當(dāng)前形勢下城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題與對策

鐘羽華

【摘 要】城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對建設(shè)用地的需求越來越大，也帶來了建設(shè)用地供需矛盾的突出問題。本文針對當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題進(jìn)行了較深層次的探究。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；問題；對策

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的出現(xiàn)，最初是為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的缺口，但在制度變遷過程中，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的功能逐漸凸顯出來，增減掛鉤政策逐步向扶貧傾斜。這為城鎮(zhèn)化帶來兩個方面的影響：一是為城鎮(zhèn)發(fā)展提供更多的空間，二是讓農(nóng)民帶上“嫁妝”進(jìn)城成為可能。

但城鄉(xiāng)增減掛鉤制度在實踐中，也出現(xiàn)了一些問題：首先是對城市規(guī)劃的沖擊。一般而言，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地，都會有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)和具備征收條件，通過增減掛鉤獲得的指標(biāo)，可能會用到規(guī)劃區(qū)范圍外，影響城市規(guī)劃的實施。其次是耕地占補平衡管控難度加大。盡管耕地占補平衡原則上在省內(nèi)統(tǒng)籌，但實際耕地占補平衡任務(wù)基本都落實到縣（市、區(qū)）里。不斷完善增減掛鉤政策的管理，妥善應(yīng)對城鄉(xiāng)增減掛鉤政策對城市規(guī)劃可能帶來的沖擊，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)增減掛鉤政策和耕地占補平衡政策關(guān)系，讓增減掛鉤政策在保護(hù)耕地、保障發(fā)展、提高財產(chǎn)收入等方面發(fā)揮更大的作用。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理出的耕地可以按照要求，全部置換為建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。指標(biāo)可以在整理形成耕地前進(jìn)行使用，即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)，相應(yīng)增加規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留區(qū)。同時，必須在規(guī)定的年限（期）內(nèi)整理復(fù)墾出相應(yīng)面積的耕地，完成對已經(jīng)使用的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的置換歸還。對于已經(jīng)超額完成整理復(fù)墾任務(wù)、形成新的建設(shè)用地月轉(zhuǎn)指標(biāo)的，新指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一期直接使用，不需再歸還（其中在滿足新的農(nóng)村居民安置區(qū)用地所需后剩余的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)可以用于特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各項城鎮(zhèn)建設(shè)便用）；對于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務(wù)的，要相應(yīng)核減其以后的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)或現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)：對于完成歸還任務(wù)確有困難的，可以繳納相應(yīng)的費用，有償調(diào)劑異地超額完成整理復(fù)墾任務(wù)形成的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。掛鉤項目的實施主體可以自行整理。也可以委托專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行整理。相關(guān)費用由自己承擔(dān)。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義

1.有利于土地利用的優(yōu)化配置，挖掘土地的潛力，提高土地的集約利用水平。我國農(nóng)村居民點分布零星，農(nóng)民進(jìn)城后，大量的房屋被空置，房屋的閑置率非常高，土地利用十分粗放，農(nóng)居環(huán)境也十分糟糕，而增減掛鉤政策實施，可以解決房屋被閑置的問題，改善農(nóng)村居民點“多亂散”的現(xiàn)狀，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)。

2.有效保護(hù)耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量。增減掛鉤政策的宗旨是，減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而新增建設(shè)用地所占用的耕地數(shù)量由減少的農(nóng)村居民點整理彌補，要求補充的耕地不管是數(shù)量還是質(zhì)量都不得低于占用的耕地。這一政策的實施，不僅可以保障耕地的數(shù)量不減少，還有效提高了新補充耕地的質(zhì)量。

3.規(guī)范我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差距。目前，我國的城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展的階段，國家下達(dá)的這一政策，將使農(nóng)民有序的進(jìn)城，相應(yīng)的配套設(shè)施也會跟上，不再像以前盲目的進(jìn)城，給城市的發(fā)展帶來困擾。同時把城鄉(xiāng)放在一個項目區(qū)內(nèi)，避免了傳統(tǒng)的戶口間的歧視，更加有利于進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)人民的和諧相處。

4.為解決三農(nóng)問題提供了很好的途徑。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施，在推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中，還有效拉動了農(nóng)村的投資和消費需求。不僅提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，而且也明顯改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，有力地促進(jìn)了長期困繞我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的“三農(nóng)”問題的切實解決。

5.給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來發(fā)展空間。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地的數(shù)量越來越少，以犧牲耕地為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可能長久的，這就需要我們?nèi)バ枨笃渌陌l(fā)展空間，而增減掛鉤政策的實施，縮減得農(nóng)村建設(shè)用地使得城鎮(zhèn)的建設(shè)用地增加，節(jié)約出來的土地，在留足農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地后，為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展提供了必要的用地保障這將使得地方的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步得到發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施過程中存在的問題

1.重指標(biāo)，輕質(zhì)量。很多試點把申報增減掛鉤項目作為解決建設(shè)用地指標(biāo)不足的唯一辦法，這就使得各級政府一味的追求建設(shè)用地指標(biāo)，從而忽略了增減掛鉤的實質(zhì)意義是優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，增加可耕作面積，提高耕地質(zhì)量。在實施整個工程中，忽略了國家出臺這個政策的初衷，把優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)、提高耕地的數(shù)量和質(zhì)量拋在一旁，為了掛鉤而掛鉤，所謂的成果是拆并了多少農(nóng)戶的房屋、新增了多少耕地，不談結(jié)構(gòu)和資源利用的優(yōu)化，甚至留下了不少的社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境方面的矛盾。

2.掛鉤形式單一，資金來源不足。現(xiàn)階段的掛鉤形式較單一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)力量薄弱，實行的是一種簡單意義上的掛鉤，達(dá)不到農(nóng)村村莊復(fù)墾的聚集效應(yīng)，只是一種附和式、應(yīng)付式的掛鉤工程。

3.補償安置不到位，增加農(nóng)民耕作難度。實施增減掛鉤后，將農(nóng)民集中到建新區(qū)居住，若建新區(qū)選址不當(dāng)或是布局不合理，這將會給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來極大的不便，無形中增加了農(nóng)民的勞作成本，違背增減掛鉤項目實施初衷。

四、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的建議

1.政府重視，深入宣傳城鄉(xiāng)掛鉤政策，調(diào)動項目涉及單位和群眾的積極性。建議各級政府把掛鉤列入工作目標(biāo)考核序列，同時建立相應(yīng)的考核、獎懲、檢查、監(jiān)督制度，積極宣傳掛鉤政策，增強干群開展掛鉤工作的緊迫感和責(zé)任感。

2.建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標(biāo)有償使用機制。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，同時要出臺掛鉤指標(biāo)有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責(zé)任。

3.創(chuàng)新新增耕地的收益分配機制和項目區(qū)的補償方式，保障集體和群眾的合法權(quán)益。政府要充分尊重農(nóng)民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護(hù)被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進(jìn)行新增耕地的再利用。

4.鼓勵掛鉤項目與農(nóng)村土地整治及其他涉農(nóng)項目相結(jié)合拆舊還建項目區(qū)具備土地整治條件的，可優(yōu)先安排適當(dāng)規(guī)模的土地整治項目，將增減掛鉤與農(nóng)村土地整理相結(jié)合，增加對拆舊區(qū)農(nóng)田整治的資金投入，使耕地的數(shù)量、質(zhì)量等到實實在在的提高。

五、結(jié)語

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺，是一項有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)土地資源，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地集約化利用程度，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會面貌的有效途徑，也是實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的好路子，這是一個系統(tǒng)工程，需要我們在實施過程中，不斷探索、創(chuàng)新，把這個利國利民的政策落實好，真正體現(xiàn)國家出臺這個政策的初衷，讓各級政府和群眾都能享受到這項政策帶來的益處。

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