淺談如東縣林地保護(hù)利用現(xiàn)狀與對(duì)策

熊 偉 （江蘇省南通市如東縣海堤林業(yè)管理站 226400）

顧淑娟 （江蘇省南通市如東縣土肥站 226400）

林地是國家重要的自然和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存和發(fā)展的根基，是野生動(dòng)植物棲息繁衍和生物多樣性保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ)[1-4]。嚴(yán)格林地用途管制，實(shí)行占用征收林地定額管理，是落實(shí)《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、強(qiáng)化林地保護(hù)的具體措施，這對(duì)穩(wěn)步提升江蘇省南通市如東縣森林覆蓋率、加快當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)步伐、保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。為此，筆者結(jié)合對(duì)如東縣林地保護(hù)利用現(xiàn)狀和實(shí)施成效的調(diào)研，擬對(duì)當(dāng)前如東縣林地保護(hù)工作中存在的主要問題進(jìn)行分析，同時(shí)提出相應(yīng)的推進(jìn)對(duì)策，以期為做好如東縣林地保護(hù)利用工作提供參考。

1 如東縣林地保護(hù)利用現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年如東縣林木覆蓋率為20.72%（如東縣土地面積173 300 hm2），其中有林地面積19 400.86 hm2、特灌林地面積5 200.87 hm2、四旁樹面積11 300.79 hm2。同年，如東縣完成了林地保護(hù)利用規(guī)劃和林地落界工作，明確了如東縣林地保有量10 879.78 hm2，其中林地面積9 260.12 hm2，折算森林覆蓋率為5.34%。

1.1 林地結(jié)構(gòu)

在全縣林地保有量中，有林地、灌木林地、未成林林地、苗圃地、無立木林地、宜林地面積分別為 8 421.46、636.99、123.57、201.67、346.55、37.54 hm2，分別占林地保有量的77.40%、5.85%、1.14%、1.85%、3.19%、0.35%。

1.2 森林類別

從森林類別來看，在全縣林地保有量中，生態(tài)公益林地面積為5 110.26 hm2，占全縣林地保有量的46.97%。生態(tài)公益林地面積按保護(hù)等級(jí)劃分為重點(diǎn)公益林地（面積3 469.27 hm2，占公益林地面積的67.89%）、一般公益林地（面積1 640.99 hm2，占公益林地面積的32.11%），按事權(quán)等級(jí)劃分為省級(jí)公益林（面積3 469.27 hm2，占公益林地總面積的67.89%）及其他。在全縣林地保有量中，商品林地面積5 769.52 hm2，占全縣林地保有量的53.03%，商品林地按地類分為重點(diǎn)商品林（面積5 712.02 hm2，占商品林面積的99%）、一般商品林（面積57.5 hm2，占商品林面積的1%）。

1.3 林地屬性

在全縣林地保有量中，國有林地面積1 721.41 hm2，占林地保有量的15.82%；集體林地面積9 158.37 hm2，占林地保有量的84.18%。

1.4 森林資源特點(diǎn)

（1）森林林地面積少，占用其他面積大；（2）中幼林面積比重大，可更新面積?。唬?）森林資源地區(qū)分布不勻，沿海鎮(zhèn)區(qū)資源較多，內(nèi)地鎮(zhèn)區(qū)資源偏少；（4）樹種結(jié)構(gòu)區(qū)域化，綠色通道以女貞、香樟等常綠喬木樹種為主，水杉、櫸樹等落葉喬木樹種的比重偏??；臨海一道海堤以刺槐、中山杉等耐鹽抗逆樹種為主，以楊樹、櫸樹等樹種為輔。

2 如東縣林地保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施成效

2.1 持續(xù)開展綠化造林, 森林資源穩(wěn)步增長

如東縣自2012年實(shí)施林地保護(hù)利用規(guī)劃以來,縣委縣政府以生態(tài)立縣為引領(lǐng)，以率先實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化綠化為目標(biāo)，堅(jiān)持“政府組織、上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)、建管并重”的原則，按照“摸清實(shí)情、找準(zhǔn)重點(diǎn)、創(chuàng)新舉措、強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)”的總體要求，以“三沿”（沿交通干線、沿骨干河道、沿海岸線）、“三區(qū)”（農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)）、“三園”（養(yǎng)殖生態(tài)園、果園、村莊家園）的空間布局為抓手，持續(xù)推進(jìn)交通干線綠化、一二級(jí)骨干運(yùn)河綠化、養(yǎng)殖區(qū)生態(tài)綠化、園區(qū)生態(tài)綠化、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)生態(tài)綠化、干線苗圃式營林、生態(tài)片林、果園經(jīng)濟(jì)林等八大造林工程，新增造林面積6 065.5 hm2，其中完成交通干線綠化、一二級(jí)骨干運(yùn)河綠化、養(yǎng)殖區(qū)生態(tài)綠化、園區(qū)生態(tài)綠化、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)生態(tài)綠化、果園經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)片林造林面積分別為1 642.2、665.2、260.0、600.0、312.0、226.0、370.9、1 989.2 hm2，至2017年如東縣森林覆蓋率提升3.5%,年增0.7%。

2.2 持續(xù)加強(qiáng)財(cái)政扶持力度，有序推進(jìn)營林工程

自2012年起，如東縣財(cái)政每年遞增1 000萬元用于“三沿、三區(qū)、三園”綠化和森林撫育等工程項(xiàng)目建設(shè)的補(bǔ)助，截至2017年，總投資已達(dá)6 000萬元，且各鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政按1∶1配套；同時(shí)，每年還吸引社會(huì)資本4 000萬元左右投入營林，確保了營林工程有序推進(jìn)。

2.3 持續(xù)開展森林管護(hù)，有效鞏固綠化成果

森林資源管理是否到位，是確保造林成敗的關(guān)鍵，為此，如東縣重點(diǎn)抓好以下四方面工作：（1）加強(qiáng)輿論宣傳，形成社會(huì)共識(shí)。（2）明確管護(hù)目標(biāo)，出臺(tái)考核辦法。如東縣的森林資源大多集中在海堤、河堤、主要交通干線兩側(cè)，因此，如東縣制定了無火情、無違建、無侵占、無偷竊、無濫伐、無毀林、無災(zāi)情、無放牧等“十無”管理目標(biāo)，并出臺(tái)績效考核管理辦法。（3）創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制，提高造林成效。在林地管護(hù)上，全縣堅(jiān)持“三分造七分管”“明確責(zé)權(quán)利，不栽無主樹，不造無主林”等原則，將國有林的管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，將任務(wù)和責(zé)任落實(shí)到人，明確責(zé)任和獎(jiǎng)懲措施，嚴(yán)格考核，如期兌現(xiàn)；各鎮(zhèn)（區(qū)）集體林的管護(hù)既可采用上述方法，也可用林木收益來落實(shí)管護(hù)，同時(shí)還可通過拍賣林地林木所有權(quán)來落實(shí)管護(hù)，最終達(dá)到“造林一片，成林一片”的效果。（4）強(qiáng)化森林撫育，確保林木健康生長。全縣制定了統(tǒng)一的森林撫育技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，每年下達(dá)森林撫育的目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)森林撫育主體責(zé)任，并進(jìn)行嚴(yán)格考核，確保森林撫育任務(wù)順利完成。

2.4 持續(xù)嚴(yán)控林木采伐，有效保護(hù)森林資源

自2012年以來，如東縣在嚴(yán)控林木采伐方面主要采取了以下措施：（1）從林木采伐指標(biāo)上加大調(diào)控，將每年商品林采伐指標(biāo)從10 000 m3壓縮到3 000 m3以下。（2）從采伐資格上加強(qiáng)監(jiān)管，做到林木采伐的政策法規(guī)宣傳深入到基層，共同做好采伐資格的審查。（3）從勘驗(yàn)劃界上杜絕濫伐，為此，縣職能部門成立了專門的督查組，對(duì)每個(gè)采伐小班進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保采伐不過量、不過界；同時(shí)，督查組還不定期地對(duì)重點(diǎn)地域進(jìn)行檢查和暗訪，有力地震懾了亂砍濫伐的不法行為。

3 如東縣林地保護(hù)利用存在的問題

3.1 保護(hù)與利用的矛盾突出

如東縣濱臨黃海，人多地少，耕地資源不足，因此，規(guī)劃的林地保有量大多集中在道路、河道、海堤兩側(cè)范圍，而許多建設(shè)項(xiàng)目也座落于這些交通便捷的林業(yè)用地上，林地保有量既要承載生態(tài)文明建設(shè)的重任，又要承擔(dān)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，其保護(hù)與利用的矛盾日趨突出。

3.2 林地管理難度較大

（1）管理權(quán)限的限制。集體林權(quán)制度改革之后，由林農(nóng)自主經(jīng)營管理森林，林農(nóng)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了對(duì)資源的保護(hù)和管理，存在過度間作農(nóng)作物、濫伐和隨意變更樹種等現(xiàn)象。（2）不依法辦理用地手續(xù)。少數(shù)單位或個(gè)人存在違法占用林地和濫占林地等現(xiàn)象。（3）不依法辦理采伐手續(xù)。在租賃承包經(jīng)營的林地上，存在自主皆伐和間伐等現(xiàn)象。

3.3 林地穩(wěn)定性較差

在全縣現(xiàn)有林地中，按縣國土部門的地類屬性劃分，林業(yè)用地面積為2 400 hm2,僅占全縣林地保有量的22.06%，其他林地均為農(nóng)業(yè)、水利、交通、建設(shè)及營林租賃等用地，合計(jì)占全縣林地保有量的77.94%，而此類林地易受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地開發(fā)利用和宏觀政策調(diào)整等因素的影響，林地穩(wěn)定性較差。

4 推進(jìn)如東縣林地保護(hù)利用工作的對(duì)策

4.1 建立長效的林地保護(hù)利用管理責(zé)任制

如東縣、鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府要從生態(tài)文明建設(shè)的角度出發(fā)，高度重視林地保護(hù)管理工作，并把林地保護(hù)利用管理列入保護(hù)和發(fā)展森林資源任期目標(biāo)責(zé)任制的重要內(nèi)容，同時(shí)將其列入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核，確保責(zé)任到人、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。此外，對(duì)出現(xiàn)毀林開墾、亂占林地行為的個(gè)人或單位，要依法追究主要責(zé)任人的責(zé)任。

4.2 科學(xué)修訂林地保護(hù)利用規(guī)劃

《如東縣林地保護(hù)利用規(guī)劃 (2010—020年)》雖已頒布實(shí)施，且嚴(yán)禁擅自修改，但在實(shí)施中確實(shí)遇到規(guī)劃的林地保有量、森林保有量和林地生產(chǎn)力出現(xiàn)不合理問題時(shí)，縣林業(yè)主管部門須對(duì)規(guī)劃修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行全面評(píng)估和論證，并經(jīng)省級(jí)林業(yè)主管部門審核審批，再由縣人民政府批準(zhǔn)后才能實(shí)施修改。

4.3 建立林地保護(hù)利用協(xié)作機(jī)制

如東縣農(nóng)委、農(nóng)辦、國土、住建、交通、環(huán)保、水務(wù)、海洋漁業(yè)、資源開發(fā)等部門和各鎮(zhèn)區(qū)的擬建項(xiàng)目涉及保護(hù)林地的，應(yīng)與林地保護(hù)利用規(guī)劃相銜接，并建立縣級(jí)部門聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)溝通，密切合作，確保林地保護(hù)利用措施落到實(shí)處，形成林地保護(hù)利用工作的合力。

4.4 制定林地保有量遞補(bǔ)遞增方案

對(duì)全縣海水養(yǎng)殖墾區(qū)、臨海一二道海堤、入?？诤拥毯突@輻射區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)域，縣政府要制定五年期退耕（退養(yǎng)）還林實(shí)施方案，每年至少退耕（退養(yǎng)）返林800 hm2以上，并引進(jìn)耐鹽抗逆樹種，采用多種營林方式進(jìn)行植樹造林，不斷增加林地資源。在此基礎(chǔ)上，將其中立地條件良好、林業(yè)小班面積較大（≥1 hm2）、林地性質(zhì)明確、林木生長良好、便于撫育管理的國有或集體林地劃入林地保有量，一方面可遞補(bǔ)原規(guī)劃中立地條件較差、易受外部環(huán)境影響的不良林地小班面積，另一方面可不斷遞增林地保有量。

4.5 強(qiáng)化林地管理

4.5.1 加強(qiáng)林權(quán)管理

縣級(jí)林業(yè)部門要增強(qiáng)林權(quán)管理力量，落實(shí)人員做好林權(quán)登記、錄入、發(fā)證、建檔和查詢工作。同時(shí)，依法確認(rèn)林地權(quán)屬，及時(shí)核發(fā)林權(quán)證。此外，把“誰造、誰管、誰所有、誰受益”的政策落到實(shí)處，維護(hù)林權(quán)主的合法權(quán)益。

4.5.2 規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)

按照“依法、有償、自愿”的原則，由承包方自主確定林權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，其方案經(jīng)公示無異后報(bào)鎮(zhèn)（區(qū)）政府批準(zhǔn)，到縣級(jí)林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)掛牌流轉(zhuǎn)；也可采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。林地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)后，不得擅自改變林地用途。

4.5.3 強(qiáng)化征用管理

全縣要按照“總量控制、定額管理、合理供地、節(jié)約用地”的要求，扎實(shí)做好林地征用管理工作。具體措施為：（1）加大宣傳力度。通過新聞媒體，廣泛宣傳林地保護(hù)的法律法規(guī)和征用管理政策，增強(qiáng)社會(huì)各界保護(hù)林地的自覺性和法律知識(shí)，提高用地單位或個(gè)人主動(dòng)申請(qǐng)辦理林地審批手續(xù)的意識(shí)。（2）嚴(yán)控嚴(yán)審用地。依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目征用占林地進(jìn)行審核審批，嚴(yán)格執(zhí)行林地使用許可制度。出臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)根據(jù)不占或少占林地、能占宜林地的不占有林地、能占劣質(zhì)林地的不占優(yōu)質(zhì)林地等的相關(guān)規(guī)定，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目擬使用林地的，要對(duì)其占用原因、用途、范圍、面積等內(nèi)容在林地所在的村內(nèi)進(jìn)行公示，但要嚴(yán)格限制占用生態(tài)脆弱地區(qū)和生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的林地，并嚴(yán)格限制經(jīng)營項(xiàng)目占用國有林地。

4.5.4 強(qiáng)化依法治林

縣林業(yè)、國土等相關(guān)部門要加強(qiáng)溝通與配合，形成依法行政合力，對(duì)全縣少數(shù)地方仍有的亂砍濫伐、侵占盜土、亂征濫占、破壞森林資源管理的行為進(jìn)行全面清理，通過檢查督辦、問責(zé)追責(zé)及年度考核等措施，督促執(zhí)法單位和執(zhí)法人員盡職盡責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法，為全面加強(qiáng)森林資源管理提供強(qiáng)有力的保障。具體措施：（1）強(qiáng)化責(zé)任，落實(shí)舉措；（2）深刻分析違法行為發(fā)生的原因，加大整治力度；（3）建立公檢法聯(lián)席機(jī)制，及時(shí)通報(bào)情況和反饋意見，形成執(zhí)法合力；（4）加大宣傳力度，讓“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，努力營造“全民植綠、愛綠護(hù)綠”的社會(huì)氛圍和良好的執(zhí)法環(huán)境。

4.5.5 完善監(jiān)測(cè)體系

加強(qiáng)和完善林地資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，定期組織開展林地調(diào)查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，完善林地資源數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)。建立林地地籍檔案，并運(yùn)用遙感等現(xiàn)代技術(shù)，做好年度林地變更調(diào)查，及時(shí)更新林地利用檔案和數(shù)據(jù)庫，全面掌握林地變化狀況。

4.5.6 增加資金投入

積極爭取江蘇省和國家的林地保護(hù)利用建設(shè)項(xiàng)目，投入到如東縣境內(nèi)生態(tài)區(qū)位極為重要和生態(tài)極為脆弱的地區(qū)，并加大林地保護(hù)利用力度，防止毀林和森林退化；縣財(cái)政應(yīng)將困難立地修復(fù)、宜林地造林和林地確權(quán)、定界、調(diào)查、監(jiān)測(cè)、檔案管理、林政執(zhí)法、管護(hù)、用地審核等的資金，列入年度預(yù)算，并積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金用于林地資源保護(hù)利用管理，確保林地保護(hù)利用工作順利開展。