基于城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的VFM定性評價(jià)研究

韓立紅++徐一元++宋文浩++張俊杰

摘要： 近年來我國重視環(huán)保問題，采取措施不斷完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施。PPP模式是新型的融資模式，有利于政府吸引社會(huì)資本進(jìn)行環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。文章以財(cái)政部物有所值指引為基礎(chǔ)，結(jié)合物有所值（VFM）評價(jià)體系，以日照市第一生活垃圾焚燒發(fā)電廠為例進(jìn)行相關(guān)的指標(biāo)、權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)的確定，來定性的分析PPP模式比傳統(tǒng)模式是否優(yōu)越，同時(shí)經(jīng)過評價(jià)體系對項(xiàng)目分析，對該體系的可行性進(jìn)行了驗(yàn)證。

Abstract： In recent years， China has attached importance to environmental protection issues and taken measures to continuously improve the environmental protection infrastructure. PPP model is a new financing model， which is beneficial for the government to attract social capital for environmental protection infrastructure construction. In this paper， on the basis of the value for money （VFM） guidance of the Ministry of Finance， combined with the VFM evaluation system， the index， weight， standard for evaluation score of the first garbage incineration power plant in Rizhao City are determined， so as to make the qualitative analysis of the superiority of PPP model compared with the traditional model， and through the analysis of the project evaluation system the feasibility of the system is verified.

關(guān)鍵詞： PPP；物有所值（VFM）；定性分析；城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施

Key words： PPP；Value for Money （VFM）；qualitative analysis；urban environmental protection infrastructure

中圖分類號：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）02-0017-04

0 引言

近年來，我國各個(gè)部門不斷地采取各種方式推廣PPP模式，特別是在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用。PPP模式優(yōu)點(diǎn)較多，特別是在緩解地方政府財(cái)政壓力、增加財(cái)政收入、加快循環(huán)發(fā)展提高效率方面發(fā)揮了較大的作用。但是依據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)，我國在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式比例相對較小，僅有10～15%，所以我們需要在PPP項(xiàng)目前期進(jìn)行合理分析才能做出正確的決策。通過學(xué)習(xí)國外在這方面的有效經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)物有所值（Value for Money VFM）理論在這方面的應(yīng)用較為高效。但是我國此類項(xiàng)目的理論經(jīng)驗(yàn)相對較少，對VFM的定量評價(jià)研究缺少必要可行的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，采取定量評價(jià)相對困難，所以主要用定性評價(jià)來評估項(xiàng)目的可行性。

環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施在改善環(huán)境方面發(fā)揮著巨大的作用，能夠有效改善人們的生活工作環(huán)境，響應(yīng)國家倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。我國各部門采取各種有效措施，不斷推動(dòng)其發(fā)展，在城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營過程中不斷出現(xiàn)PPP項(xiàng)目，這樣不但有利于降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使政府轉(zhuǎn)移了相當(dāng)一部分的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)有利于提高社會(huì)資本收益，因此在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中我們要謹(jǐn)慎運(yùn)用PPP模式。文章將探討城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的定性評價(jià)指標(biāo)選擇和權(quán)重的確定，通過各種理論和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析項(xiàng)目的物有所值，并且進(jìn)一步說明定性指標(biāo)體系在后期執(zhí)行的可行性和合理性，保證項(xiàng)目決策無誤。

1 VFM評價(jià)法的國內(nèi)外研究綜述

1.1 國內(nèi)外關(guān)于VFM的文獻(xiàn)綜述

VFM評價(jià)方法最早是英國提出的，并且將其運(yùn)用到PPP模式下項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營方面的可行性評估，不斷地用來判斷其是否比傳統(tǒng)模式更加有效，更加有利于項(xiàng)目決策者做出更加合理的決策。英國財(cái)政部（HM Treasury）頒布的《資金價(jià)值評價(jià)指南》中介紹了由三個(gè)階段構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)化VFM評價(jià)程序，這三個(gè)程序分別是投資評價(jià)階段和項(xiàng)目評價(jià)階段以及采購評價(jià)階段。德國成立了聯(lián)邦競爭中心（Federal Competence Centre）后極大地推動(dòng)了PPP模式在德國的發(fā)展。其中VFM在采購流程中應(yīng)用到了三個(gè)方面：一是VFM在數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)依據(jù)方面依托PPP的定性描述，有利于VFM形成正確的評判。二是PSC值的粗略估計(jì)，將PSC的定性和定量結(jié)合起來綜合分析。三是綜合整理得到最終的PSC定量描述，根據(jù)中標(biāo)者的投標(biāo)報(bào)價(jià)數(shù)據(jù)，論證VFM的可行性。除此之外其他國家也不斷發(fā)展和完善VFM評價(jià)機(jī)制[1]。

國內(nèi)學(xué)者袁競峰[3]等經(jīng)過一系列的數(shù)據(jù)分析和實(shí)例論證，結(jié)合我國目前的發(fā)展背景，提出了包括規(guī)避合理風(fēng)險(xiǎn)、降低全壽命成本、提高產(chǎn)出和鼓勵(lì)創(chuàng)新、增強(qiáng)市場競爭力等因素的等定性評價(jià)體系。王千惠[4]提出符合實(shí)際的定性評價(jià)可以采用多種方式，其中較為高效的是專家咨詢和問卷調(diào)查兩種方法。李家?guī)V[5]認(rèn)為單方面以定量評價(jià)不足以全面論證項(xiàng)目的可行性，需要和定性評價(jià)相結(jié)合，通過構(gòu)建定性分析體系來補(bǔ)充非量化型的因子。

綜上所述，對于VFM的定性評價(jià)國內(nèi)外主要將研究重點(diǎn)放在指標(biāo)的選擇的和評價(jià)方法等方面，但因國情不同，我國在指標(biāo)權(quán)重方面的研究還不全面，需要更多的實(shí)踐數(shù)據(jù)和理論支撐，同時(shí)對于不同的行業(yè)進(jìn)行此類定性評價(jià)還需要深入的研究。endprint

1.2 關(guān)于城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的研究

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃的不斷深入，城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施成為我國基礎(chǔ)建設(shè)的重點(diǎn)之一，經(jīng)濟(jì)體制改革使社會(huì)資源更加靈活，PPP模式在這方面也得到了較廣泛的應(yīng)用。郭偉等認(rèn)為PPP模式不但能夠解決政府在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施方面的資金困難問題，也能夠是政府在基礎(chǔ)設(shè)施管理方面提高效率。蔣賢品認(rèn)為將PPP模式引入到環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以不斷地給環(huán)保項(xiàng)目輸入新鮮的血液，盡快實(shí)現(xiàn)融資架構(gòu)和升級優(yōu)化。雖然學(xué)者都分析研究了城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施各階段的重點(diǎn)，但缺乏此類項(xiàng)目的VFM評價(jià)的相關(guān)內(nèi)容。

2 物有所值（VFM）的定義

VFM評價(jià)理論最早由英國提出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購模式的比選中應(yīng)用物有所值（VFM）的理論，并且不斷豐富評價(jià)內(nèi)容和完善評價(jià)體系，形成了一整套的較為規(guī)范的評估指南。目前國內(nèi)外還沒有對此統(tǒng)一的定義，我們可以總結(jié)表1中不同國家和組織對物有所值定義。

依據(jù)表1可以看出，對于應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目就是一種整合資源的優(yōu)化組合，這種最經(jīng)濟(jì)高效的組合方式也能很好地滿足客戶或者項(xiàng)目的目標(biāo)。通過對比可以看出，VFM不只是單純地注重提高效益和節(jié)約成本，同時(shí)還會(huì)綜合如何考慮降低項(xiàng)目的成本、提高質(zhì)量、提高利潤、增加收益率等。我們這里研究的是PPP模式下的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，我們不能僅僅只考慮其經(jīng)濟(jì)效益，我們更要重視評估其社會(huì)效益和社會(huì)影響，在宏觀上實(shí)現(xiàn)物有所值。VFM的主要理念就是通過對比PPP模式和政府傳統(tǒng)的采購模式，綜合考慮成本、質(zhì)量、效益等因素，對項(xiàng)目采用PPP模式是否合理做出正確評判。以此降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，由此看來VFM作為PPP項(xiàng)目能否達(dá)到目標(biāo)的評價(jià)起到了至關(guān)重要的作用[5]。

3 VFM評價(jià)方法的選擇

目前我們常用于定性評價(jià)的方法有多種，常見的有以下幾種方法：專家打分法、專家會(huì)議法、德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法等。根據(jù)VFM定性評價(jià)涉及的指標(biāo)多的特點(diǎn)，同時(shí)依據(jù)我國還在初步推廣VFM評價(jià)階段的現(xiàn)狀，我國多采用專家打分法進(jìn)行VFM定性評價(jià)，操作流程簡單，結(jié)果直觀且可量化。為達(dá)到合理評價(jià)結(jié)果，我們組成的專家小組涵蓋的領(lǐng)域相對廣泛，包括金融經(jīng)濟(jì)及法律、工程技術(shù)管理、PPP領(lǐng)域的專家等[6]，確定好指標(biāo)權(quán)重后結(jié)合相應(yīng)的評分標(biāo)準(zhǔn)，對指標(biāo)進(jìn)行評分，最終加權(quán)計(jì)算得出專家組的意見方案。文章通過問卷調(diào)查的方式，以專家打分法為基礎(chǔ)進(jìn)行VFM研究，最后統(tǒng)計(jì)得出權(quán)重和評價(jià)結(jié)果。

4 環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目VFM定性評價(jià)流程

通過查閱相關(guān)資料，依據(jù)《政府與社會(huì)資本合作模式操作指南》和《PPP物有所值指引》可知，PPP模式操作流程分為五個(gè)階段，其中對項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購等階段均需要進(jìn)行VFM評價(jià)。物有所值定性評價(jià)一般由政府財(cái)政部門組織，也可由第三方進(jìn)行評價(jià)作出評價(jià)報(bào)告，最終的評價(jià)結(jié)果須有財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門共同確定。

4.1 環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目首輪定性評價(jià)

①前期準(zhǔn)備工作。準(zhǔn)備環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的全面可用資料用以進(jìn)行VFM定性評價(jià)，根據(jù)實(shí)際情況確定項(xiàng)目的評價(jià)程序，依據(jù)環(huán)保設(shè)施和PPP融資模式設(shè)定指標(biāo)，同時(shí)明確符合環(huán)保要求的社會(huì)效益以及社會(huì)資源收益的評分標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

②具體操作過程。選定工程技術(shù)、財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)、環(huán)?？蒲械葘＜页蓡T，組織確定指標(biāo)的權(quán)重，對目標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行評分，最后得出專家組的意見。

③匯總得出結(jié)論。專家組形成的意見作為主要參考，財(cái)務(wù)部門根據(jù)專家組的意見與同行業(yè)的主管部門共同商議得出定性評價(jià)，若第一次評價(jià)通過則進(jìn)入采購階段，反之，不采用PPP模式進(jìn)行此項(xiàng)目的建設(shè)。

4.2 環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目次輪定性評價(jià)

①定性評價(jià)流程。從專家?guī)熘匦逻x定成員，多種方式會(huì)議討論進(jìn)行專家評分，得出新的意見和評分結(jié)果。

②匯總得出結(jié)論。根據(jù)專家新的結(jié)論重新評價(jià)獲得新的成果，與原有結(jié)果對比并改進(jìn)。若通過則進(jìn)入執(zhí)行階段；若不通過，重新設(shè)定和調(diào)整并進(jìn)行再次評價(jià)，若仍不通過則不采用PPP模式建設(shè)。

5 城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目VFM定性評價(jià)指標(biāo)及權(quán)重確定

5.1 城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目VFM定性評價(jià)指標(biāo)

環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施評價(jià)指標(biāo)包含種類較多，根據(jù)《PPP物有所值指引》中的相關(guān)內(nèi)容可以得知，定性評價(jià)指標(biāo)包含不可變動(dòng)的基本指標(biāo)和可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行變動(dòng)調(diào)整的補(bǔ)充指標(biāo)。

5.1.1 VFM定性評價(jià)基本指標(biāo)

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的基本指標(biāo)能夠影響項(xiàng)目的成功與否，應(yīng)該重視把握此類因素?；局笜?biāo)主要有：生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭能力、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性。

5.1.2 VFM定性評價(jià)補(bǔ)充指標(biāo)

影響項(xiàng)目成功的因素還包括項(xiàng)目所在行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目類型以及具體情況等，這些因素也是影響項(xiàng)目發(fā)展的次因素，需要及時(shí)調(diào)整這些因素促進(jìn)項(xiàng)目更好發(fā)展。城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資大、社會(huì)效益范圍廣、資金回收期長等特點(diǎn)，總結(jié)補(bǔ)充指標(biāo)來進(jìn)一步完善：整體規(guī)模、壽命期時(shí)長、資產(chǎn)種類、成本預(yù)算精準(zhǔn)性、收益增長潛力值、帶頭示范性等[7]。

5.2 城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目VFM定性評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定

5.2.1 選擇方法

確定指標(biāo)權(quán)重權(quán)重的方法有以下幾種：

①層次分析法：是指將與決策有關(guān)的元素分解成，形成不同層次的目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)合數(shù)據(jù)，利用計(jì)算機(jī)對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行計(jì)算。

②環(huán)比評分法：一種通過確定各個(gè)因素的重要性系數(shù)來評價(jià)和選擇方案的方法。

③熵值法：通過計(jì)算熵值來判斷指標(biāo)的離散程度，根據(jù)離散程度來分析其對評價(jià)的影響的大小。

④專家打分法：通過組織一定的方式征詢專家的意見進(jìn)行處理，經(jīng)過反復(fù)程序處理后，對債權(quán)價(jià)值和可實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析。endprint

根據(jù)我國在VFM定性評價(jià)方法方面還處于發(fā)展初期，理論數(shù)據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都比較匱乏，因此我們選擇專家打分法，所得的權(quán)重與指標(biāo)相結(jié)合，操作簡單且結(jié)果簡單直觀。

5.2.2 權(quán)重的確定

文章通過對青島理工大學(xué)等高校的專家學(xué)者以及新城地產(chǎn)等企業(yè)專家進(jìn)行調(diào)查，以專家打分法為主要方法，根據(jù)相關(guān)的行業(yè)規(guī)定確定了城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目VFM定性評價(jià)指標(biāo)權(quán)重范圍表，在實(shí)際實(shí)施中不斷地結(jié)合項(xiàng)目情況作出合理的調(diào)整，選擇確定的權(quán)重值。

6 日照市第一生活垃圾焚燒發(fā)電廠案例分析

6.1 項(xiàng)目背景

日照市第一生活垃圾焚燒發(fā)電廠是山東省首批50個(gè)政府與社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目之一，廠址位于日照市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，總占地面積約120畝。該項(xiàng)目于2012年啟動(dòng)，投資建設(shè)方為中國光大國際，特許期25年（不含建設(shè)期）。一期投資3.49億元人民幣，建設(shè)規(guī)模900噸/日。電廠整套系統(tǒng)由垃圾預(yù)處理、垃圾焚燒、煙氣凈化處理、灰渣綜合處理、水處理、汽輪機(jī)發(fā)電等系統(tǒng)組成。項(xiàng)目配置1套12兆瓦汽輪發(fā)電機(jī)組，年發(fā)電量約為8000萬千瓦，可為日照市提供清潔電力6880萬千瓦時(shí)，相當(dāng)于2.5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤發(fā)電量，減排10.72萬噸二氧化碳。目前該廠主要服務(wù)于日照市區(qū)[8]。

6.2 定性分析

日照市第一生活垃圾焚燒發(fā)電廠是具有代表性的環(huán)保類PPP項(xiàng)目，其惠民利民的本質(zhì)特點(diǎn)確定了其自身的優(yōu)勢，不僅獲得政府財(cái)政的支持，同時(shí)也獲得了民眾的認(rèn)可，容易吸引社會(huì)資本。同時(shí)該項(xiàng)目也需要注意部分問題：項(xiàng)目建設(shè)期技術(shù)要求、運(yùn)營管理、融資合作等存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素，我們結(jié)合定性分析表，對項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，結(jié)果如表3。

依據(jù)表格得出評價(jià)總分為86.75，項(xiàng)目在整體上分析在建設(shè)、融資、規(guī)模等方面均得出較高的分?jǐn)?shù)，對于部分的不確定因素識別和健全績效體系等存在問題。

6.3 結(jié)果分析

日照市第一生活垃圾焚燒發(fā)電廠的VFM定性評價(jià)總分為86.75，結(jié)果充分說明該項(xiàng)目使用PPP模式，同時(shí)從側(cè)面反映出此類項(xiàng)目對該模式的適用性。但對于一些不確定性因素還需要解決，特別是政策變化、技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展、收益能否按預(yù)期增長等，需要政府和社會(huì)企業(yè)組織做共同的努力，根據(jù)已有項(xiàng)目情況獲得更加準(zhǔn)確實(shí)際的數(shù)據(jù)，為VFM定量分析做數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為該項(xiàng)目后期發(fā)展和其他項(xiàng)目作出更加有依據(jù)的科學(xué)參考。

7 總結(jié)

PPP模式結(jié)合國家政策支持的項(xiàng)目越來越多，我們在項(xiàng)目初期立項(xiàng)等需要VFM定性評價(jià)進(jìn)行決策，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化利用。日照市第一生活垃圾焚燒發(fā)電廠PPP項(xiàng)目VFM定性評價(jià)體系中的這類指標(biāo)，是專家通過行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和政策結(jié)合綜合考慮得出的，內(nèi)容基本涵蓋了影響項(xiàng)目的因素。以專家打分法確定指標(biāo)的權(quán)重具有較強(qiáng)的科學(xué)性和可信度。通過案例分析，該定性評價(jià)體系對環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目適用，為該地區(qū)發(fā)展類似項(xiàng)目提供了參考。

值得一提的是VFM定性評價(jià)所獲取的數(shù)據(jù)存在一定的偏差，指標(biāo)涵蓋內(nèi)容不全面，很多可能影響項(xiàng)目的因素為體現(xiàn)出來，因此在日后的評價(jià)工作中要綜合考慮行業(yè)內(nèi)部外部發(fā)展，結(jié)合資金渠道和社會(huì)影響等多因素，進(jìn)行合理的分析決策，為PPP項(xiàng)目提供合理的參考。

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