關(guān)于修改《招標(biāo)投標(biāo)法》及其條例（征求意見(jiàn)稿）的點(diǎn)評(píng)

文 / 周月萍 者麗瓊 袁夢(mèng)藝

2017年8月29日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家發(fā)改委”）發(fā)布了《關(guān)于修改〈招標(biāo)投標(biāo)法〉〈招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例〉的決定》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?？v觀此次《征求意見(jiàn)稿》的全部?jī)?nèi)容，筆者認(rèn)為，其僅僅是對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的簡(jiǎn)要補(bǔ)充和修改。除《征求意見(jiàn)稿》已作出修改的條款外，尚有相關(guān)事項(xiàng)需立法機(jī)關(guān)作出進(jìn)一步明確規(guī)定。

一、對(duì)《征求意見(jiàn)稿》主要修改條款的點(diǎn)評(píng)

（一）招標(biāo)投標(biāo)法的主要修改內(nèi)容

1．《招標(biāo)投標(biāo)法》第五條

點(diǎn) 評(píng)

該條款是關(guān)于開(kāi)展招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)基本原則的規(guī)定?！墩髑笠庖?jiàn)稿》首次在“基本法”層面提出鼓勵(lì)電子招標(biāo)投標(biāo)，并將數(shù)據(jù)電文形式的招標(biāo)納為法定招標(biāo)形式，明確該招標(biāo)形式與紙質(zhì)形式的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有同等法律效力。該條款的修改，與《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》的施行和當(dāng)今科技時(shí)代下國(guó)家采取的“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購(gòu)行動(dòng)方案相銜接、相契合，具有跨時(shí)代的進(jìn)步意義。

國(guó)家發(fā)改委等八部委早在2013年2月4日發(fā)布了《電子招標(biāo)投標(biāo)法》（自2013年5月4日起施行）。該辦法第二條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是指以數(shù)據(jù)電文形式，依托電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)完成的全部或者部分招標(biāo)投標(biāo)交易、公共服務(wù)和行政監(jiān)督活動(dòng)。數(shù)據(jù)電文形式與紙質(zhì)形式的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有同等法律效力”。但由于《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》在法律效力的層級(jí)上僅為部門(mén)規(guī)章，電子招標(biāo)投標(biāo)的“身份”始終缺乏上位法的確認(rèn)與肯定。而此次修改填補(bǔ)了這一空白，實(shí)現(xiàn)了與《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》的無(wú)縫接軌。與此同時(shí)，該修改也與當(dāng)前國(guó)家正在大力推進(jìn)的《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購(gòu)行動(dòng)方案（2017-2019年）》相契合，旨在大力發(fā)展電子化招標(biāo)采購(gòu)，促進(jìn)招標(biāo)采購(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)深度融合，提高招標(biāo)采購(gòu)效率和透明度，降低交易成本，充分發(fā)揮信用信息等，具有跨時(shí)代的進(jìn)步意義。

2．《招標(biāo)投標(biāo)法》第十三條

點(diǎn) 評(píng)

該條款是關(guān)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備的基本條件之規(guī)定?！墩髑笠庖?jiàn)稿》刪除了對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)必須具備專(zhuān)家?guī)斓挠残砸?，降低了招?biāo)代理機(jī)構(gòu)的從業(yè)門(mén)檻，對(duì)激發(fā)招標(biāo)代理行業(yè)充分的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)有益處。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條第三款規(guī)定：“前款專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿(mǎn)八年并具有高級(jí)職稱(chēng)或者具有同等專(zhuān)業(yè)水平，由招標(biāo)人從國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門(mén)提供的專(zhuān)家名冊(cè)或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家名單中確定；一般招標(biāo)項(xiàng)目可以采取隨機(jī)抽取方式，特殊招標(biāo)項(xiàng)目可以由招標(biāo)人直接確定。”據(jù)此，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)必須具備符合前款規(guī)定的專(zhuān)家?guī)烊藛T才具備開(kāi)展招標(biāo)代理活動(dòng)的條件，從而造成現(xiàn)實(shí)中不少招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了招攬業(yè)務(wù)，以不正當(dāng)方式對(duì)專(zhuān)家?guī)斐蓡T進(jìn)行“招攬”、甚至“搶奪”，同時(shí)也滋生了部分腐敗現(xiàn)象，有違招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的“三公”原則。

近年來(lái)，各行業(yè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)正在逐步走向市場(chǎng)化，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理面臨新一輪的改革。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于第五批取消和下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2010〕21號(hào)）將“藥品招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”列為被取消的行政審批項(xiàng)目；《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕19號(hào)）取消了“機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)機(jī)構(gòu)資格審批和通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”；《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法〉等五部法律的決定》明確規(guī)定自2014年8月31日起取消財(cái)政部及省級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施的“政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”行政許可事項(xiàng)。

目前，國(guó)家雖未取消工程項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定，但從2017年7月30日最新發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公告2017年第9號(hào)—關(guān)于暫不受理中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定申請(qǐng)的公告》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公告2017年第9號(hào)）內(nèi)容來(lái)看，工程項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)已經(jīng)面臨新的管理要求，改革勢(shì)在必行。該公告內(nèi)容顯示，“根據(jù)中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理行業(yè)改革發(fā)展需要，我委正在研究制定新的管理規(guī)定，今年暫不受理中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定申請(qǐng)”，可以合理預(yù)測(cè)，不僅是中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理行業(yè)面臨改革，地方投資項(xiàng)目也同樣面臨改革的迫切需求。

基于此，未來(lái)從中央到地方的各政府部門(mén)，包括各地發(fā)改委、財(cái)政部門(mén)等，極有可能對(duì)專(zhuān)家資源進(jìn)行大整合并通過(guò)公共服務(wù)平臺(tái)分享專(zhuān)家?guī)煨畔?，真正?shí)現(xiàn)資源互利共享、公開(kāi)透明。而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否具備專(zhuān)家?guī)斐蓡T不再成為是否可以承接業(yè)務(wù)的門(mén)檻，對(duì)于實(shí)現(xiàn)招標(biāo)代理行業(yè)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)該行業(yè)的健康、良性發(fā)展均有重要意義。

3．《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條

點(diǎn) 評(píng)

該條款是關(guān)于招標(biāo)文件對(duì)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)提出相關(guān)要求的規(guī)定?！墩髑笠庖?jiàn)稿》保留了《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條第二款的原文表述，并在末尾增加招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中合理設(shè)置關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等方面的要求和條件。這一修改，再次印證了國(guó)家對(duì)創(chuàng)新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保的重視及需求。

4．《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條

點(diǎn) 評(píng)

該條款是關(guān)于電子招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中投標(biāo)人提交投標(biāo)文件的期限之規(guī)定?！墩髑笠庖?jiàn)稿》對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第五條的修改正式確立了電子招標(biāo)投標(biāo)的形式與紙質(zhì)形式具有同等法律效力，但《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》并未對(duì)投標(biāo)人提交投標(biāo)文件的期限作出規(guī)定。對(duì)于紙質(zhì)形式的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條原條款已對(duì)投標(biāo)人編制投標(biāo)文件的期限作了規(guī)定：一是該期限必須合理；二是針對(duì)依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止最短不得少于20日。與此相適應(yīng)，《征求意見(jiàn)稿》增加了電子招標(biāo)投標(biāo)形式下，規(guī)定投標(biāo)人提交投標(biāo)文件的最短期限不得少于10日。由于電子招標(biāo)投標(biāo)形式相較于傳統(tǒng)的紙質(zhì)招標(biāo)形式更加高效、快捷，故該期限短于紙質(zhì)招標(biāo)投標(biāo)形式具有一定合理性。

5．《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條

點(diǎn) 評(píng)

該條款是關(guān)于投標(biāo)人中標(biāo)條件的規(guī)定。《征求意見(jiàn)稿》新增了最低價(jià)中標(biāo)法的適用范圍，即最低價(jià)中標(biāo)法不再適用于全部招標(biāo)項(xiàng)目，而僅適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒(méi)有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目。

《征求意見(jiàn)稿》對(duì)最低價(jià)中標(biāo)法在適用范圍上作出的限制，一定程度上扼制了濫用最低價(jià)中標(biāo)的市場(chǎng)亂象。但與此同時(shí)，對(duì)于“投標(biāo)價(jià)格低于成本”“通用技術(shù)”“通用性能標(biāo)準(zhǔn)”“特殊要求”的理解與界定，由于缺乏上位法層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或確定規(guī)則，在實(shí)踐中極易引發(fā)爭(zhēng)議，亦有待立法進(jìn)一步完善。

（二）《實(shí)施條例》的主要修改內(nèi)容

《實(shí)施條例》第五十五條

點(diǎn) 評(píng)

該條款是關(guān)于確定中標(biāo)人的規(guī)定，也是此次《征求意見(jiàn)稿》中修改幅度最大的條款。按照原條款規(guī)定，國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，只有在出現(xiàn)原條款明確規(guī)定的特定情形時(shí)才依次選擇其他候選人為中標(biāo)候選人或重新招標(biāo)。此次《征求意見(jiàn)稿》對(duì)此作出了巨大突破：

第一，刪除了原條款僅適用于“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”的范圍限制，從而解決了實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的非國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的招標(biāo)項(xiàng)目究竟如何確定中標(biāo)人的困局；

第二，改變以排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人的單一做法，規(guī)定了三種確定中標(biāo)人的方法：

①招標(biāo)人直接確定中標(biāo)人，確定依據(jù)為評(píng)標(biāo)委員會(huì)出具的書(shū)面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人；但依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在向有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)提交的招標(biāo)投標(biāo)情況書(shū)面報(bào)告中說(shuō)明其確定中標(biāo)人的理由；

②招標(biāo)人授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人；

③招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，并明確排名第一的中標(biāo)候選人不能作為中標(biāo)人的情形和相關(guān)處理規(guī)則。

第三，刪除了“可以重新招標(biāo)”的規(guī)定，可避免對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)中投入的社會(huì)資源造成不必要的浪費(fèi)。

二、對(duì)《征求意見(jiàn)稿》的增補(bǔ)建議

（一）關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》的增補(bǔ)建議

1．《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條

修改理由

實(shí)踐中，對(duì)于PPP項(xiàng)目的政府方采用招標(biāo)方式（公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)）選擇社會(huì)資本時(shí)，應(yīng)遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》體系下的相關(guān)規(guī)定還是《政府采購(gòu)法》體系下的相關(guān)規(guī)定，存在不同意見(jiàn)：

有觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》體系下的法律法規(guī)，并且《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》以及《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（2017年修訂）》等也對(duì)招標(biāo)程序作出了詳細(xì)規(guī)定；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條已明確規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法”，因此，PPP項(xiàng)目中政府以招標(biāo)形式采購(gòu)社會(huì)資本的，當(dāng)然屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定的適用范圍，理應(yīng)遵守招標(biāo)投標(biāo)法。

由于《招標(biāo)投標(biāo)法》體系下的相關(guān)規(guī)定與《政府采購(gòu)法》體系下的相關(guān)規(guī)定并不完全相符，實(shí)踐中較易產(chǎn)生爭(zhēng)議，故建議立法機(jī)關(guān)就此出具明確的意見(jiàn)。

2．《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條

修改理由

該條款第三款規(guī)定了共同投標(biāo)的聯(lián)合體的內(nèi)外關(guān)系，聯(lián)合體對(duì)招標(biāo)人的連帶責(zé)任屬于法定連帶責(zé)任，無(wú)法通過(guò)合同約定或協(xié)議安排加以排除。這種對(duì)外的連帶責(zé)任也促使聯(lián)合體成員按照聯(lián)合體協(xié)議的約定完成各自的職責(zé)分工，起到相互監(jiān)督協(xié)作、保證項(xiàng)目有序?qū)嵤┑男Ч?。?dāng)然，聯(lián)合體內(nèi)部之間權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)以聯(lián)合體各方簽訂的聯(lián)合體內(nèi)部協(xié)議為依據(jù)。當(dāng)聯(lián)合體成員一方對(duì)招標(biāo)人履行的義務(wù)超過(guò)了聯(lián)合體協(xié)議約定的應(yīng)負(fù)義務(wù)之時(shí)，則該方可以依據(jù)聯(lián)合體協(xié)議的約定向其他方進(jìn)行追償，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)自身利益不受損害的目的。

（二）關(guān)于《實(shí)施條例》的增補(bǔ)建議

1．《實(shí)施條例》第九條

修改理由

第一，PPP項(xiàng)目中，公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等均為合法的采購(gòu)方式，遵循了嚴(yán)格的法定采購(gòu)程序。因此，不僅是采用招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人，還是采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定的投資人，依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，應(yīng)當(dāng)獲得平等的、可以不進(jìn)行二次招標(biāo)的權(quán)利。對(duì)于原條款中“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人”的表述，修改為“社會(huì)資本方”也與國(guó)家現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目政策法律法規(guī)相符，其所代表的主體也更加全面和準(zhǔn)確。

第二，實(shí)踐中，對(duì)于何為“自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”存在不同理解。有觀點(diǎn)認(rèn)為，采購(gòu)人或特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人的關(guān)聯(lián)公司有能力建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，也屬于原條款中規(guī)定的“自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。我們認(rèn)為，對(duì)“自行”的解釋不應(yīng)作擴(kuò)大化理解，而僅指“自身”。

2．《實(shí)施條例》第二十二條

修改理由

該條款是關(guān)于潛在投標(biāo)人、其他利害關(guān)系人及投標(biāo)人提出異議的期限規(guī)定，以及招標(biāo)人對(duì)異議答復(fù)期限的規(guī)定，但該規(guī)定尚未明確招標(biāo)人未在異議期內(nèi)予以答復(fù)的后果。同時(shí)，“暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”的規(guī)定也不夠明確，導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)法可依，故提出如上增補(bǔ)建議。

（注：北京中倫（上海）律師事務(wù)所宋茜律師、孟奕律師對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）