論集體土地征收存在的問題及對策

孫猛

現(xiàn)行土地征收制度在開發(fā)土地資源，合理利用土地，保護(hù)耕地方面起到了積極作用。然而，這一制度很大程度上不能適應(yīng)社會的發(fā)展變化，其弊端日益凸顯，引發(fā)了大量的社會矛盾，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重大障礙，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

一、存在的問題

1、土地征收過多、過濫，失地問題嚴(yán)峻，而且征地不用的現(xiàn)象十分普遍，土地大量閑置。許多房地產(chǎn)企業(yè)征收土地以后，長時(shí)間不開發(fā)利用，囤地炒地現(xiàn)象十分嚴(yán)重，造成了土地資源的大量浪費(fèi)。

2、開發(fā)用地獲得困難，成本過高。所有集體土地須經(jīng)政府征收后方可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，政府享有完全的主動(dòng)權(quán)，加之程序繁瑣、周期長、黑箱操作，各種搭車收費(fèi)高昂以及腐敗等原因，導(dǎo)致用地成本過高，真正的投資者獲得土地非常困難。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失嚴(yán)重。我國當(dāng)前土地征收立法對土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定了固定的標(biāo)準(zhǔn)，有的僅含糊規(guī)定給予“適當(dāng)補(bǔ)償”或“補(bǔ)償”。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是由行政機(jī)關(guān)裁量，容易造成任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的也僅限于直接損失，間接損失的補(bǔ)償不予考慮。

4、補(bǔ)償方式單一，難以解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。現(xiàn)有的補(bǔ)償方式是買斷式一次性給付。由于農(nóng)民本身的理財(cái)能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空，更何況當(dāng)前土地征收補(bǔ)償嚴(yán)重偏低。農(nóng)民的近憂遠(yuǎn)慮更激化了征地中的矛盾。

5、補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重。由于對農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補(bǔ)償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。而且，征地的決定權(quán)高度集中在政府手里，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，因而土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，極大地?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴(yán)重影響土地保護(hù)，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，嚴(yán)重危及社會穩(wěn)定。

二、存在問題的原因

土地征收制度存在嚴(yán)重缺陷，造成當(dāng)前土地征收中種種問題的最根本原因在于政府征地的權(quán)力缺乏有效制約：

1、土地征收的范圍過寬?，F(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷土地一級市場，享有對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營用地都一概沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)制征地的辦法，不僅與市場經(jīng)濟(jì)國家土地征收必須給予公共利益重要的通行原則不符，也直接違背我國憲法及相關(guān)法律規(guī)定關(guān)于土地征收必須是為了公共利益需要的規(guī)定。

2、土地征收程序不健全。現(xiàn)行土地征收程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補(bǔ)償安置公告、補(bǔ)償安置方案等也都是事后程序，難免流于形式，而且征地審批環(huán)節(jié)過多，周期過長，效率太低。土地征收過程中政府享有主動(dòng)權(quán)，被征地單位處于被動(dòng)地位。在我國補(bǔ)償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算，這必然會造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。在我國補(bǔ)償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算，這必然會造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，而且，已有的“兩公告一登記”制度也很難落實(shí)。

3、征地補(bǔ)償制度相對滯后。第一，補(bǔ)償立法漏洞較多。由于沒有統(tǒng)一立法，許多應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)那樾螞]有享有立法規(guī)定，使私人所遭受的重大損失有時(shí)根本得不到任何補(bǔ)償。同時(shí)，補(bǔ)償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力，而忽視對權(quán)力的限制，忽視公民權(quán)益的保障。第二，補(bǔ)償立法層次繁雜。補(bǔ)償關(guān)系涉及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，應(yīng)當(dāng)由憲法和法律來規(guī)范。從國外的情況來看，補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律。但當(dāng)前我國的補(bǔ)償領(lǐng)域，各層級的規(guī)范文件都可以設(shè)定補(bǔ)償，這往往導(dǎo)致公民的補(bǔ)償權(quán)利被虛置。第三，政府單方定價(jià)導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。土地征收的實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)制購買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權(quán)人喪失的只是是否售出土地的決定權(quán)，但土地自身的價(jià)值不應(yīng)因此降低。既然是購買，就應(yīng)當(dāng)按照市場價(jià)格公平交易，而不應(yīng)由政府單方定價(jià)。可以說，政府單方定價(jià)是導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失嚴(yán)重的根本原因。

4、基層民主制度不完善，行政法制監(jiān)督制度不健全。由于種種原因，村級民主自身發(fā)育還遠(yuǎn)不夠成熟。同事，受上級干預(yù)過多，缺乏公正的司法監(jiān)督與救濟(jì)。

5、土地稅費(fèi)制度不適當(dāng)。按照當(dāng)前國家的有關(guān)規(guī)定，土地收益大部分留給地方，使地方政府和有關(guān)部門對收費(fèi)具有很高的積極性。當(dāng)前征地中，政府要課征的稅費(fèi)主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、水利建設(shè)基金等，科目繁多。這既加大了用地的成本，同時(shí)又?jǐn)D占了應(yīng)付給農(nóng)民的補(bǔ)償金。

三、對策

土地權(quán)利是農(nóng)民最為基本的權(quán)利，是其生存的保障。但現(xiàn)行的制度卻嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的基本權(quán)益，現(xiàn)提出如下建議：

1、盡快修改《土地管理法》，改革和完善土地征收補(bǔ)償制。第一，限定土地征收范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地。國家為了公共利益的需要方可征收土地，不得為經(jīng)營性用地動(dòng)用征收權(quán)，不得通過征地牟利。對于商業(yè)用地，應(yīng)利用市場機(jī)制解決。同時(shí)，國家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當(dāng)參與土地增值的再分配。第二，完善征收與補(bǔ)償?shù)某绦?，樹立正?dāng)程序觀念，按照“公開、公正”的原則，完善征收與補(bǔ)償?shù)某绦颉?/p>

2、確定合理的補(bǔ)償。要在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，依照市場價(jià)格來確定補(bǔ)償金，豐富補(bǔ)償方式。國家應(yīng)鼓勵(lì)通過租賃等方式滿足公益用地的需要，避免因征收導(dǎo)致農(nóng)民失地和社會保障問題。同時(shí)改革補(bǔ)償金發(fā)放方式，在法定期限內(nèi)全部、直接發(fā)放給被征收土地的農(nóng)民，任何組織與個(gè)人不得截留、克扣。

3、改革現(xiàn)行的地方稅費(fèi)制度。政府除征收適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋刀愐酝?，不得直接在土地征收中通過收取其他各種名義的費(fèi)用來獲取收益。

4、改革和完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核機(jī)制，完善對土地征收的監(jiān)督機(jī)制，并重點(diǎn)保障司法機(jī)關(guān)對征地糾紛解決的公正性和最終性。