范。根據(jù)我國法院組織法規(guī)定，各級人民法院由院長一人、副院長和審判員若干組成，并根據(jù)所設(shè)審判庭，設(shè)庭長和副庭長。組織法只是對法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員組成進(jìn)行了規(guī)定，但未對院庭長的職權(quán)予以明確。法院組織法也只是規(guī)定設(shè)立審判機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人，沒有對法院的司法行政工作作出規(guī)定。法官法規(guī)定院長和庭長是當(dāng)然的法官，其行政管理的權(quán)力邊界卻缺乏明確規(guī)定。盡管法院將司法行政事務(wù)納入旗下，卻沒有處理好其與審判之間的關(guān)系[7]。相反，審判和司法行政工作被整體裹挾進(jìn)科層制中，司法行政權(quán)力逐漸膨脹。我國審判機(jī)關(guān)脫胎于全能型衙門式政府，組織模式、決策方式、審判運(yùn)行、法官待遇、思維方式等存在全方位的行政化現(xiàn)象[8]。審判逐漸喪失了自身獨(dú)立的地位，在一定程度上成為司法行政權(quán)力的附庸。法院司法行政對審判“介入有余，保障不足”，產(chǎn)生了一些負(fù)面影響[9]。按照本輪司法改革的要求，院庭長應(yīng)當(dāng)參與辦案，但由于未從體制上根本解決審判業(yè)務(wù)和司法行政工作之間的關(guān)系，即便院庭長被編入合議庭并且不再審簽法律文書，但在其他司法行政工作并沒有被剝離的情況下，院庭長的司法行政權(quán)力仍然可以對其他法官的審判施加有效影響。因此，與其讓院庭長參與辦案，還不如讓院庭長履行好行政職責(zé)，為能夠全身心投入審判工作的法官提供良好的司法環(huán)境。

(三)法官素質(zhì)不受信任

由于歷史原因，在法治建設(shè)初期，我國法官存在法律專業(yè)知識素質(zhì)偏低和程序理念欠缺的現(xiàn)象[10]。相當(dāng)長一段時期內(nèi)，我國法官隊伍中接受過正規(guī)法學(xué)教育的法官太少，在審判中過度依賴司法經(jīng)驗，且知識結(jié)構(gòu)單一，不能滿足社會發(fā)展的需要[11]。當(dāng)然，“法官素質(zhì)并不是一個天然的問題,它是整個社會變化的一個結(jié)果”[12]。但由于長期對法官能力素質(zhì)的懷疑，導(dǎo)致社會輿論和一些研究者或多或少對法官持不信任態(tài)度。有調(diào)查結(jié)果顯示，超過50%的接受調(diào)查者認(rèn)為法官工作作風(fēng)一般、問題比較嚴(yán)重甚至非常嚴(yán)重[13]。在不明司法構(gòu)造的社會公眾看來，法官擁有強(qiáng)大的審判權(quán)力，甚至是“想誰贏就贏，想誰輸就輸”。受傳統(tǒng)社會權(quán)力觀念影響，普通社會公眾往往撇開訴訟程序和證據(jù)制度，將司法權(quán)臆想為一項任性的權(quán)力。學(xué)者卻認(rèn)為，只有法官具備了恰當(dāng)?shù)慕巧焚|(zhì)和專業(yè)素質(zhì)才能正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)[14]。也許在法律法規(guī)和裁判規(guī)范不甚完善周密的情況下，不可避免地會出現(xiàn)法官裁判不統(tǒng)一的情況。就當(dāng)前來看，我國基本構(gòu)建起了完備的法律體系以及與之配套的各類司法解釋，各地高級法院還根據(jù)實際情況制定了大量的指導(dǎo)性文件，這給法官織起了嚴(yán)密的裁判規(guī)范。如今我國法官的整體素質(zhì)也非20年前可比，接受過系統(tǒng)法學(xué)教育的法官在各級法院已經(jīng)逐漸占據(jù)主流，成為辦案主力。

三 院庭長權(quán)力錯位對審判的影響

和司法權(quán)的消極、被動、中立相比，行政權(quán)具有天然的侵略性和膨脹傾向。院庭長一方面是審判實務(wù)的行家里手，另一方面又是法官的上級和領(lǐng)導(dǎo)，院庭長更有技巧通過行政權(quán)力干預(yù)法官審判。院庭長是法院司法行政權(quán)力的行使主體和載體，如果他們所擁有的權(quán)力不被明晰，必然影響司法體制改革的進(jìn)程和效果。

(一)制約審判獨(dú)立

盡管院庭長不當(dāng)干預(yù)辦案的現(xiàn)象被注意到，一些法院充分認(rèn)識到在既有的管理體制下，很難消除院庭長對審判的影響，于是借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立案件信息系統(tǒng)，讓案件流程電子化和網(wǎng)絡(luò)化，案件的每一個節(jié)點(diǎn)流程在案件系統(tǒng)中都有據(jù)可查，流轉(zhuǎn)記錄可以被清晰地觀察到。法官作出的原始裁判，院庭長所作的審核記錄和批示，都可以實現(xiàn)“全程留痕”[15]。從技術(shù)上看，這可以讓案件流轉(zhuǎn)中的所有信息有據(jù)可查。但現(xiàn)實永遠(yuǎn)沒有如此簡單。事實上，實踐中的案件流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出雙軌制特點(diǎn)。在案件進(jìn)入信息系統(tǒng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，沒進(jìn)入下一個節(jié)點(diǎn)之前，應(yīng)當(dāng)錄入的內(nèi)容已經(jīng)在系統(tǒng)之外得到確定。也就是說，采用現(xiàn)代信息技術(shù)并不能制約院庭長的權(quán)力濫用，它不過是對這種干預(yù)進(jìn)行了科學(xué)意義上的美化。相反，現(xiàn)代信息技術(shù)在一定程度上強(qiáng)化了院庭長對法官的控制——只有在現(xiàn)實中形成一致意見，網(wǎng)上流程才可以得以繼續(xù)，而網(wǎng)上流程又和法官的審限息息相關(guān)，審限又是考核法官辦案質(zhì)效的重要指標(biāo)。

(二)削弱司法公信

事實上，不管是職權(quán)主義還是當(dāng)事人主義，他們都有著一個共同的目標(biāo)，就是通過訴訟程序查明法律事實，并正確地適用法律。換句話說，實現(xiàn)司法公信的一個重要前提在于進(jìn)入程序內(nèi)的當(dāng)事人能夠進(jìn)行有效的交流和說服。但在院庭長的干預(yù)下，這一目標(biāo)很難實現(xiàn)。司法裁判行政化，強(qiáng)調(diào)下級服從上級，行政管理原則成為司法裁判“潛規(guī)則”，導(dǎo)致庭審虛化，司法公信力很難提高[16]。首先，司法親歷性被削弱。訴訟的一個很重要的特征就是察言觀色、“師聽五辭”，在依靠證據(jù)的同時，法官還必須與當(dāng)事人當(dāng)庭對話，將當(dāng)事人所提供的證據(jù)與當(dāng)事人的言辭進(jìn)行綜合性的考量，以最大限度地還原案件事實原貌。盡管證據(jù)是法官進(jìn)行裁判的重要依據(jù)，但證據(jù)只是對案件事實進(jìn)行了大體上的建構(gòu)，只有與當(dāng)事人的表述相結(jié)合，才能呈現(xiàn)出有聲有色的事實原貌。由于院庭長庭審參與不足，難以周全地理解證據(jù)，案件事實的準(zhǔn)確判斷會受到影響。其次，在庭審中無法形成裁判意見。按照常理，爭議雙方在中立第三方的主持下，就爭議事實進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，最后形成解決方案。這也是糾紛解決的一般規(guī)律。審判作為糾紛解決的一種形式，法官主持庭審后應(yīng)當(dāng)提出司法層面上的解決方案。由于是在對話中形成的方案，是對當(dāng)事人訴求的直接反應(yīng)，容易獲得當(dāng)事人的理解(但不一定認(rèn)可)。院庭長基于監(jiān)督職責(zé)，要求法官在裁判之前匯報案件情況具有一定的正當(dāng)性，但人為拉長了庭審和裁判的時間距離，影響訴訟效率的同時，還引起當(dāng)事人對裁判的合理懷疑。最后，影響法官的職業(yè)認(rèn)同。法官是一個行使裁判權(quán)的職業(yè)，他們根據(jù)查明的事實，依照法律，遵從內(nèi)心道德良知，對當(dāng)事人的爭議作出裁判。院庭長根據(jù)審判管理的需要，要求法官在相關(guān)指標(biāo)和法律外規(guī)范的約束下進(jìn)行裁判，必然會導(dǎo)致法官懷疑職業(yè)的正當(dāng)性和必要性，這種懷疑不利于法官職業(yè)群體的成長，也不利于法院文化的良性發(fā)展。

(三)耗費(fèi)司法資源

法院作為糾紛解決的最后機(jī)構(gòu)，其所配置的司法資源是有限的。一般而言，糾紛發(fā)生之后，首先通過當(dāng)事者雙方和解、社區(qū)或行業(yè)組織調(diào)解，也就是說，并不是所有糾紛都直接進(jìn)入司法系統(tǒng)，而是要通過社會化的方式進(jìn)行化解。只有那些在法外無法解決的糾紛，才會進(jìn)入訴訟程序，由法院作出最后裁決。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，熟人社會瓦解趨勢日趨嚴(yán)重，在陌生人社會大步踏來的同時，我們尚未完全形成得到普遍認(rèn)同的行為規(guī)范。社會自我解紛的能力與社會發(fā)展的速度還不匹配，這導(dǎo)致大量的糾紛不可避免地涌向法院。盡管法院會從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得更多的資源，但這種獲取速度很快就被社會低下的解紛能力所抵消。有媒體通過社會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我們正面臨著訴訟爆炸[17]。法院所擁有的各種資源本就難以滿足實際需要，而由于法院組織制度自身存在的問題，又額外加重了司法的負(fù)擔(dān)。院庭長交織錯位的各種權(quán)力不僅增加了法院的行政管理成本，更是耗費(fèi)了相當(dāng)一部分司法資源。

首先，院庭長存在自我浪費(fèi)。幾乎所有的庭長和絕大部分副院長和院長，都有過普通法官的經(jīng)歷，因個人能力突出而獲得院長或庭長的職務(wù)。也就是說，院庭長往往(但不絕對)是法官中的精英和佼佼者，他們不但擁有高超的管理藝術(shù)，還熟諳審判業(yè)務(wù)。正如前文所分析的那樣，院庭長的管理往往是多余的，在增加法院的運(yùn)轉(zhuǎn)成本和負(fù)擔(dān)的同時，他們以往積攢的那些審判經(jīng)驗和司法知識變成了沉沒成本。法院更需要的是優(yōu)秀的法官而不是過度的行政管理，但由于院庭長職責(zé)定位不清，我們得到的卻是過度管理，那些優(yōu)秀的法官只把部分精力奉獻(xiàn)給了真正的審判。即便是在改革背景下，由于權(quán)力體系并未理順，院庭長的精力事實上也難以真正回歸。這種錯位是對司法資源的極大浪費(fèi)。

其次，院庭長的管理耗費(fèi)了其他法官的裁判機(jī)會。院庭長行使管理權(quán)的一個正當(dāng)理由就是辦案法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，需要院庭長把關(guān)。但從法官的選任條件來看，有著很高的入職門檻：具有法律職業(yè)資格證書，通過公務(wù)員考試，從事書記員工作，經(jīng)過一年的初任法官培訓(xùn)，最后被任命為助理審判員，踏上法官職業(yè)道路。不斷總結(jié)審判經(jīng)驗是成為一名優(yōu)秀法官的必要條件。院庭長對法官審判權(quán)的干預(yù)，不利于法官審判業(yè)務(wù)水平的提升。一方面，法官會對院庭長的把關(guān)滋生依賴心理；另一方面，由于法官難以真正行使審判權(quán)，耗費(fèi)大量精力去迎合考核指標(biāo)，而疏于關(guān)注司法本質(zhì)。

最后，導(dǎo)致當(dāng)事人因?qū)Σ门械牟焕斫舛c法院對立。在司法行政管理權(quán)的不當(dāng)干預(yù)下，法官很難做到“我手寫我口”，在自己所做裁判文書言不由衷的情況下，增加了法官與當(dāng)事人的溝通難度，必然會加劇當(dāng)事人與法院和法官之間的對立情緒，一些過激行為難免會出現(xiàn)。法院又會耗費(fèi)更多的司法資源去化解與當(dāng)事人之間的誤會與沖突。“要實現(xiàn)司法效率目標(biāo)，必須有效配置權(quán)力資源，認(rèn)真進(jìn)行司法成本與收益的分析，重視司法人力資本的投入”[18]。很明顯，當(dāng)前院庭長的權(quán)力配置模式與司法效率目標(biāo)背道而馳。

(四)制約改革效果

黨的十八大以來，我國的司法體制改革提速加快。如果說法院省級統(tǒng)管、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障和人員分類管理是法院形體的話，那么權(quán)力運(yùn)行方式則是內(nèi)在靈魂。本輪司法體制改革正在重塑法院的形體，以期建設(shè)“公正、高效、權(quán)威”的司法制度，內(nèi)在權(quán)力的合理分配是確保這些形體環(huán)環(huán)相扣、絲絲相連，最后發(fā)生作用的紐帶和動力。院庭長所擁有的權(quán)力就是其中最為重要的一部分。

實行法官員額制已經(jīng)初步觸及到了院庭長的權(quán)力問題。根據(jù)媒體所披露的一些試點(diǎn)法院方案，凡是進(jìn)入員額的法官都應(yīng)該被編入合議庭辦案，一般而言，院庭長均是入額的法官，因此，院庭長也應(yīng)當(dāng)辦案。員額制在一定程度上削減了案件審批權(quán)——院庭長只審查自己擔(dān)任審判長的案件。這樣的改革還不夠，與本輪司法體制改革所要達(dá)成的各項目標(biāo)還不相適應(yīng)。院庭長還擁有其他的行政性權(quán)力，比如司法績效考核、案件管理、廉政監(jiān)督等等。在既有的組織架構(gòu)下院庭長辦案處于“有心無力”的狀態(tài)——司法體制改革并未減輕他們的行政管理負(fù)擔(dān)[19]。院庭長的行政性權(quán)力的邊界目前并不清楚，院庭長所擁有權(quán)力的幅度大小也不明確。行政性權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和侵略性，院庭長不可避免地會在實踐中強(qiáng)化自己的權(quán)力，不自覺地對法官的獨(dú)立審判形成干預(yù)和威脅，導(dǎo)致法官難以對自己的裁判真正負(fù)責(zé)。特別需要注意的是，省級統(tǒng)管意圖消除司法的地方化問題，但由于在司法行政管理和司法權(quán)的問題上并無清楚的界定。至少，目前可知上下級法院在法律上應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，那么在司法行政上是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)還是什么，目前并未明確，這極有可能進(jìn)一步強(qiáng)化司法行政化，院庭長的權(quán)力在其中也許會起到推波助瀾的作用。

四 院庭長權(quán)力清單制定方略

黨的十八屆三中全會提出實行政府機(jī)關(guān)行政權(quán)力清單制。所謂權(quán)力清單制，就是要求行政機(jī)關(guān)或者掌握行政權(quán)者將擁有的各項行政權(quán)力的性質(zhì)、依據(jù)、權(quán)限、行使流程等加以全面梳理，并公之于眾的做法[20]。盡管法院是司法機(jī)關(guān)，但法院內(nèi)部管理仍然存在著行政權(quán)力。因此，在規(guī)范院庭長權(quán)力方面，完全可以借鑒權(quán)力清單制度，對院庭長的權(quán)力做進(jìn)一步的明晰與規(guī)范。

(一)制定權(quán)力清單的必要性

一方面，是制度建設(shè)的需要。世界上大多數(shù)國家均將司法行政與法院審判相分離。新中國成立以來，我國的司法行政和審判也經(jīng)歷了多次分合。從目前司法體制改革的動向來看，司法行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立尚未提上議事日程，但司法行政和審判在機(jī)構(gòu)上的合二為一，對審判的獨(dú)立性、中立性和公正性都造成了較大的影響。既然司法行政和審判無法通過機(jī)構(gòu)分割進(jìn)行區(qū)隔，那么就只能對兼任審判和行政的院庭長的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，以克服制度建設(shè)的不足。假以時日，還應(yīng)當(dāng)從機(jī)構(gòu)改革入手，徹底地對兩權(quán)實行物理隔離。另一方面，則是傳統(tǒng)文化的慣性。除制度建設(shè)以外，院庭長兼理司法和行政也是我國傳統(tǒng)法文化傳承的結(jié)果。法律史學(xué)家告訴我們，我國古代并無現(xiàn)代意義上的司法機(jī)構(gòu)和司法人員，至少在地方上是由行政首長負(fù)責(zé)處理獄訟。隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)，在形式上我們已經(jīng)具備了專門的司法機(jī)構(gòu)，但是我們卻沒有如何管理司法機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗?？傮w而言，司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分離，但是司法機(jī)構(gòu)本身的行政問題卻并未得到根本解決，司法規(guī)律并未被清醒認(rèn)識，行政化的管理方式被全盤移植進(jìn)司法機(jī)構(gòu)，并且司法過程本身往往也被視作行政過程。因此，必須制定權(quán)力清單，對傳統(tǒng)的司法治理方式進(jìn)行革新，改變司法場景內(nèi)行政首長的角色。

(二)明確院庭長的角色定位

如上所述，法官法明確規(guī)定了院庭長是法官，但并沒有明確院庭長的行政管理職權(quán)，當(dāng)務(wù)之急就是要厘清院庭長的雙重角色。

首先，院庭長是作為法官的院庭長。司法權(quán)和行政權(quán)最大的區(qū)別是，前者是平權(quán)型的，權(quán)力主體之間沒有服從與被服從的關(guān)系，即便是上下級法院的法官，相互之間也是相互獨(dú)立，互不干涉。他們之間的審判權(quán)也需要當(dāng)事人通過程序內(nèi)的救濟(jì)而發(fā)生勾連。院庭長作為法官，他們所擁有的審判權(quán)和其他法官并無區(qū)別，即便他們在合議庭內(nèi)擔(dān)任審判長，其擁有的表決權(quán)也不會被賦予特別的權(quán)重。并且，基于其自身所擁有的行政職務(wù)，在案件合議過程中，還需采取措施避免影響其他法官的中立判斷。所以，院庭長盡管在合議庭中擔(dān)任審判長，但發(fā)言順序卻是最后一個，以保證其他法官不會被院庭長的觀點(diǎn)所影響。在獨(dú)任審判中，法官之間并無相互匯報案件情況的義務(wù)，也無服從與妥協(xié)的要求，他們只需根據(jù)庭審情況，依法做出裁判。至于該裁判是否公正，則交由審級制度中所設(shè)置的救濟(jì)程序解決。除非是上級法院的法官，并接收到當(dāng)事人的上訴請求，否則，院庭長沒有權(quán)力去審查其他法官做出的任何裁判。

其次，院庭長是作為行政官員的院庭長。有組織的地方就有行政管理，有行政管理就會有行政權(quán)力。法院作為一個審判組織，必然會存在相應(yīng)的管理人員行使管理職權(quán)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，糾紛的類型日益多樣化，傳統(tǒng)的民事和刑事已經(jīng)無法囊括案件類型，法院的組織規(guī)模越來越大，專業(yè)分工也越來越細(xì)，審判庭隨著審判業(yè)務(wù)分工的發(fā)展，也會越來越精細(xì)，這些變化不可避免地加大了組織規(guī)模。隨著組織規(guī)模的變化，必然需要相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)行使適當(dāng)職權(quán)，以確保法院的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。由于審判業(yè)務(wù)自身的特殊性，在管理上也必然需要內(nèi)行來管理，那么既有審判經(jīng)驗又有管理能力的法官就成為院庭長的當(dāng)然人選。需要明確的是，院庭長若沒有參與庭審，就不能對案件發(fā)表任何看法，也不能對法官就具體的案件辦理做出任何指示或暗示。院庭長作為行政官員，他的存在意義在于確保法院或者審判庭能夠以一個整體的組織形象而存在，并保證這樣的組織可以高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，并且該組織的運(yùn)轉(zhuǎn)不會影響法官的判斷權(quán)。也就是說，院庭長本身的意義在于為審判權(quán)提供組織保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)院庭長不同角色的權(quán)力范圍

從根本上說，我國司法改革能否獲得成功，取決于我們在進(jìn)行制度的改造與重構(gòu)時能否充分尊重司法權(quán)運(yùn)作的客觀規(guī)律，是否按照司法權(quán)本身的運(yùn)作規(guī)律來重新配置司法權(quán)[21]。院庭長的角色被界定之后，必須對其擁有的權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。

首先，院庭長作為法官擁有的權(quán)力。院庭長作為法官擁有的權(quán)力和其他法官沒有本質(zhì)區(qū)別。如果說院庭長在審判權(quán)的行使上有什么特殊性的話，那就是他們加入合議庭擔(dān)當(dāng)審判長時，擁有訴訟指揮權(quán)，控制庭審進(jìn)程，把握庭審節(jié)奏。當(dāng)然，這些權(quán)力并非直接基于他們的行政職務(wù)，而是源自對法官資歷的肯定和尊重。也就是說，一位法官成長為院長或庭長，或多或少是因為他積淀了豐富的審判經(jīng)驗，并在司法中獲得了豐厚的資歷，在眾多法官中具有一定的聲望和權(quán)威，其本人也愿意為法院或?qū)徟型サ倪\(yùn)作貢獻(xiàn)力量。院庭長不能以行政職務(wù)或資歷、聲望，也就是馬克斯·韋伯所稱的“魅力型權(quán)威”，來換取合議表決中的優(yōu)勢。但院庭長作為資深法官，其“魅力權(quán)威”不可避免地會對其他法官產(chǎn)生影響。為了避免這種不當(dāng)?shù)挠绊懀_保每個法官都根據(jù)自身的庭審經(jīng)歷中立、客觀地做出判斷，院庭長的意見應(yīng)當(dāng)最后做出，以免其他法官附和。當(dāng)然，我們還應(yīng)有心理準(zhǔn)備：我們將要實現(xiàn)的“技術(shù)型”審判中心的司法改革，也許“并不能徹底解決法院或法官所受的不當(dāng)干預(yù)”[22]。

其次，院庭長作為管理者擁有的權(quán)力。由于司法行政和審判的長期混同，院庭長“一肩挑兩擔(dān)”，因此很難做出涇渭分明的權(quán)力分離。而在當(dāng)前的司法體制改革形勢面前，較為清晰地定位院庭長的行政性權(quán)力邊界刻不容緩。結(jié)合司法實踐來看，院庭長的司法行政權(quán)力大致可分為服務(wù)、管理、保障、監(jiān)督、評估五類共十七項(詳見表1)。由于審判和司法行政本身的復(fù)雜性，精準(zhǔn)厘定院庭長行政權(quán)力清單將是一項浩繁的系統(tǒng)工程，如何科學(xué)規(guī)范院庭長的司法行政權(quán)，還需在具體實踐中不斷完善細(xì)化。

表1.院庭長行政權(quán)力清單一覽表

五 結(jié)語

院庭長的權(quán)力在整個司法行政管理體系中起著承上啟下的作用，將審判權(quán)和行政權(quán)集于一身的院庭長更多地彰顯了行政官員的屬性。特別是院庭長又對其他法官擁有各種管理權(quán)限，既有司法意義上的審判監(jiān)督和指導(dǎo)權(quán)，又有行政意義上的管理權(quán)，不可避免地導(dǎo)致司法權(quán)的萎縮和行政權(quán)的膨脹。院庭長行使行政管理的對象是所在部門的司法輔助人員和司法行政人員以及與之相關(guān)的行政事務(wù)，而對于法官，他們只需要提供服務(wù)，確保法官能夠依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。在對司法結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整之前，必須充分審度司法的現(xiàn)實，對院庭長權(quán)力進(jìn)行重新分配與規(guī)制。

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