PPP項(xiàng)目的落地現(xiàn)狀及發(fā)展建議探析

張茜 陳鳴秀

摘 要：社會(huì)需求迅猛攀升，完全由政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、管理、設(shè)施維護(hù)等事務(wù)使得政府財(cái)政捉襟見肘。對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行有效改革，提高效率和服務(wù)質(zhì)量，以便更好地滿足社會(huì)的需求，成為亟待解決的關(guān)鍵問題。本文在分析我國(guó)應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)狀及其應(yīng)用過程中存在的問題，借鑒國(guó)外對(duì)于PPP模式的應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，進(jìn)而對(duì)我國(guó)應(yīng)用PPP模式提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；地方政府；社會(huì)資本；投融資方式

PPP即公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務(wù)，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。采用PPP模式，通過特許經(jīng)營(yíng)等方式引入社會(huì)資本參與政府投融資，將傳統(tǒng)上由政府來提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，通過政府和市場(chǎng)合作來實(shí)現(xiàn)，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性。PPP模式既是政府投資項(xiàng)目制度變遷的有效途徑，也在一定程度上緩解了地方政府的債務(wù)壓力。

一.PPP項(xiàng)目的落地現(xiàn)狀

如上圖，被納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目，整體落地率較低，再加上未入庫的項(xiàng)目，數(shù)值可能更低。顯然，PPP項(xiàng)目在實(shí)際落地過程中仍然存在一定的困難。

PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素有收益不足風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)、政府風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)、公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等。收益不足風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能夠收回投資或達(dá)到其預(yù)期收益而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的領(lǐng)域多為道路類PPP項(xiàng)目，如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目。政府風(fēng)險(xiǎn)是基于政府方面，由政府換屆、行政改革、經(jīng)驗(yàn)欠缺等原因而引發(fā)項(xiàng)目失敗、合同變更或失效的風(fēng)險(xiǎn)，如印度大博電廠項(xiàng)目。

二.PPP項(xiàng)目落地難的原因分析

（一）國(guó)家層面的宏觀監(jiān)管

PPP項(xiàng)目有財(cái)政部、發(fā)展改革委員會(huì)兩部委同時(shí)發(fā)聲，帶來多項(xiàng)文件的沖突或矛盾。在確定PPP項(xiàng)目時(shí)，發(fā)展改革委員會(huì)參照的標(biāo)準(zhǔn)是《招標(biāo)投標(biāo)法》，而財(cái)政部參照的標(biāo)準(zhǔn)是《政府采購法》，政出多門，政令不一，不僅如此，由于PPP模式涉及領(lǐng)域較多、參與方眾多、運(yùn)作較復(fù)雜，且各國(guó)國(guó)情不同，目前中國(guó)PPP模式的相關(guān)制度僅有法律級(jí)別較低的地方規(guī)章或其他規(guī)范性文件，缺少對(duì)政府方違約的約束機(jī)制，政策變動(dòng)較為頻繁，使私人資本在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)了許多潛在的額外風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府角度

地方政府片面取其融資功能。經(jīng)濟(jì)下行、中央與地方財(cái)力分配失當(dāng)，地方政府致力于利用PPP模式化解政府債務(wù)困局，彌補(bǔ)公共品供給的財(cái)政資金不足，對(duì)PPP模式的公共品供給制度功能建設(shè)則理解不到位。盡管目前很多地方政府部門尤其是財(cái)政局、住建局、交通局、旅游局等PPP相關(guān)部門已經(jīng)委派學(xué)員參與PPP培訓(xùn)，但是由于經(jīng)驗(yàn)及數(shù)據(jù)的科學(xué)性、系統(tǒng)性不足，教學(xué)質(zhì)量有限，學(xué)員仍然缺少PPP的間接與直接經(jīng)驗(yàn)。

（三）社會(huì)資本方角度

鑒于長(zhǎng)期以來部分地方政府的信用缺失及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性存在質(zhì)疑，社會(huì)資本方普遍對(duì)政府的履約誠信度和實(shí)際履約能力存在擔(dān)憂，這直接導(dǎo)致了大部分地區(qū)的PPP項(xiàng)目落地明顯放緩。同時(shí)PPP業(yè)務(wù)不同于其他投資項(xiàng)目，大量的資金投入通常需要由金融機(jī)構(gòu)作為資本金配比，以解決作為建設(shè)類、運(yùn)營(yíng)類企業(yè)的現(xiàn)金流問題和控制資產(chǎn)負(fù)債率問題。除了以上原因還有PPP期限的阻礙和金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的準(zhǔn)入門檻高等原因。

三.PPP項(xiàng)目發(fā)展建議

（一）鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)跨界聯(lián)合參與PPP， 創(chuàng)新設(shè)計(jì)產(chǎn)品

針對(duì)資本金不足的問題，PPP項(xiàng)目應(yīng)大力鼓勵(lì)更多金融機(jī)構(gòu)的參與。政策上可適當(dāng)放寬混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制，以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)支持PPP。銀行、券商、信托、基金應(yīng)充分發(fā)揮資金提供方和證券產(chǎn)品設(shè)計(jì)、資金投資通道等優(yōu)勢(shì)，為PPP項(xiàng)目提供金融支持。

（二）完善PPP項(xiàng)目投融資的法律法規(guī)

PPP 模式是一種合同式的項(xiàng)目投融資和管理方式，政府建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)能促使 PPP項(xiàng)目更好的運(yùn)行。PPP 投融資管理法律應(yīng)在保障政府權(quán)力的同時(shí)增加投資方資金投入的信心并降低 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

（三）設(shè)立PPP項(xiàng)目專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，加快培養(yǎng)專業(yè)人才

政府應(yīng)設(shè)置一個(gè)專門負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)、 開發(fā)、 監(jiān)督和管理的機(jī)構(gòu)，在減少 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也提高資金使用效率并保證 PPP 項(xiàng)目的有效運(yùn)作。同時(shí)，應(yīng)采取 PPP 相關(guān)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)、 實(shí)際案例考察等手段培養(yǎng)政府所需要的 PPP官員及人才。一方面可以派遣優(yōu)秀人才去國(guó)外學(xué)習(xí)先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó) PPP 模式的研究和發(fā)展水平；另一方面，要積極加強(qiáng)教育和培養(yǎng)，提高我國(guó)本土人才的數(shù)量和質(zhì)量。

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作者簡(jiǎn)介：

張茜（2000-01--），女，漢族，河北邯鄲人，本科在讀，就讀于河北大學(xué)，所學(xué)專業(yè)：金融學(xué)。

陳鳴秀（1997-09——）， 女，漢族，福建福州人，本科在讀，就讀于河北大學(xué)，所學(xué)專業(yè)：金融學(xué)。