以自貿區(qū)建設加快從研究地方發(fā)展戰(zhàn)略向融入國家戰(zhàn)略的轉變

馬維勝

青海省第十三次黨代會指出要加快從研究地方發(fā)展戰(zhàn)略向融入國家戰(zhàn)略轉變，并指出這是強省之策，核心是提高站位，要積極融入“一帶一路”等國家戰(zhàn)略，絕不能在新的發(fā)展階段被邊緣化?！罢温肪€確定之后，干部就是決定的因素”。我理解，干部的決定因素首先體現(xiàn)在把黨代會形成的思想成果轉化為具體行動，體現(xiàn)在善于為目標和現(xiàn)實之間架橋過河，進而把美好的藍圖變成實在的現(xiàn)實。近年來，兄弟省區(qū)的做法和經(jīng)驗告訴我們，融入“一帶一路”戰(zhàn)略必須要加快自貿區(qū)、陸路口岸等平臺建設。本文認為，青海與絲綢之路沿線國家建設自由貿易區(qū)，是加快從研究地方發(fā)展戰(zhàn)略向融入國家戰(zhàn)略轉變的很好橋梁。

青海急需搭建擴大開放的綜合平臺

為深度參與“一帶一路”戰(zhàn)略，青海省委省政府出臺了《青海省參與建設絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路實施方案》，制訂了《推進國際產能和裝備制造合作的實施意見》等一系列政策文件，提出要積極參與“一帶一路”建設，努力把青海建設成為絲綢之路經(jīng)濟帶上重要的戰(zhàn)略通道、商貿物流樞紐、產業(yè)基地、人文交流基地。目前，青海融入“一帶一路”戰(zhàn)略的步伐明顯加快，已經(jīng)與部分沿線國家共同舉辦“絲綢之路經(jīng)濟帶經(jīng)貿合作圓桌會議”、“青?！翈炻固菇?jīng)貿合作圓桌會議”，在俄羅斯等國開展農牧業(yè)、資源開發(fā)務實合作，在馬來西亞開展旅游、餐飲等領域投資合作，舉辦中國青海（越南）商品博覽會、白俄羅斯“青海特色商品展示會”等境外商貿活動，達成—批合作協(xié)議。西寧至東京、曼谷、首爾、吉隆坡、臺北、香港等6條國際（地區(qū)）航線正式開通，首趟中歐班列（西寧—比利時安特衛(wèi)普）成功開行。同時，還與周邊省份協(xié)同爭取國家重大工程布局，已經(jīng)開通西寧至西安高鐵，實施格庫鐵路、格敦鐵路、新青川大通道公路等骨干項目，建設西寧至成都鐵路，完善西寧機場口岸基礎配套，推進跨境電商發(fā)展，實現(xiàn)中歐班列常態(tài)化運營。打造西寧、海東和格爾木三個對外貿易的節(jié)點城市，培育特色輕工、農畜產品、新能源等出口基地。

然而，與兄弟省區(qū)相比，青海在進出口規(guī)模和渠道、對外交流合作的層次和水平等方面都存在較大差距，融入“一帶一路”必須要有一個好的切入點。本文認為，建設自貿區(qū)是破解這一困局的好路徑。當前，全國各地特別是西部各省區(qū)積極相應，搭建包括自貿區(qū)、陸路口岸等平臺建設，并取得階段性成果。陜西打造絲綢之路經(jīng)濟帶新起點，著力打造西安絲綢之路經(jīng)濟帶開發(fā)開放戰(zhàn)略高地，建設金融商貿物流中心、機械制造業(yè)中心、能源儲運交易中心、文化旅游中心、科技研發(fā)中心、高端人才培養(yǎng)中心等“六大中心”，借助歷史和現(xiàn)實優(yōu)勢建設絲綢之路經(jīng)濟帶的新起點，批準設立“中國（陜西）自由貿易試驗區(qū)”。甘肅利用古絲綢之路貫穿境內的戰(zhàn)略通道優(yōu)勢，打造絲綢之路經(jīng)濟帶的黃金段，努力將蘭州建成絲綢之路經(jīng)濟帶的核心節(jié)點城市和核心樞紐，蘭州新區(qū)積極申請設立自由貿易園區(qū)，方案已上報國務院。寧夏借助中阿經(jīng)貿論壇的平臺，設立了覆蓋全境的內陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)，提出了加快建設中阿空中絲綢之路、中阿互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟試驗區(qū)、中阿金融合作試驗區(qū)和中阿博覽會戰(zhàn)略平臺，打造絲綢之路經(jīng)濟帶戰(zhàn)略支點的戰(zhàn)略構想。新疆依托與中亞毗鄰的區(qū)位優(yōu)勢，提出要建設絲綢之路經(jīng)濟帶“五大中心”（交通樞紐中心、商貿物流中心、金融中心、文化科技中心、醫(yī)療服務中心），努力成為絲綢之路經(jīng)濟帶上的核心區(qū)和能源樞紐，打造我國開拓中亞、南亞、西亞和東歐市場的前沿陣地。目前，我國先后批準設立上海、北京、天津、廣東等11個自由貿易試驗區(qū)，其中包括陜西、四川、重慶等西部省區(qū)。

我國過去30多年的對外開放是按照沿海、沿邊、沿線、沿江以及內陸開放城市的格局推進的。由于青海屬于“四不沿”地區(qū)，內陸開放城市也不占據(jù)優(yōu)勢，對外開放程度受到嚴重制約。解除這一瓶頸，急需尋找突破口。自貿區(qū)本質上是設區(qū)國或地區(qū)發(fā)展對外貿易、繁榮地方經(jīng)濟的一種經(jīng)濟運行機制或工具，是特定國家或地區(qū)達到特定經(jīng)濟目標的手段，更是內陸地區(qū)開放型經(jīng)濟建設的重要平臺。自貿區(qū)的產生和發(fā)展本身就是國際貿易發(fā)展的結果，是當今國際貿易機制中最具開放性和自由度的經(jīng)濟機制，是世界經(jīng)濟自由化程度最高的區(qū)域，其示范作用有利于提高主辦國或主辦地區(qū)，特別是自由貿易園區(qū)所在城市（或地區(qū)）經(jīng)濟自由化的水平，對許多國家和地區(qū)提高對外開放水平，增加進入全球價值鏈的機會，增強主辦地區(qū)發(fā)展后勁發(fā)揮了極其重要的作用。另一方面，成功的自貿區(qū)是那些由政府積極促進市場機制充分發(fā)揮作用的園區(qū)，一個成功和整合良好的園區(qū)可以視為一個改革實驗室或推動改革的實驗室，并對其他地區(qū)具有帶動和示范作用，可促使自身及周邊發(fā)展升級。青海要切實提升融入絲綢之路經(jīng)濟帶的實質性成效，必須要有一個建設內容豐富、針對性強、能夠持續(xù)推動區(qū)域發(fā)展的切入點。建設自貿區(qū)，無疑是這樣的好平臺、好切入點。

青海具備面向絲綢之路沿線國家建設自由貿易區(qū)的條件

“自由貿易區(qū)”有廣義和狹義之分。廣義自由貿易區(qū)指的是參與的國家之間簽訂的自由貿易協(xié)定，成員國彼此之間達成協(xié)議，取消成員國之間的貿易壁壘，但是各國仍擁有對非成員國貿易政策的自主權，即可以對外制定不同的關稅稅率以及采取其他限制措施。廣義“自由貿易區(qū)”（FTA）[1]的協(xié)定主體是國與國之間，它所涵蓋的范圍是簽署自由貿易協(xié)定的所有成員的全部關稅領土，而非其中的一部分。世界上許多國家通過參與雙邊、區(qū)域貿易協(xié)定，與其他國家建立自由貿易區(qū)，如中國—東盟自由貿易區(qū)（CAFTA）、北美自由貿易區(qū)（NAFUTA）等屬于這一類型。狹義的“自由貿易區(qū)”（FTZ）[2]則屬于一個國家主權下經(jīng)國家授權和立法確定的境內部分領土，在這部分領土內運入的任何貨物就進口稅及其他各稅而言，被認為在關境之外，并免于實施慣常的海關監(jiān)督制度，實行“境內關外”的經(jīng)濟自由。自由貿易港區(qū)、自由港、保稅區(qū)等屬于狹義自由貿易區(qū)，中國上海自由貿易區(qū)也是屬于這一類型?？梢?，廣義自由貿易區(qū)是以國家為主體，狹義自由貿易區(qū)（或可直接稱之為“自由貿易園區(qū)”）則可以以一國內的特定地區(qū)最高當局為主體。我們探討青海建設自由貿易區(qū)是在狹義（即“自由貿易園區(qū)”）范疇。青海與絲綢之路沿線國家的交往具有悠久的歷史，為青海加強與絲路沿線國家的交流，融入絲綢之路經(jīng)濟帶提供了重要的基礎。endprint

歷史基礎。早在西漢初葉就形成“羌中道”，通過西寧、都蘭、香日德、諾木洪，越阿爾金山到西域。南北朝時期，吐谷渾人占據(jù)青海，勢力西抵新疆的且末、于闐。公元六世紀到九世紀前半葉，河西走廊一帶戰(zhàn)事頻繁，交通梗阻，絲綢之路“青海道”的作用因而凸顯出來，成為古絲綢之路的一段干線。如果說絲綢之路是向西通商的大通道的話，那么一千多年前形成的起于西安終于拉薩的“唐蕃古道”，則是中原地區(qū)向南交流的主干道。這條大道一半以上路段在青海境內，古道因延伸到印度與尼泊爾，也被學者們認為是絲綢之路的組成部分。目前，這條重新修整的唐蕃古道在公路、鐵路、航空等立體交通框架下，對于聯(lián)通我國特別是西北地區(qū)與尼泊爾、印度和巴基斯坦等國，促進向南開放發(fā)揮著重要的橋梁紐帶作用。

文化優(yōu)勢。青海與絲綢之路沿線國家具有深厚的文化淵源。在民族關系方面，青海獨有民族撒拉族的先民源于中亞。撒拉族先民所屬的突厥人在六世紀中葉進入中亞，在那里留下豐富的足跡。撒拉族的語言文字、宗教信仰、風俗習慣、生活方式、社會組織模式等都在中亞時形成，除文字以外，其他文化都保留至今。撒拉族先民與今烏茲別克斯坦的撒馬爾罕、土庫曼斯坦的馬雷等地區(qū)具有非常密切的歷史關系。在今天的土庫曼斯坦，屬于原撒魯爾部落的人口有8萬多人，因此中國撒拉族在土庫曼斯坦等國具有很高的認同度。正是基于這樣的歷史文化基礎，土庫曼斯坦成為目前與青海交往最密切的中亞國家。[3]此外，青?；刈迮c中亞國家，藏族與南亞國家在宗教信仰、生活習俗等方面相同或相似，為青海與中亞、南亞國家加強交流和合作提供了民族文化平臺。

地緣與交通優(yōu)勢。青海地處青藏高原中樞地帶，西接新疆、南聯(lián)川藏、東鄰甘肅，地處中巴經(jīng)濟走廊和絲綢之路經(jīng)濟帶的十字要沖，素有“西域之沖”、“海藏咽喉”等稱謂。青海境內的公路、鐵路網(wǎng)沿著古絲綢之路的印記，連接著甘肅、新疆、西藏、四川，是陸上絲綢之路在我國西部的通道和東西南北的樞紐，是從東亞到中亞、西亞乃至南亞的大多數(shù)國家更便捷的通道。青海正在形成的“六縱九橫二十聯(lián)”公路網(wǎng)、“一主八輔”機場格局和鐵路交通網(wǎng)絡，與國家正在推進的《周邊基礎設施互聯(lián)互通總體規(guī)劃（2014—2035年）》高度契合，將有力支撐未來“絲綢之路經(jīng)濟帶”的建設和發(fā)展。

青海自貿區(qū)建設的建議

青海自貿區(qū)建設要緊緊圍繞國家實施絲綢之路經(jīng)濟帶戰(zhàn)略和青海融入絲綢之路經(jīng)濟帶這一主線，主要面向中亞和南亞，立足青海實際，借鑒國內外經(jīng)驗，積極復制上海自貿區(qū)成功經(jīng)驗，以“境內關外”、“功能綜合”，符合國際化和法治化要求的自貿區(qū)為建設目標，提升青海對外開放的水平，打造青海經(jīng)濟升級版，為實現(xiàn)青海“兩新三區(qū)”目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢作出貢獻。

自貿區(qū)范圍。自貿區(qū)一般是在保稅區(qū)、出口加工區(qū)等各類海關監(jiān)管區(qū)的基礎上建立起來的。目前，青海有曹家堡保稅物流中心（B型），此外有西寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、青海高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)兩個國家特殊經(jīng)濟園區(qū)。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是我國對外開放地區(qū)的組成部分，它是在開放城市劃定一塊較小的區(qū)域，集中力量建設完善的基礎設施，創(chuàng)建符合國家水準的投資環(huán)境，通過吸收利用外資，形成以高新技術產業(yè)為主的現(xiàn)代產業(yè)結構，成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟貿易的重點區(qū)域。國家設立高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)是為了營造高新技術產業(yè)化的良好環(huán)境，通過實施包括減免稅等方面與高科技有關的各項優(yōu)惠政策和完善的服務體系，創(chuàng)建產業(yè)聚集優(yōu)勢，吸引和聚集人才、技術、資本等產業(yè)化環(huán)境，加速高新技術成果轉化。鑒于上述實際，“青海自貿區(qū)”可按“一區(qū)多園”的格局，以曹家堡保稅物流中心為基礎，涵蓋西寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、青海高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)和曹家堡臨空綜合經(jīng)濟區(qū)而建設。

自貿區(qū)建設目標選擇。從建設的路徑看，自貿區(qū)政策體系有兩種。一是先實行海關特殊監(jiān)管區(qū)模式和相應的政策體系，再向自由貿易園區(qū)過渡；二是直接按照“境內關外”自由貿易園區(qū)要求構建政策體系。選擇第一種方案時間進程慢，而且“境內關內”與“境內關外”在經(jīng)濟自由化程度上和環(huán)境寬松程度上有很大差異。由于我國在自貿區(qū)建設方面已經(jīng)有上海自貿區(qū)的示范，建議青海在自貿區(qū)建設伊始就以“境內關外”的自貿區(qū)為目標構建政策體系，即按照上述第二種方案實施。當然，根據(jù)國內外自貿區(qū)建設的經(jīng)驗，自貿區(qū)政策體系的建構需要逐步完善的過程，要分階段完善自貿區(qū)功能和政策體系。從功能定位而言，“青海自貿區(qū)”應以貿易、中轉、采購、配送、出口加工、商業(yè)、金融、消費、旅游等多種功能為一體的綜合型自貿區(qū)建設為目標。但在建設的過程中，可根據(jù)條件成熟狀況，采取先行先試、逐步完善的方式推進，走“先單一、再綜合”的路子。

主要任務和措施。根據(jù)面向中亞和南亞、服務“四個更加”的戰(zhàn)略任務，自貿區(qū)建設要按照先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善的方式，把擴大開放與體制改革相結合、把從自身實際出發(fā)和學習借鑒相結合、把培育功能與政策創(chuàng)新相結合，形成與國際投資、貿易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架。借鑒上海自貿區(qū)和國內外其他自貿區(qū)建設經(jīng)驗，青海自貿區(qū)建設需要加快政府職能轉變、擴大投資領域的開放、創(chuàng)新監(jiān)管服務模式、探索與自貿區(qū)相配套的稅收政策、促進金融領域的開放創(chuàng)新、完善法制保障等。

自貿區(qū)建設是個涉及范圍廣、政策性強的工作。青海與絲綢之路沿線國家建設自貿區(qū)既有很多優(yōu)勢和有利條件，同時也存在不少劣勢和不利因素，非要做艱苦的努力不可。為此，需要加強組織領導、組建研究團隊、加快基礎設施建設、引導入駐企業(yè)加快發(fā)展、積極開展對外交流。陜西、湖北、廣東、福建等省自貿區(qū)建設的經(jīng)驗表明，自貿區(qū)建設與申報過程就是推進改革，加快對外開放的進程。廈門自貿區(qū)建設按照邊申報、邊改革、邊實施的思路，以具體項目和平臺建設為抓手，著力推動體制創(chuàng)新和業(yè)務突破。湖北省自貿區(qū)建設過程采取“先行先試”策略，并制定《學習借鑒上海自貿區(qū)經(jīng)驗開展先行先試工作方案》。青海也應以自貿區(qū)建設為切入點，堅持“邊學習、邊試點、邊申報”的思路，把自貿區(qū)建設過程作為促進改革發(fā)展的重要載體。

青海地處內陸，在傳統(tǒng)的對外開放模式下不具優(yōu)勢，但絲綢之路經(jīng)濟帶的建設使這片區(qū)域從傳統(tǒng)的偏遠地帶走向了中國對外開放的核心區(qū)。黨代會強調的是政治引領、思想引領和目標引領，要加快從研究地方發(fā)展戰(zhàn)略向融入國家戰(zhàn)略轉變，必須要有具體的舉措。自貿區(qū)建設承載著貿易業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新、投資開放創(chuàng)新、離岸型功能創(chuàng)新、政府管理服務創(chuàng)新等一系列制度創(chuàng)新的使命，因而也是我們落實黨代會精神的具體舉措，需要通過一件一件具體的事項，扎扎實實干出一個新青海來。

注釋：

[1]Free trade area的簡寫。

[2]Free trade zone的簡寫。

[3]青海省商務廳網(wǎng)頁，網(wǎng)址：www.qhcom.gov.cn/articleinfo/detail_8_63_2450.aspx，發(fā)布時間：2014-8-14。

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（作者系中共青海省委黨校副校長，教授）endprint