甘肅特色小鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)策探析

■ 劉伯霞 劉東洋

完善政策保障體系，加大政策支持力度；分類施策，彰顯特色，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。

黨的十九大報(bào)告指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，而特色小鎮(zhèn)可以以最快捷的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最捷路徑。

一、甘肅特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年7月，甘肅省人民政府辦公廳發(fā)布《甘肅省關(guān)于推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)劃、部署了甘肅省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)要求、實(shí)施步驟、創(chuàng)建要求和保障措施。隨后，白銀市、武威市、隴南市、定西市和慶陽(yáng)市先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，定西市、武威市、白銀市和蘭州市還分別對(duì)納入國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)重點(diǎn)特色?。ǔ牵╂?zhèn)創(chuàng)建名單的特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃和部署。

盡管甘肅省已制定了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的方案和規(guī)劃，也正在對(duì)已確定的國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行分類建設(shè)，但實(shí)際建設(shè)中還存在很多問(wèn)題。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，還有多一半人口滯留農(nóng)村

截至2015年底，甘肅省城鎮(zhèn)化率43.19%，低于全國(guó)12.91個(gè)百分點(diǎn)，排全國(guó)29名，比排全國(guó)第一名的北京市低44.41個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖示）。目前，甘肅省還有一多半人生活在農(nóng)村，整體處于農(nóng)村社會(huì)，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后。甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的原因有很多，但其中一個(gè)主要原因就是缺少特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)這樣的載體就地就近轉(zhuǎn)化農(nóng)民。

2015年全國(guó)各?。ㄊ?、區(qū)）城鎮(zhèn)化率排名資料來(lái)源：2016年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》

（二）甘肅省特色小鎮(zhèn)數(shù)量少、類型單一、主題不鮮明

甘肅省國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)數(shù)量少。全國(guó)403個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)，有12個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）特色小鎮(zhèn)數(shù)量超過(guò)10個(gè)以上，其中浙江省達(dá)到23個(gè)，江蘇省和山東省各有22個(gè)，廣東省和四川省各有20個(gè)，而甘肅只有8個(gè)，僅占2%，排全國(guó)倒數(shù)第8位。

甘肅省國(guó)家級(jí)特色小城鎮(zhèn)數(shù)量少。西部百個(gè)特色小城鎮(zhèn)中，甘肅僅有8個(gè)，僅占8%，在西部排名靠后；甘肅省省級(jí)小城鎮(zhèn)數(shù)量少。甘肅確立了18個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)，而浙江省已公布113個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)，是甘肅省的6.3倍。四川、云南提出到2020年建設(shè)200個(gè)特色小鎮(zhèn)，河北省等13個(gè)省市提出建設(shè)100個(gè)……這些省市2020年的規(guī)劃目標(biāo)高達(dá)2468個(gè)。所以，從數(shù)量級(jí)別上看，甘肅省的省級(jí)特色小鎮(zhèn)數(shù)量太少。

甘肅省特色小鎮(zhèn)類型不多。特色小鎮(zhèn)類型已達(dá)20余種，但甘肅特色?。ǔ牵╂?zhèn)類型較少。8個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)4種類型；8個(gè)國(guó)家級(jí)特色小城鎮(zhèn)7種類型；18個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)，4種類型。而且已確立的特色小鎮(zhèn)主題不突出，宣傳不到位，缺少“吸引核”。比如特色小鎮(zhèn)命名多為：“市名+縣名+鎮(zhèn)名”，無(wú)創(chuàng)意、無(wú)特色，主題不明確。

甘肅特色小（城）鎮(zhèn)數(shù)量少的背后，是各級(jí)政府對(duì)建設(shè)特色?。ǔ牵╂?zhèn)的重大意義認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不夠高。甘肅特色小（城）鎮(zhèn)類型單一、主題不鮮明的深層原因，是各市州對(duì)當(dāng)?shù)氐牡赜蛱厣?、資源特色、產(chǎn)業(yè)特色和文化特色挖掘程度不夠深。

（三）相關(guān)部門(mén)重視不夠，政策扶持不力

住建部、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)已在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)布多份特色小鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)文件。特色小鎮(zhèn)發(fā)展的先行者浙江省，從2015年4月起在促進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面已發(fā)布文件15份之多，而甘肅省，至今僅發(fā)布了《甘肅省關(guān)于推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》1份文件，可見(jiàn)重視程度和支持力度的差距之大。

（四）市州特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱情不高，行動(dòng)遲緩

當(dāng)下，“特色小鎮(zhèn)”在各地“一呼百應(yīng)”，在全國(guó)掀起高潮，從中央到地方，各級(jí)政府在推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面浪潮翻滾、不遺余力，已進(jìn)入井噴態(tài)勢(shì)。但是，甘肅省的一些市州反應(yīng)很慢，行動(dòng)遲緩。目前還有一些市州未出臺(tái)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)（或規(guī)劃）；還有一些市（州）至今未列出市級(jí)特色小鎮(zhèn)（或特色小城鎮(zhèn)）的創(chuàng)建名單。

（五）甘肅省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的投融資聚道少，建設(shè)資金嚴(yán)重不足

甘肅省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)資金可能的來(lái)源：一是省級(jí)財(cái)政整合相關(guān)部門(mén)的資金。二是“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。三是特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地的租賃收入。四是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等資金。企業(yè)和社會(huì)投資熱情不高。因此，甘肅特色小鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道較少，建設(shè)資金嚴(yán)重不足。

二、多渠道挖掘內(nèi)生動(dòng)力

（一）各級(jí)政府、企業(yè)及廣大居民要充分認(rèn)識(shí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重大意義，開(kāi)辟甘肅新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的特色小鎮(zhèn)新路徑

特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展最直接最有效的途徑。各級(jí)政府、企業(yè)及市民要充分認(rèn)識(shí)培育和加快特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的重大意義。開(kāi)展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，是甘肅實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化的有效路徑。

（二）完善政策保障體系，加大政策支持力度

完善政策保障體系，加大政策支持力度，后發(fā)趕超。實(shí)踐中可借鑒北京、山東、浙江、江蘇、天津、廣東、河北、四川、陜西、福建、貴州等省市支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策，為破解甘肅特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金不足難題提供一定的政策依據(jù)。

（三）建立多元化的投融資機(jī)制，重點(diǎn)引入PPP模式

國(guó)家的支持是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的投資基礎(chǔ)。各市州要利用好國(guó)家相關(guān)部委的支持，要利用好包括基金資金、開(kāi)發(fā)性銀行政策資金、商業(yè)銀行信貸資金、政府貼息、貸款資金、PPP開(kāi)發(fā)資金等多種融資方式建設(shè)特色小鎮(zhèn)。一是爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的專項(xiàng)建設(shè)基金，建設(shè)好國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)。二是爭(zhēng)取中央財(cái)政的獎(jiǎng)勵(lì)資金。三是爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的中長(zhǎng)期政策性貸款。爭(zhēng)取集聚城鎮(zhèn)資源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施建設(shè)方面的貸款。謀劃一批“資源整合型、產(chǎn)業(yè)集聚型和‘互聯(lián)網(wǎng)+’型”特色小鎮(zhèn)，爭(zhēng)取優(yōu)先得到農(nóng)發(fā)行的信貸支持。四是爭(zhēng)取開(kāi)發(fā)性金融支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)。要積極謀劃一批以農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化為目的的設(shè)施建設(shè)、以提升特色小鎮(zhèn)公共服務(wù)水平為目的的設(shè)施建設(shè)、以提高承載能力為目的的設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)特色小鎮(zhèn)宜居環(huán)境塑造的工程建設(shè)項(xiàng)目和傳統(tǒng)文化傳承的工程建設(shè)項(xiàng)目，以及貧困地區(qū)的特色小鎮(zhèn)，爭(zhēng)取得到政策性銀行專項(xiàng)建設(shè)基金的優(yōu)先支持。五是吸引有實(shí)力的私營(yíng)企業(yè)到特色?。ǔ牵╂?zhèn)入駐、投資。六是爭(zhēng)取社會(huì)資金投入，重點(diǎn)引入PPP模式。政府和社會(huì)資本合作，轉(zhuǎn)換政府職能、減輕財(cái)政壓力、降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，有效解決甘肅特色小鎮(zhèn)培育過(guò)程中資金不足的難題。

（四）規(guī)劃先行，分類施策，突出主題，彰顯特色

科學(xué)規(guī)劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)，找準(zhǔn)發(fā)展定位，明確特色小鎮(zhèn)的發(fā)展思路和重點(diǎn)；突出規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，根據(jù)特色小鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、人口和用地規(guī)模，合理規(guī)劃其基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配置和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分銜接、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、空間、生態(tài)等專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。因地制宜，分類施策，統(tǒng)籌地域、資源、特色和功能四大重點(diǎn)。

謀劃特色小鎮(zhèn)，要彰顯“特色”，突出旅游、制造、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、教育、科技、雙創(chuàng)、健康等主題。挖掘“特色”，深挖小鎮(zhèn)的地域特色、資源特色、產(chǎn)業(yè)特色和文化特色。比較優(yōu)勢(shì)是小鎮(zhèn)的最大特色，一定要發(fā)揮小鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢(shì)。做強(qiáng)“特色”，做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)特色，做亮形態(tài)特色，做深人文特色，做美生態(tài)特色。注入“特色”，將原來(lái)沒(méi)有特色的區(qū)域改造為新的有產(chǎn)業(yè)、有特色的小鎮(zhèn)，在原來(lái)單一的城市功能區(qū)新植入特色小鎮(zhèn)，把原有特色不足的區(qū)域，用建筑改造的方法、產(chǎn)業(yè)的方法，甚至用互補(bǔ)的辦法將其改造升級(jí)為特色小鎮(zhèn)。

（五）培植和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和吸納就業(yè)的能力

堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)。注重培育特色小鎮(zhèn)“特色產(chǎn)業(yè)+旅游產(chǎn)業(yè)”的“雙產(chǎn)業(yè)”。培育以“信息經(jīng)濟(jì)、金融、高端裝備、健康、時(shí)尚、環(huán)?！钡刃屡d產(chǎn)業(yè)和以“茶葉、絲綢、文房、石刻、青瓷”等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的特色產(chǎn)業(yè)；培育以“旅游+農(nóng)業(yè)、旅游+工業(yè)、旅游+鄉(xiāng)村、旅游+科技、旅游+教育、旅游+健康、旅游+體育運(yùn)動(dòng)”為主的泛旅游產(chǎn)業(yè)。各地要根據(jù)本區(qū)域的要素稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)環(huán)境，挖掘其基礎(chǔ)最雄厚、比較優(yōu)勢(shì)最強(qiáng)、潛力最大、成長(zhǎng)最快的特色產(chǎn)業(yè)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游，每個(gè)特色小鎮(zhèn)只主攻一個(gè)產(chǎn)業(yè)或一種產(chǎn)品，定位“一鎮(zhèn)一業(yè)”或“一鎮(zhèn)一品”，創(chuàng)建制造業(yè)小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)，或第三產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，突出“特而強(qiáng)”。

（六）創(chuàng)新特色?。ǔ牵╂?zhèn)體制機(jī)制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

釋放特色?。ǔ牵╂?zhèn)的內(nèi)生動(dòng)力關(guān)鍵要靠體制機(jī)制創(chuàng)新。創(chuàng)新體制機(jī)制，要深化改革，創(chuàng)新發(fā)展理念與發(fā)展思路、創(chuàng)新制度、創(chuàng)新建設(shè)模式、創(chuàng)新運(yùn)作模式、創(chuàng)新社會(huì)治理模式和服務(wù)手段。特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)中，一是要?jiǎng)?chuàng)新建設(shè)模式。二是要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，形成特色?。ǔ牵╂?zhèn)“大市場(chǎng)、小政府”的環(huán)境基礎(chǔ)。政府搭建平臺(tái)、為企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件，主要負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的定位、規(guī)劃和制度制定，負(fù)責(zé)提供政策、公共服務(wù)、配套設(shè)施、要素保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生產(chǎn)安全監(jiān)督等管理與服務(wù)。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的責(zé)任主體是縣市區(qū)政府、實(shí)施主體是鎮(zhèn)政府。企業(yè)重點(diǎn)是把特色產(chǎn)業(yè)做特做強(qiáng)，并負(fù)責(zé)人才引進(jìn)、項(xiàng)目推進(jìn)、市場(chǎng)營(yíng)銷、效益追求等工作。