非主要農(nóng)作物品種登記管理

孫海艷 陳應(yīng)志 史夢(mèng)雅 李榮德

（全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心，北京 100122）

《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》（以下簡(jiǎn)稱《品種登記辦法》）已于2017年5月1日正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)非主要農(nóng)作物品種步入法治軌道，意味著非主要農(nóng)作物成為種子管理部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)。面對(duì)這項(xiàng)全新的事業(yè)，種子管理部門(mén)如何順應(yīng)新形勢(shì)新要求，以更高的眼界、更寬的視野來(lái)謀劃品種登記工作，寫(xiě)好農(nóng)作物品種管理新的篇章，值得深入思考。

1 品種登記管理是我國(guó)審時(shí)度勢(shì)新設(shè)的一項(xiàng)重要法律制度

非主要農(nóng)作物品種登記管理，是新修訂《種子法》中增設(shè)的一項(xiàng)制度，旨在維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，保護(hù)育種者和農(nóng)民利益，引導(dǎo)優(yōu)良綠色品種選育和推廣，這對(duì)于促進(jìn)種業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)種業(yè)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)和推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

1.1 品種登記管理是規(guī)范種子市場(chǎng)秩序的需要長(zhǎng)期以來(lái)，在重點(diǎn)保障大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)的同時(shí)，非主要農(nóng)作物種業(yè)一直處于種子管理部門(mén)關(guān)注的邊緣狀態(tài)，市場(chǎng)管理也少有覆蓋，品種入市更沒(méi)有相關(guān)法律約束。不少非主要農(nóng)作物品種選育者和經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)使，對(duì)他人已育成品種通過(guò)一定育種手段進(jìn)行稍微改造或商業(yè)修飾，甚至“拿來(lái)”改頭換面套用自己包裝出售，嚴(yán)重侵犯了育種者權(quán)益，使得生產(chǎn)上看似海量的品種卻很多具有相似的性狀、突破性品種比較匱乏。種子銷售市場(chǎng)上也存在“一品多名”、“一名多品”等混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的種子市場(chǎng)秩序，挫傷了育種者科技創(chuàng)新的積極性，損害了農(nóng)民的利益，成為影響種業(yè)可持續(xù)發(fā)展日益突出的問(wèn)題。這就迫切需要建立品種入市登記制度，并以此為切入點(diǎn)加大品種市場(chǎng)監(jiān)管和法律責(zé)任追溯，規(guī)范非主要農(nóng)作物品種選育、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全，激發(fā)種業(yè)育種創(chuàng)新活力。

1.2 品種登記管理是促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的需要 列入第1批非主要農(nóng)作物登記目錄的作物共有29種，常年播種面積7億～8億畝，占我國(guó)農(nóng)作物播種面積的30%，占非主要農(nóng)作物播種面積的70%～80%，具有重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但由于非主要農(nóng)作物種植相對(duì)分散、市場(chǎng)容量低、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，品種的創(chuàng)新能力基礎(chǔ)薄弱，加之有些病蟲(chóng)害頻發(fā)重發(fā)新發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中部分老品種退化嚴(yán)重、新品種更新?lián)Q代慢，現(xiàn)有品種已難以支撐當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。還有些非主要農(nóng)作物品種在區(qū)域布局中分布不夠合理、資源消耗高、成本投入大，不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，不適應(yīng)國(guó)家轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略部署。迫切需要以品種登記為抓手，通過(guò)優(yōu)良登記品種篩選評(píng)價(jià)，加快推廣一批節(jié)本增效、優(yōu)質(zhì)安全、符合需求的綠色登記新品種，助推農(nóng)產(chǎn)品提檔升級(jí)，滿足多樣性消費(fèi)需求，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。

1.3 品種登記管理是增強(qiáng)種業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要品種是種業(yè)的核心，是種子企業(yè)發(fā)展的生命力。與主要農(nóng)作物種業(yè)相比，非主要農(nóng)作物品種原始創(chuàng)新少，多數(shù)通過(guò)系統(tǒng)選育和回交選育等方式對(duì)現(xiàn)有品種進(jìn)行定向改造，這種投資少、周期短、見(jiàn)效快、效益高的“短、平、快”研發(fā)方式，使得我國(guó)非主要農(nóng)作物品種難出精品、難有突破、難與國(guó)外品種相抗衡，加之不大的市場(chǎng)規(guī)模、較多的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，導(dǎo)致了我國(guó)非主要農(nóng)作物種子企業(yè)“小、散、弱”，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，行業(yè)集中度不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年底我國(guó)4300家種子企業(yè)中經(jīng)營(yíng)除馬鈴薯和油菜（2016年前統(tǒng)計(jì)為主要農(nóng)作物）以外的非主要農(nóng)作物種子企業(yè)有2116家，其中注冊(cè)資本500萬(wàn)元以下的就有1064家。這些在數(shù)量上占半壁江山的非主要農(nóng)作物種子企業(yè)，主營(yíng)的瓜菜類種子銷售總額卻僅有61億元。今后隨著我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)的開(kāi)放和國(guó)際影響力的加深，國(guó)外種子企業(yè)將加劇對(duì)我國(guó)非主要農(nóng)作物品種市場(chǎng)的分割。這種“內(nèi)憂外患”的種業(yè)市場(chǎng)，迫切需要通過(guò)品種科技創(chuàng)新進(jìn)行“強(qiáng)身健體”，鑄就強(qiáng)勁的內(nèi)源發(fā)展動(dòng)力；迫切需要通過(guò)登記管理為品種創(chuàng)新保駕護(hù)航，引導(dǎo)和加快品種選育，實(shí)現(xiàn)種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

2 做好品種登記管理工作應(yīng)把握的重點(diǎn)

品種登記涉及管理與服務(wù)2個(gè)環(huán)節(jié)。在具體工作中，既要把握好每個(gè)環(huán)節(jié)的重點(diǎn)，又要處理好相關(guān)方面的關(guān)系，才能更好提高品種登記管理工作的科學(xué)性和有效性。

2.1 抓好品種登記管理 一是品種登記許可。這是對(duì)申請(qǐng)者提供的登記品種信息的法律約束，也是種子管理部門(mén)依法行政的基礎(chǔ)工作。申請(qǐng)者按照登記屬地管理規(guī)定，對(duì)擬推廣的品種向所在省份提出登記申請(qǐng)后，省級(jí)相關(guān)部門(mén)要依法對(duì)其申請(qǐng)材料進(jìn)行書(shū)面形式審查，通過(guò)后上報(bào)全國(guó)農(nóng)技中心復(fù)核，農(nóng)業(yè)部依據(jù)復(fù)核結(jié)果和種子樣品合格情況進(jìn)行審批許可，獲得許可后便可進(jìn)行品種市場(chǎng)推廣。雖然登記許可不設(shè)市場(chǎng)門(mén)檻，但申請(qǐng)者對(duì)提供的登記品種信息的真實(shí)性承擔(dān)所有法律責(zé)任。

二是品種登記市場(chǎng)監(jiān)管。這是登記許可梯次接續(xù)和品種篩選壓茬推進(jìn)的根本保障，也是種子管理部門(mén)進(jìn)行品種登記事后管理的核心。品種登記市場(chǎng)監(jiān)管主要有兩種情形：一是對(duì)應(yīng)登記而未登記品種的監(jiān)管。依據(jù)《品種登記辦法》，列入登記目錄的作物品種在推廣前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記。種子管理部門(mén)在市場(chǎng)執(zhí)法檢查時(shí)，要正確區(qū)分推廣與銷售行為，對(duì)于違法銷售的必須依法嚴(yán)厲處罰，否則易產(chǎn)生不登記也可違法銷售的“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)，使得品種登記制度形同虛設(shè)，失去設(shè)定意義。二是對(duì)已登記品種的監(jiān)管。主要是通過(guò)農(nóng)業(yè)部發(fā)布權(quán)威的品種登記信息，以接受社會(huì)監(jiān)督的方式進(jìn)行管理。當(dāng)然，若品種跨區(qū)域推廣或在生產(chǎn)上存在不可克服的缺陷，也要依法進(jìn)行相應(yīng)處理。

2.2 抓好品種登記服務(wù) 主要是登記品種篩選評(píng)價(jià)與推廣。這是品種登記制度服務(wù)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要體現(xiàn)，也是種子管理部門(mén)在登記事后做好品種服務(wù)工作的著力點(diǎn)。通過(guò)品種登記，摸清當(dāng)前市場(chǎng)銷售和品種田間種植情況，并圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，對(duì)非主要農(nóng)作物品種的區(qū)域生態(tài)和產(chǎn)業(yè)功能進(jìn)行定位后，按照市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)需求和未來(lái)潛在需求，從現(xiàn)有登記品種中分類分區(qū)篩選出一批有品質(zhì)特色、功能特色、季節(jié)特色的優(yōu)良綠色品種，并通過(guò)展示示范等多種方式加快推廣應(yīng)用，提升農(nóng)業(yè)效益，促進(jìn)種業(yè)發(fā)展。

2.3 處理好幾個(gè)關(guān)系 一是部與省的關(guān)系。根據(jù)《品種登記辦法》，省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)是品種登記的主要責(zé)任部門(mén)，不僅承擔(dān)著品種登記申請(qǐng)受理、審查等事前許可審核事項(xiàng)，還負(fù)責(zé)組織品種登記事后的主要監(jiān)管工作。因此，各省是品種登記管理的主戰(zhàn)場(chǎng)。農(nóng)業(yè)部主要是對(duì)登記許可環(huán)節(jié)中省級(jí)提交的審查結(jié)果進(jìn)行復(fù)核、審批和統(tǒng)一發(fā)布公告，并作為牽頭抓總部門(mén)，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)各省品種登記工作一體化推進(jìn)、整體化提升。各省根據(jù)農(nóng)業(yè)部設(shè)定的原則和要求，因地制宜、創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，從而把各方面積極性都調(diào)動(dòng)起來(lái)，形成合力推進(jìn)的格局。

二是管與服的關(guān)系。品種登記制度在實(shí)施過(guò)程中，秉持“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革精神，即品種管理重點(diǎn)由事前轉(zhuǎn)向事后，先放活后嚴(yán)管。事前許可以“服”為主。在受理、審查、復(fù)核等登記許可的各個(gè)環(huán)節(jié)，需牢固樹(shù)立協(xié)助做好登記申請(qǐng)的服務(wù)理念，積極幫助申請(qǐng)者解決登記申請(qǐng)問(wèn)題，使其申請(qǐng)材料符合法定形式要求，不能吹毛求疵、制卡設(shè)限，動(dòng)輒就“卡死”。登記事后以“管”為重。加大種子市場(chǎng)執(zhí)法檢查，依法嚴(yán)厲打擊違反《品種登記辦法》的行為。同時(shí)密切跟蹤登記品種大田種植，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成損失的，需依法撤銷登記。

三是放與接的關(guān)系。與品種審定不同，品種登記將品種的入市權(quán)交給市場(chǎng)，將品種的選擇權(quán)交給農(nóng)民，充分體現(xiàn)了“放”權(quán)。但如何讓農(nóng)民從琳瑯滿目、良莠不齊的品種中選擇理想品種，特別是在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，科學(xué)把握產(chǎn)業(yè)方向，調(diào)整品種結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民能夠把品種選得好、接得住、留得下，這就需要種子管理部門(mén)做好品種選擇引導(dǎo)。在品種推介時(shí)，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，明確農(nóng)民是生產(chǎn)的主體，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇。種子管理部門(mén)可以示范引導(dǎo)，加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，但不可越俎代庖，不能搞品種推薦甚至借用補(bǔ)貼政策強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣。

3 推進(jìn)品種登記制度實(shí)施的措施建議

《品種登記辦法》實(shí)施數(shù)月來(lái)，各相關(guān)單位深化認(rèn)識(shí)、迅速行動(dòng)，積極開(kāi)展品種登記申請(qǐng)和審查，農(nóng)業(yè)部先后分3批公告了18種作物649個(gè)登記品種信息，品種登記工作扎實(shí)起步、成效初顯。但由于品種登記涉及主體多、涵蓋作物多、業(yè)務(wù)內(nèi)容多、配合部門(mén)多的“四多”特點(diǎn)突出，加之實(shí)際情況復(fù)雜、無(wú)既有經(jīng)驗(yàn)可借鑒，在品種登記許可過(guò)程中，還存在許可審查標(biāo)尺不一、效率較低、要求過(guò)嚴(yán)及部分申請(qǐng)主體對(duì)品種登記制度認(rèn)識(shí)不深不透等問(wèn)題，登記事后品種的管理服務(wù)也尚未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。為執(zhí)行好、利用好、發(fā)揮好品種登記制度，建議加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，突出工作重點(diǎn)，采取強(qiáng)有力措施，加快推進(jìn)品種登記全面展開(kāi)、落地扎根，盡早實(shí)現(xiàn)以登記制度強(qiáng)種業(yè)、服農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。

3.1 以登記審查為切入點(diǎn)，推進(jìn)許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)按照規(guī)范審批、高效審批、廉潔審批的行政許可基本要求，加快構(gòu)建品種登記許可“全事項(xiàng)、全過(guò)程、各環(huán)節(jié)”配套協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)體系，推行品種登記許可標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，建立健全品種登記許可監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)機(jī)制，完善省級(jí)審查與部級(jí)審批有效銜接工作機(jī)制，改進(jìn)網(wǎng)上許可服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)品種登記許可規(guī)范、高效、透明運(yùn)行。同時(shí)，注重品種登記申請(qǐng)服務(wù)，在符合法律規(guī)定的框架下，主動(dòng)幫助申請(qǐng)者做好品種登記申請(qǐng)，提高依法行政服務(wù)水平。

3.2 以監(jiān)督管理為著力點(diǎn)，從嚴(yán)種子市場(chǎng)整治 一是建立上下聯(lián)動(dòng)、橫向聯(lián)合、整體運(yùn)行的執(zhí)法機(jī)制。聯(lián)合各省市縣執(zhí)法部門(mén)、DUS測(cè)試中心和DNA檢測(cè)機(jī)構(gòu)，建立登記品種身份管理機(jī)制；聯(lián)合相關(guān)省種子管理站，建立以品種種植地為主、品種登記地為輔的品種適應(yīng)性管理機(jī)制；聯(lián)合公安與工商等部門(mén)，建立高密度、多頻次的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。二是開(kāi)展專項(xiàng)檢查治理。每年盯住關(guān)鍵銷售時(shí)期，抓住主要作物種植區(qū)域，以應(yīng)登記而未登記品種為重點(diǎn)，嚴(yán)厲打擊登記作物品種違法經(jīng)營(yíng)行為。三是強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)。通過(guò)電視、報(bào)刊、微信等多種媒介，以及舉辦培訓(xùn)班、印發(fā)“明白紙”等多種形式，加大《種子法》特別是《品種登記辦法》的宣傳力度，提高種子企業(yè)、經(jīng)銷商等依法經(jīng)營(yíng)種子的自覺(jué)性和主動(dòng)性，營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。

3.3 以篩選評(píng)價(jià)為發(fā)力點(diǎn)，加快綠色品種推廣 以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以提質(zhì)增效為目標(biāo)，以田間試驗(yàn)為平臺(tái)，結(jié)合重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)建設(shè)及“鐮刀彎”地區(qū)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能定位，通過(guò)區(qū)域多點(diǎn)試驗(yàn)，篩選符合直接食用、加工和特殊用途要求的品種，推出一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗、適于機(jī)械作業(yè)的品種，構(gòu)建符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)發(fā)展要求的品種區(qū)域結(jié)構(gòu)，并因地制宜集成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保的栽培技術(shù)模式，促進(jìn)良種良法配套、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合，使高產(chǎn)的品種更優(yōu)質(zhì)、優(yōu)質(zhì)的品種奪高產(chǎn)，豐富農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足個(gè)性化、多元化、動(dòng)態(tài)化的消費(fèi)需求。

3.4 以健全體系為支撐點(diǎn)，保障品種登記實(shí)施 當(dāng)前《品種登記辦法》有關(guān)規(guī)定要求已經(jīng)明確，關(guān)鍵在落實(shí)，重點(diǎn)在打造一支法律素養(yǎng)高、作風(fēng)優(yōu)良、能打硬仗的品種登記管理隊(duì)伍。一是健全種子管理機(jī)構(gòu)。積極爭(zhēng)取政府支持，保證品種登記人員隊(duì)伍，增加部門(mén)工作經(jīng)費(fèi)，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升品種登記許可與市場(chǎng)監(jiān)管水平。二是增強(qiáng)品種登記管理能力。組織品種登記相關(guān)方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，圍繞品種登記申請(qǐng)與審查，統(tǒng)一制定具體實(shí)施原則和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)做好相關(guān)主體答疑解惑咨詢服務(wù)；圍繞品種登記事后管理，強(qiáng)化屬地監(jiān)督管理，增強(qiáng)工作主動(dòng)性，確保有關(guān)人員認(rèn)識(shí)到位、措施到位、責(zé)任到位。

3.5 以特色品種為延伸點(diǎn)，促進(jìn)種業(yè)融合發(fā)展 順應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型為契機(jī)，探索將新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式引入非主要農(nóng)作物種業(yè)。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和新型經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)作用，實(shí)行特色品種訂單種植，發(fā)展精深加工，拓展多種功能，全力做好農(nóng)業(yè)+飲食文化、+觀光旅游、+互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的特色農(nóng)作物品種支撐，實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)作物種業(yè)由單一品種供應(yīng)向品種+生產(chǎn)+生態(tài)+生活一體化發(fā)展，促進(jìn)種業(yè)在多元化轉(zhuǎn)變中培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，加快提升種業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，助力特色產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。