糖業(yè)目標(biāo)價格政策的國際經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示

劉曉雪，白宗航，王沈南

（北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048）

糖料與食糖一直是各國特別關(guān)注的重要農(nóng)產(chǎn)品，在世界15個農(nóng)副產(chǎn)品中，食糖是價格波動最大的產(chǎn)品。為了減緩世界糖價劇烈波動對國內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)的影響，保持國內(nèi)糖價相對穩(wěn)定，各國都制定了相應(yīng)的政策。主要產(chǎn)糖國往往基于本國食糖產(chǎn)銷平衡與對外貿(mào)易狀況，形成一套與本國國情、貿(mào)易地位相匹配的糖業(yè)管理體制和政策體系。根據(jù)食糖產(chǎn)銷平衡狀況，將這些主要產(chǎn)糖國分為出口導(dǎo)向型、進(jìn)口導(dǎo)向型和大致平衡型國家?？紤]到我國糖料與食糖產(chǎn)業(yè)正在討論引入目標(biāo)價格政策，重點(diǎn)梳理主產(chǎn)國糖業(yè)目標(biāo)價格政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，對主要規(guī)律進(jìn)行分析和提煉，為我國糖業(yè)目標(biāo)價格政策的實(shí)施提供借鑒。

1 供需基本平衡型國家目標(biāo)價格政策

美國、印度和墨西哥等供需基本平衡型國家在構(gòu)建相對統(tǒng)一的管理部門和產(chǎn)業(yè)信息監(jiān)測系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過實(shí)施目標(biāo)價格為核心的價格支持政策，配套以市場配額、關(guān)稅配額等政策和靈活的調(diào)控策略，達(dá)到保持供需平衡、促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定的目的。

1.1 形成“一個政府部門+一個行業(yè)協(xié)會或合作社”的統(tǒng)一管理體制

美國食糖產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一管理，長期以來，農(nóng)業(yè)部主要通過以目標(biāo)價格為核心的價格支持政策，配套以市場配額和糖料種植面積配額雙重管理，再結(jié)合嚴(yán)格的關(guān)稅配額政策，來保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價格、支持農(nóng)戶收入、穩(wěn)定國內(nèi)糖價。依托美國糖業(yè)協(xié)會這一非盈利組織，保證國內(nèi)食糖以合理價格供給，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)利益協(xié)調(diào)。印度食糖產(chǎn)量波動較大，有時是凈進(jìn)口國，有時是凈出口國，其甘蔗和食糖產(chǎn)業(yè)受印度聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部下的農(nóng)業(yè)研究理事會、印度農(nóng)業(yè)合作社及印度糖業(yè)協(xié)會管轄，是政府主導(dǎo)型的管理模式，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)制定生產(chǎn)支持、市場調(diào)控和進(jìn)出口貿(mào)易政策。

1.2 通過目標(biāo)價格政策強(qiáng)化對國內(nèi)食糖價格的支持以穩(wěn)定糖農(nóng)種植意愿

全球農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策的實(shí)施方式多樣，既有目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策，也有目標(biāo)價格損失保障政策，還有無追索權(quán)貸款的方式。美國主要是通過無追索權(quán)貸款方式來保障扶持價格，保障食糖價格在預(yù)期區(qū)間內(nèi)運(yùn)行。盡管該政策沒有冠目標(biāo)價格之名，但有目標(biāo)價格之實(shí)。此項(xiàng)貸款直接支持對象主要是食糖加工商，間接支持對象是上游的甘蔗、甜菜種植戶及下游的食糖精煉商、供應(yīng)商等。美國農(nóng)業(yè)部（USDA）授權(quán)商品信貸公司（CCC）按某一固定貸款利率向糖廠（加工商）提供無追索權(quán)貸款，正常情形下原糖和精制甜菜糖貸款利率均遵循美國農(nóng)業(yè)法案的規(guī)定（貸款利率即支持價格）。特殊情形下，如果USDA認(rèn)為世界其他主要產(chǎn)糖國在出口補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)生產(chǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)超過該國與美國政府簽訂的農(nóng)業(yè)協(xié)議中的標(biāo)準(zhǔn)，USDA可調(diào)整貸款利率增加支持力度。USDA給予加工商的“加工糖”無追索貸款有最高量限制，若糖料變?yōu)橹瞥善?，糖廠應(yīng)將白糖產(chǎn)權(quán)交給USDA辦的CCC管理。然后農(nóng)業(yè)部才開始把貸款支付給糖廠，糖廠將失去對成品糖的支配權(quán)和所有權(quán)。如果糖廠決定連本帶利地向農(nóng)業(yè)部還款，糖廠將再度擁有成品糖的支配權(quán)和所有權(quán)。在貸款的償還方面，USDA根據(jù)市場狀況采取差異化措施。比如當(dāng)供給過剩時，CCC可適當(dāng)采取臨時儲備并對存貨適當(dāng)補(bǔ)貼的方式維持食糖市場供需平衡。農(nóng)業(yè)部也支持將計(jì)劃內(nèi)存貨的原糖、精制糖或低于保障價格的過剩糖用于生物能源（乙醇等）原料的生產(chǎn)。

1.3 執(zhí)行嚴(yán)格的市場銷售配額和種植面積配額制度

食糖是印度市場管控最嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品，管制范圍甚至包括兩家糖廠之間的距離、特定糖廠需從特定地區(qū)采購甘蔗以及糖廠需支付的采購價格。印度食糖由征稅糖和自由銷售糖組成，無論是征稅糖還是免稅糖都不能脫離定期配額。印度糖廠要將其自身糖產(chǎn)量的10%出售給政府，這部分食糖價格低于市場價，約為生產(chǎn)成本的20%～30%，稱為“征稅糖”，政府通過其公共銷售系統(tǒng)將這部分食糖以更低的價格出售給生活水平低于貧困線的消費(fèi)者，稱為貧民的福利銷售項(xiàng)目。其余食糖為自由銷售糖，糖廠按照市場價格進(jìn)行銷售。隨著市場形勢的變化，政府可以調(diào)控征稅糖的比例來控制市場的可供量，維持糖價穩(wěn)定。USDA對食糖市場實(shí)行靈活的銷售配額制度，配額的確定往往基于對食糖生產(chǎn)、消費(fèi)、庫存、進(jìn)口量等供需狀況的預(yù)測給每個加工商分配適當(dāng)?shù)氖袌鲣N售配額，用做國內(nèi)消費(fèi)的食糖銷售額不允許過度偏離配額，除非是滿足其他加工商配額需要或出口需要。任何加工商一旦違背配額原則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)民事懲罰。與食糖配額相對應(yīng)的是甘蔗和甜菜種植面積的配額，也由USDA均衡分配到甘蔗和甜菜農(nóng)場中，配額需要定期按照市場實(shí)際做出優(yōu)化調(diào)整。

1.4 利用高關(guān)稅、配額制度以及關(guān)稅配額控制食糖進(jìn)口

USDA對原糖和精煉糖進(jìn)口都實(shí)行特殊的關(guān)稅和配額雙重控制，還對含糖食品數(shù)量加以限制。食糖進(jìn)口關(guān)稅區(qū)分為免稅、優(yōu)惠關(guān)稅稅率和非優(yōu)惠關(guān)稅稅率三類，配額內(nèi)進(jìn)口適用優(yōu)惠稅率，超過配額的進(jìn)口將實(shí)行較高的稅率，食糖關(guān)稅高低相差26倍，進(jìn)口關(guān)稅主要用于加強(qiáng)糖業(yè)管理和穩(wěn)定，扶持國內(nèi)糖業(yè)生產(chǎn)。USDA通過對食糖生產(chǎn)消費(fèi)平衡進(jìn)行監(jiān)控，并與墨西哥就是否需要額外進(jìn)口達(dá)成一致。如果中美洲的進(jìn)口確實(shí)對美國國內(nèi)市場造成了破壞并對美國食糖管理體制構(gòu)成威脅，那么可停止關(guān)稅減讓，但美國必須進(jìn)行賠償。美國海關(guān)每年對關(guān)稅配額實(shí)施監(jiān)督，近分界點(diǎn)時即開始不準(zhǔn)許按優(yōu)惠關(guān)稅超配額進(jìn)口。

1.5 基于國內(nèi)供需形勢變化及時調(diào)整政策方向

美國食糖市場以庫存消費(fèi)比率15%為目標(biāo)，在市場供給不足時通過增發(fā)特別關(guān)稅配額和加大進(jìn)口彌補(bǔ)國內(nèi)不足，同時通過一系列生產(chǎn)扶持政策穩(wěn)定本國食糖生產(chǎn)；在市場供給過剩時通過擴(kuò)大食糖出口、鼓勵精煉糖廠采購國內(nèi)原糖和甜菜糖加工后出口、啟動糖制乙醇項(xiàng)目等措施釋放供給。墨西哥在供給緊張時，多采取增發(fā)食糖進(jìn)口配額的做法，當(dāng)食糖過剩時，由于美國和墨西哥之間的自由貿(mào)易協(xié)定，將過剩的糖免稅售往美國用于加工乙醇，再將乙醇回售給墨西哥，以此減少過剩糖數(shù)量（該政策自2014—2017年美國和墨西哥之間的協(xié)議發(fā)生過數(shù)次變化，兩國頻發(fā)貿(mào)易爭端，2018年兩國達(dá)成大體一致，美國將墨西哥可以進(jìn)口到美國的原糖數(shù)量進(jìn)行限制，進(jìn)口配額中鼓勵了白糖進(jìn)口而不利于更多的原糖進(jìn)口）。此外，還通過生產(chǎn)支持與信息報(bào)告義務(wù)掛鉤的辦法，要求種植者和糖企履行信息報(bào)告義務(wù)，構(gòu)建統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)與市場信息系統(tǒng)。

2 食糖凈進(jìn)口國目標(biāo)價格政策

歐盟（2017年之前為食糖凈進(jìn)口國，2018年有可能轉(zhuǎn)為凈出口國）、俄羅斯、日本等食糖凈進(jìn)口國，運(yùn)用目標(biāo)價格、生產(chǎn)配額、進(jìn)口關(guān)稅或配額等深度干預(yù)手段，以達(dá)到鼓勵國內(nèi)食糖生產(chǎn)、穩(wěn)定食糖供應(yīng)的目的。

2.1 制定參考價格并及時向產(chǎn)業(yè)主體發(fā)布以穩(wěn)定預(yù)期

歐盟政府往往明確設(shè)定食糖市場的參考價格，同時設(shè)定甜菜的最低價格，價格基準(zhǔn)每年核定一次。價格制定的最高權(quán)力部門是歐盟農(nóng)業(yè)部長聯(lián)席會議。定價的原則是保證每個利益集團(tuán)都有一定的利益回報(bào)。在設(shè)立參考價格時，多是以糖的批發(fā)價波動為參考。為達(dá)到參考價格，委員會有權(quán)要求加工者從市場撤回糖并且將其轉(zhuǎn)下一個銷售年份，并把其計(jì)為第一個年份生產(chǎn)配額的一部分。盡管取消了干預(yù)價格，但是歐盟可以迫使食糖加工商從市場中撤回糖，在某些特定情況下，委員會可向私人存儲系統(tǒng)提供援助。如果歐盟市場的價格低于參考價格的85%和預(yù)計(jì)保持低位水平兩個月，私人存儲援助可能擴(kuò)展到配額食糖的加工商。除了參考價格、參考價格的85%外，還存在邊境價格。邊境價格等于第三國農(nóng)產(chǎn)品到歐盟口岸價加上進(jìn)口稅。

2.2 通過有效的關(guān)稅或配額優(yōu)惠措施按需進(jìn)口食糖

除非互惠協(xié)議外，歐盟對所有原糖和糖蜜的進(jìn)口征收關(guān)稅，征收關(guān)稅范圍為339（原糖）~419（白糖）歐元/噸，并有較多進(jìn)口關(guān)稅優(yōu)惠安排。按照世貿(mào)規(guī)定每年出口到歐盟的食糖配額約為135萬噸，被用作生物燃料或其他工業(yè)非食品的食糖配額約為69萬噸。

2.3 通過貿(mào)易保障性條款以避免進(jìn)口食糖大量沖擊國內(nèi)市場

歐盟專門針對非加太國家（ACP）已簽訂經(jīng)濟(jì)合作伙伴協(xié)議（EPAs）規(guī)定了保障條款的觸發(fā)條件，實(shí)際上約定了進(jìn)口食糖最大量。對于來自非發(fā)達(dá)國家的食糖進(jìn)口達(dá)到同期進(jìn)口量的125%，則取消或暫停關(guān)稅優(yōu)惠，施行更加嚴(yán)格的食糖質(zhì)量監(jiān)管。

2.4 歐盟生產(chǎn)和出口配額取消，但仍有10個成員國實(shí)施雙倍支持

2017年10月1日，隨著歐盟糖生產(chǎn)配額制度的結(jié)束，生產(chǎn)和出口限制被取消。2007—2017年實(shí)行的以銷定產(chǎn)的嚴(yán)格配額制度被取消后，作為共同農(nóng)業(yè)政策的一部分，19個食糖生產(chǎn)成員國中10個成員國維持了食糖生產(chǎn)的雙倍支持。芬蘭、希臘、意大利和西班牙為了在配額制終止后確保國家食糖生產(chǎn)，保留了食糖生產(chǎn)的雙倍支持。這些成員國擔(dān)心他們競爭不過西北歐的食糖加工商。波蘭、捷克共和國、斯洛伐克共和國、匈牙利、羅馬尼亞和克羅地亞也決定維持雙倍支持。10個成員國給予食糖生產(chǎn)的雙倍支持水平差別很大，芬蘭約為67歐元/hm2，羅馬尼亞則超過600歐元/hm2。在食糖配額制終止后，這些雙倍支持會持續(xù)到2020年當(dāng)前的共同農(nóng)業(yè)政策結(jié)束為止。2017/2018榨季歐盟市場出口量將不再受限制，具體出口量的多少將與其產(chǎn)量增幅有直接關(guān)系。目前來看阻礙歐盟食糖出口的直接原因是其高糖價，多年的管控直接抬升了歐盟境內(nèi)的食糖價格，歐盟食糖如果想要投放國際市場，參與國際競爭，就需要拉低糖價至可與世界食糖市場競爭的水平，否則將直接影響最終出口量的多寡。

2.5 歐盟市場化改革將提升糖業(yè)競爭力，有可能成為新的食糖出口區(qū)域

隨著生產(chǎn)配額體制的結(jié)束，歐盟糖業(yè)將更加市場化，產(chǎn)業(yè)集中優(yōu)勢將逐漸轉(zhuǎn)向競爭力較強(qiáng)的國家和地區(qū)，例如法國、德國、荷蘭、比利時和盧森堡等產(chǎn)量相對較高、技術(shù)和資金優(yōu)勢更加突出的國家，帶動整個歐盟食糖產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，新的一年歐盟食糖的產(chǎn)量和競爭優(yōu)勢將越發(fā)明顯，而增加的產(chǎn)量極有可能會出口至國際市場。

3 食糖凈出口國產(chǎn)業(yè)競爭力提升政策

巴西、澳大利亞、泰國等出口導(dǎo)向型國家，一般不實(shí)施目標(biāo)價格政策，而是在高效管理體制的基礎(chǔ)上，通過扶持生產(chǎn)、鼓勵科技創(chuàng)新、延長產(chǎn)業(yè)鏈、壯大合作組織等舉措，提高食糖產(chǎn)業(yè)國際競爭力、促進(jìn)出口貿(mào)易。

3.1 通過立法建立符合國情、高效率的產(chǎn)業(yè)管理體制

澳大利亞依照《食糖工業(yè)法》，建立了由甘蔗種植者協(xié)會、澳大利亞糖業(yè)委員會（ASIC）、糖業(yè)試驗(yàn)站管理局（BSES）、昆士蘭糖業(yè)公司（QSL）、糖業(yè)研究與發(fā)展公司（SRDC）等組成的管理體系。泰國依照《甘蔗與蔗糖》法案進(jìn)行糖業(yè)管理，規(guī)定甘蔗與糖委員會承擔(dān)全國甘蔗和蔗糖工業(yè)組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)察職能，并設(shè)置執(zhí)行委員會、甘蔗與食糖穩(wěn)定基金管理委員會、甘蔗委員會及食糖委員會進(jìn)行專項(xiàng)管理。因2017年巴西就泰國糖補(bǔ)貼將其告到了WTO，2017年年底泰國修訂了《甘蔗與蔗糖》法案的部分內(nèi)容，但是管理框架變動不大 。

3.2 重視構(gòu)建生產(chǎn)扶持政策體系與合理的工農(nóng)利益分配機(jī)制

三國均建立了清晰透明的“糖蔗聯(lián)動、二次結(jié)算”制度，實(shí)現(xiàn)蔗農(nóng)和糖企合理的利益分配。巴西實(shí)行按質(zhì)論價和糖蔗聯(lián)動政策，調(diào)動蔗農(nóng)提高甘蔗含糖分的積極性；通過農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼和保護(hù)信貸額度、巨災(zāi)保障基金、特別貸款等給予生產(chǎn)保障和融資支持。

3.3 把科技創(chuàng)新作為競爭力提升的重要支撐

巴西甘蔗生產(chǎn)投入了大量的技術(shù)和人力，擁有甘蔗種植、制糖工藝、甘蔗農(nóng)機(jī)、制糖設(shè)備、綜合利用和新產(chǎn)品開發(fā)等各專業(yè)領(lǐng)域的研究所，甘蔗農(nóng)場也建立自己的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行甘蔗育種、病蟲害防治等研究。這些研究機(jī)構(gòu)均由所屬行業(yè)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)，為解決生產(chǎn)中的實(shí)際問題提供有償服務(wù)。澳大利亞聯(lián)邦和昆士蘭州政府對糖業(yè)技術(shù)研究十分重視，2004年食糖產(chǎn)業(yè)改革方案中約40%的資金直接或間接用于科技投入，糖業(yè)試驗(yàn)站管理局（BSES）主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與促進(jìn)各個科研組織研發(fā)技術(shù)成果，糖業(yè)研發(fā)公司（SRDC）負(fù)責(zé)投資、管理各種科研成果并推動其經(jīng)濟(jì)效益最大化。

3.4 重視延伸甘蔗產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)業(yè)附加值

巴西將甘蔗制糖和制乙醇結(jié)合在一起，推進(jìn)甘蔗產(chǎn)品多樣化。除此之外，還被廣泛用作重要的再生能源進(jìn)行生化發(fā)電（甘蔗發(fā)電已占巴西全國發(fā)電量的3%），糖廠廢水100%作為肥水用于灌溉甘蔗地，還可用于生物塑料、化妝品、食品、第二代乙醇等領(lǐng)域。泰國也實(shí)行了甘蔗—乙醇計(jì)劃，其中乙醇往往是通過甘蔗和糖蜜兩個環(huán)節(jié)進(jìn)行加工，但其綜合利用方面略低于巴西。

3.5 善于發(fā)揮合作組織和行業(yè)協(xié)會的作用

巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會會員的蔗糖產(chǎn)量超過巴西蔗糖產(chǎn)量的60%，乙醇產(chǎn)量的50%，是巴西甘蔗產(chǎn)業(yè)整合和政策制定的主導(dǎo)力量。澳大利亞甘蔗產(chǎn)業(yè)幾乎所有環(huán)節(jié)都有經(jīng)濟(jì)合作組織，各個組織代表不同群體的利益，相互聯(lián)系、相互制約。如甘蔗種植者協(xié)會由蔗農(nóng)資助和控制，代表所有蔗農(nóng)的利益；昆士蘭糖業(yè)公司（QSL）屬于國家財(cái)政列支的公共管理部門，代表七大食糖加工商和幾千戶蔗農(nóng)的共同利益；還有負(fù)責(zé)技術(shù)研發(fā)和推廣的糖業(yè)實(shí)驗(yàn)站管理局和糖業(yè)研究發(fā)展公司等。

3.6 鼓勵出口，積極推動食糖貿(mào)易自由化

泰國對進(jìn)口實(shí)行高額關(guān)稅，2017年12月4日泰國已取消了在甘蔗價格低落時為蔗農(nóng)提供每噸160泰銖的補(bǔ)貼政策，取消了工業(yè)部對食糖出口價的管制和商務(wù)部對食糖零售價的管制，取消對A類（內(nèi)銷）、B類（招標(biāo)銷售的原糖）及C類（出口）的配額限制。主要出口國還專門批準(zhǔn)推動食糖自由化進(jìn)程的方案。巴西對于食糖和乙醇實(shí)行進(jìn)口許可制度，但采取出口支持和鼓勵政策，如實(shí)施出口免稅等措施，使巴西國內(nèi)售價和出口價不一致，提升了國際競爭力。我國2011年前屬于供需基本平衡型國家，近兩年已經(jīng)成為食糖凈進(jìn)口國，因此，重點(diǎn)需要借鑒食糖供需平衡國和食糖進(jìn)口國的經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)吸收主要出口國提升競爭力的舉措，短期借助目標(biāo)價格政策為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有利環(huán)境，長期通過提升產(chǎn)業(yè)競爭力保障糖料與食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4 糖料主產(chǎn)國目標(biāo)價格政策對我國糖業(yè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

食糖主產(chǎn)國目標(biāo)價格的實(shí)施方式，對我國帶來了兩種方案的借鑒。探討糖料與食糖目標(biāo)價格政策的實(shí)施路徑，進(jìn)而希望可選擇出最適合當(dāng)前產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、最富有操作性和最能夠滿足政策目標(biāo)的政策方案。

4.1 目標(biāo)價格政策目標(biāo)及設(shè)計(jì)的基本原則

我國為了穩(wěn)定糖料種植面積，推動糖料與食糖產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展，保障糖農(nóng)收入，避免當(dāng)前糖價波動過大而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)大起大落這一突出問題，緩解廉價進(jìn)口糖和非正規(guī)進(jìn)口糖沖擊國內(nèi)市場的局面，啟動糖料目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策?？傮w來看，目標(biāo)價格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的基礎(chǔ)上，釋放價格信號引導(dǎo)市場預(yù)期，通過差價補(bǔ)貼保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策。

政策設(shè)計(jì)需遵循3個基本原則：一是最貼近政策目標(biāo)，二是最符合糖料與食糖產(chǎn)業(yè)鏈的特點(diǎn)，三是最易于操作并能夠避免產(chǎn)業(yè)鏈主體的道德風(fēng)險。

4.2 糖料目標(biāo)價格政策方案設(shè)計(jì)（方案一）

4.2.1 方案設(shè)計(jì) 總體思路：目標(biāo)價格可以食糖價格為基準(zhǔn)，以蔗農(nóng)為補(bǔ)貼對象，以主產(chǎn)區(qū)糖料生產(chǎn)成本加一定收益為基礎(chǔ)首先確定合適的糖料收購價格，并以此測算相應(yīng)的食糖目標(biāo)價格。食糖價格按照市場規(guī)律波動，糖廠依據(jù)糖蔗聯(lián)動機(jī)制兌付蔗農(nóng)蔗款。若某榨季食糖市場平均價格高于目標(biāo)價格，不發(fā)放補(bǔ)貼；若低于目標(biāo)價格時，國家按照食糖價差所對應(yīng)的糖料收購價差乘以糖料入榨量直接補(bǔ)貼糖農(nóng)，確保糖農(nóng)穩(wěn)定收益。

考慮到各糖料主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)成本的差異及糖料合理收購價的差異，進(jìn)而對應(yīng)的食糖目標(biāo)價格略有差異。客觀來看，廣西南寧、云南昆明、廣東湛江等地糖價存在一定的區(qū)域差異，其主要體現(xiàn)為運(yùn)輸升貼水。

調(diào)節(jié)頻率：考慮到中國糖料生產(chǎn)成本仍然變動較大，目標(biāo)價格根據(jù)情況變化每2～3年調(diào)整一次。目標(biāo)價格在榨季初提前發(fā)布，至少給出兩個榨季的預(yù)期信號，向農(nóng)民和市場發(fā)出明確信號，引導(dǎo)種植和生產(chǎn)。同一省主產(chǎn)區(qū)（或地區(qū)）實(shí)行相同的目標(biāo)價格。

4.2.2 方案的優(yōu)勢分析 考慮1：為何采用食糖目標(biāo)價格，而非糖料目標(biāo)價格？

本方案提出，根據(jù)糖料合理價格測算對應(yīng)的食糖目標(biāo)價格，依食糖市場價格與目標(biāo)價格之間的關(guān)系來確定是否進(jìn)行補(bǔ)貼。主要是因?yàn)樘橇蟽r格是通過地方政府協(xié)調(diào)定價，而非完全意義的市場價格，目標(biāo)價格主要是為了發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，通過市場價格與目標(biāo)價格高低比較來確認(rèn)是否進(jìn)行補(bǔ)貼。由于糖料價格并非完全由市場形成，無法確定糖料的市場價格并與目標(biāo)價格對比，因此，本方案不以糖料價格而以糖料加工后的食糖價格作為目標(biāo)價格。而糖料成本構(gòu)成食糖成本的70%以上，兩者存在合理的折算關(guān)系，食糖價格是市場化的，而糖農(nóng)與糖企由于糖分制約即在砍收24 h內(nèi)入榨糖分損失較小，因此，兩者關(guān)系的緊密程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他農(nóng)產(chǎn)品。此外，食糖成本除受糖料價格影響，還受到制糖加工環(huán)節(jié)、稅費(fèi)的影響，基于起碼中等水平的制糖加工效率確定食糖成本價格，對于推動糖業(yè)改造升級發(fā)揮一定的引領(lǐng)作用。

考慮2：為何采用區(qū)域價格而不是全國統(tǒng)一價？

在不同區(qū)域采取區(qū)域市場價格與目標(biāo)價格進(jìn)行比較，而不采取全國統(tǒng)一價，是因?yàn)閺V西、云南、廣東等不同產(chǎn)區(qū)間存在成本差異，從而合理的糖料成本也是有差異的，食糖目標(biāo)價格也要反映出區(qū)域間的差異，這種目標(biāo)價格差異應(yīng)更多反映區(qū)域之間的運(yùn)輸升貼水，而不能帶來區(qū)域間套利的機(jī)會。

考慮3：為何采用糖料入榨量為標(biāo)準(zhǔn)而非“種植面積×單產(chǎn)”？

糖料是最容易和最適合實(shí)行目標(biāo)價格的農(nóng)產(chǎn)品品種，受糖料品種入榨時間制約，糖廠的輻射區(qū)域是既定的，其與農(nóng)戶之間的關(guān)系也頗為緊密；再考慮到甘蔗糖料的宿根性，因此，建議采用糖料入榨量為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行目標(biāo)價格補(bǔ)貼，而不是像其他農(nóng)產(chǎn)品品種那樣采取“種植面積×單產(chǎn)”的方式。從實(shí)際操作來看，由于農(nóng)戶糖料入榨時，糖廠會出具三聯(lián)單，此單據(jù)既用于納稅證明，也可用于目標(biāo)價格補(bǔ)貼的證明。因此，糖料入榨量有據(jù)可依，比較容易實(shí)施操作。以廣西為例，廣西全行業(yè)已實(shí)行了由進(jìn)廠入榨開始的全面動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，這為糖料產(chǎn)業(yè)目標(biāo)價格政策的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，極大地降低了目標(biāo)價格政策的操作成本。

4.2.3 方案可能存在的問題 該方案可能存在下述問題：糖廠為降低成本，可能有提高含雜率、優(yōu)質(zhì)品種價格執(zhí)行不嚴(yán)格等動機(jī)；如果不適當(dāng)兼顧糖廠利益，可能出現(xiàn)糖廠推動食糖價格偏低的可能；還有，供給過剩時，根據(jù)預(yù)期調(diào)整生產(chǎn)的時間可能拉長。盡管該方案仍存在一些漏洞，但和其他能夠考慮到的方案來比，本方案在實(shí)施方面具有貼近政策目標(biāo)、易于操作、符合糖料品種與食糖產(chǎn)業(yè)鏈特點(diǎn)等優(yōu)勢，也存在糖料成本核算的準(zhǔn)確性、嚴(yán)謹(jǐn)性等難題。考慮到當(dāng)前食糖市場面臨國際糖價持續(xù)下滑、貿(mào)易保障措施實(shí)施后非正規(guī)進(jìn)口糖涌入國內(nèi)市場這一嚴(yán)峻形勢，建議盡快推出目標(biāo)價格政策，給予糖農(nóng)合理的種植預(yù)期，調(diào)節(jié)糖料生產(chǎn)。

4.3 糖料目標(biāo)價格政策方案設(shè)計(jì)（方案二）

總體思路：借鑒美國食糖產(chǎn)業(yè)以無追索權(quán)貸款為核心的目標(biāo)價格政策框架，成立中國的CCC公司，或以現(xiàn)有政策性銀行為依托，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、發(fā)改委等有關(guān)部門授權(quán)，作為目標(biāo)價格實(shí)施的主要機(jī)構(gòu)。目標(biāo)價格可以食糖無追索權(quán)貸款率為基準(zhǔn)，緊盯食糖價格，以糖廠和蔗農(nóng)為補(bǔ)貼對象，以主產(chǎn)區(qū)糖料生產(chǎn)成本加一定收益為基礎(chǔ)首先確定合適的糖料收購價格，并以此測算相應(yīng)的食糖目標(biāo)價格。食糖價格按照市場規(guī)律波動，糖廠依據(jù)糖蔗聯(lián)動機(jī)制兌付蔗農(nóng)蔗款。當(dāng)某榨季食糖市場平均價格高于目標(biāo)價格時，糖廠按照市價銷售，正常還款；當(dāng)某榨季食糖市場平均價格低于目標(biāo)價格時，糖廠按照無追索權(quán)貸款利率對應(yīng)的支持價格，將食糖交付CCC公司或者授權(quán)公司。為了避免授權(quán)公司受到還債糖的壓力，必須制定相應(yīng)的配套政策，比如在糖價距離支持價格還有一定差距時，實(shí)行市場干預(yù)政策，以期穩(wěn)住價格，避免帶來過多的還債糖，而市場干預(yù)政策的有效與否，就影響著該政策的執(zhí)行效果。該政策的執(zhí)行，必須以有力的貿(mào)易政策和平衡的市場配額為前提，即能夠管住配額外的進(jìn)口糖，也能夠有大致穩(wěn)定的市場產(chǎn)量。

調(diào)節(jié)頻率：考慮到中國糖料生產(chǎn)成本仍然變動較大，目標(biāo)價格根據(jù)情況變化每2～3年調(diào)整一次。無追索貸款率在榨季初發(fā)布，以向農(nóng)民和市場發(fā)出明確信號，引導(dǎo)種植和生產(chǎn)。

5 結(jié)論與討論

（1）從巴西、印度、歐盟、美國、澳大利亞等國家和地區(qū)糖業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)管理的實(shí)踐來看，各國政府均把促進(jìn)糖料產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作為主要政策目標(biāo)，主要政策措施與經(jīng)驗(yàn)包括以下幾個方面。

第一，依靠生產(chǎn)、貿(mào)易、調(diào)控、金融等一攬子政策而不是單一政策實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策目標(biāo)一般為維持國內(nèi)供需平衡或者穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二，通過食糖市場調(diào)控促進(jìn)價格基本穩(wěn)定。從已有食糖市場調(diào)控措施來看，各國根據(jù)本國糖業(yè)特點(diǎn)和國家利益選擇有利于自身的政策，但總體上可以歸結(jié)為4類市場調(diào)控措施：（1）以參考價格為主、關(guān)稅配額為補(bǔ)充的歐盟市場調(diào)控措施，當(dāng)市場價格低于參考價格時，采取穩(wěn)定市場的措施，關(guān)稅配額保證政策調(diào)控的可供給量是有效的；（2）以無追索權(quán)貸款為主，以市場配額、關(guān)稅配額、原料彈性項(xiàng)目為補(bǔ)充的美國市場調(diào)控政策，以貸款利率為支持價格，當(dāng)糖價低于農(nóng)業(yè)津貼項(xiàng)目支持價格時，糖廠可以獲得最低保障，將食糖交給CCC公司，當(dāng)糖價高于該項(xiàng)目價格時，按照市價銷售，歸還貸款。由于糖料與食糖之間的緊密關(guān)系，糖廠和農(nóng)戶收益都得到保障；（3）以進(jìn)口關(guān)稅為主的市場調(diào)控政策（以印度為例），根據(jù)本國市場生產(chǎn)和消費(fèi)狀況的變動，當(dāng)本國為進(jìn)口國時，進(jìn)口免關(guān)稅；當(dāng)本國為出口國時，實(shí)行進(jìn)口許可或者進(jìn)口關(guān)稅（60%），穩(wěn)定本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展；（4）以政府干預(yù)為主的調(diào)節(jié)政策（以日本為例），日本采取進(jìn)口糖批準(zhǔn)政策，進(jìn)口后并不直接在市場上銷售，而是賣給政府。國內(nèi)食糖調(diào)節(jié)參考價格能夠覆蓋國內(nèi)食糖總生產(chǎn)成本，但是進(jìn)口糖按照規(guī)定的進(jìn)口糖市場零售價賣給食糖加工企業(yè)，其與食糖調(diào)節(jié)參考價之間差額用于扶持、補(bǔ)貼國內(nèi)食糖生產(chǎn)和加工企業(yè)。即使國際糖價較低，進(jìn)口糖也無法沖擊國內(nèi)食糖市場。

第三，實(shí)施按質(zhì)論價收購政策保證產(chǎn)業(yè)鏈利益分配格局合理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。

第四，綜合運(yùn)用自動進(jìn)口許可、配額外進(jìn)口自律、貿(mào)易保障措施、關(guān)稅配額等貿(mào)易政策保護(hù)國內(nèi)糖業(yè)，短期減緩進(jìn)口糖沖擊。并大力打擊走私，突出產(chǎn)品特性和風(fēng)味口感，降低非正規(guī)進(jìn)口與玉米甜味劑的替代效應(yīng)。

（2）綜合兩種目標(biāo)價格政策方案的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、操作難度，方案一較方案二更容易實(shí)現(xiàn)，也具有較好的物質(zhì)基礎(chǔ)。建議以方案一為主實(shí)施糖料與食糖的目標(biāo)價格政策。實(shí)施目標(biāo)價格政策的難點(diǎn)在于如何確定合理的目標(biāo)價格，將保障產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與維護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力兩者實(shí)現(xiàn)動態(tài)均衡。當(dāng)前我國配額外進(jìn)口糖到岸稅后價成為國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場價格的標(biāo)桿，一些時段配額外進(jìn)口糖進(jìn)口到岸稅后價已低于我國生產(chǎn)成本。因此，確定合理的農(nóng)產(chǎn)品價格是一個兩難問題。已證明目標(biāo)價格如果長期高于國內(nèi)市場價格是不會持續(xù)的：第一，價差補(bǔ)貼的財(cái)政壓力極大；第二，容易超出我國加入WTO承諾的特定農(nóng)產(chǎn)品8.5%允許范圍。如果目標(biāo)價格不足以超越生產(chǎn)成本，生產(chǎn)就沒有動力，即便可以通過脫鉤的補(bǔ)貼保障農(nóng)民收益，糖業(yè)安全也將無法保障，這是無法承受的。因此，確定合理的目標(biāo)價格需要綜合考慮到岸稅后價、國內(nèi)市場價和生產(chǎn)成本。此外，制定糖業(yè)目標(biāo)價格后，玉米甜味劑、走私糖的替代效應(yīng)不容忽視，如何減少走私糖的替代，準(zhǔn)確計(jì)算玉米甜味劑的替代邊界，這是實(shí)施中不容回避的問題。