淺析石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

馬曉鷗

（陜西省石頭河水庫(kù)灌溉管理局，陜西 咸陽(yáng) 712000）

0 前言

水資源是否能可持續(xù)利用對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境變化和人民生活質(zhì)量的提高等有著重要作用。河道流域的水資源的可持續(xù)利用是關(guān)系到上、下游整個(gè)流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人民生活的可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。然而，在整個(gè)流域中，上游往往位于山區(qū)，土地資源有限，生產(chǎn)方式落后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活相對(duì)落后，并且往往是上游地區(qū)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，投入了大量的人力、物力、財(cái)力，也限制了工、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為生態(tài)保護(hù)作出了巨大貢獻(xiàn)。下游地區(qū)受益于上游的生態(tài)保護(hù)成果，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量較高。上、下游在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面的差距不斷拉大，上、下游地區(qū)為了各自的發(fā)展容易產(chǎn)生矛盾。生態(tài)補(bǔ)償是下游生態(tài)保護(hù)受益區(qū)以一定的方式對(duì)上游生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，從而調(diào)動(dòng)上游保護(hù)區(qū)在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的積極性，可以保障生態(tài)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。本文以石頭河流域?yàn)槔?，通過(guò)對(duì)上游水源地生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出了目前生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題，對(duì)石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行研究。

1 生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1 水源涵養(yǎng)區(qū)概況

石頭河為渭河一級(jí)支流，發(fā)源于秦嶺北麓的太白山區(qū)，流經(jīng)太白縣桃川鎮(zhèn)、鸚鴿鎮(zhèn)、斜峪關(guān)，在岐山縣安樂(lè)鎮(zhèn)新莊村流入渭河，河道全長(zhǎng)約69 km，流域面積約779 km2，年平均徑流量為4.48億m3。石頭河水庫(kù)位于眉縣斜峪關(guān)溫家山，壩址控制流域面積673 km2，干流長(zhǎng)52.1 km，水庫(kù)原設(shè)計(jì)總庫(kù)容1.47億m3，興利庫(kù)容1.2億m3。水庫(kù)建成于1988年，除為下游農(nóng)田灌溉外，自1996年開(kāi)始還擔(dān)負(fù)著向西安市供水的任務(wù)，目前東向楊凌、武功、興平、咸陽(yáng)等城市供水，西向蔡家坡、鎮(zhèn)、寶雞市等城鎮(zhèn)供水，南向眉縣、五丈塬等城鎮(zhèn)供水，水質(zhì)為地表水Ⅰ類(lèi)水質(zhì)，為陜西省最大的城市供水源地。

石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)主要位于石頭河水庫(kù)上游，屬太白縣管轄。太白縣因秦嶺主峰太白山而得名，全縣共有5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，共66個(gè)行政村，國(guó)土面積2780 km2，總?cè)丝?.2萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口4.2萬(wàn)人，貧困人口3.5萬(wàn)人，人均收入1650元，為國(guó)家級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)與周邊及下游地區(qū)差距巨大，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展處于陜西省末位。石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)森林面積26萬(wàn)hm2，森林覆蓋率超過(guò)90%，環(huán)境優(yōu)美，共有270余種野生動(dòng)物，中藥材1600多種，森林植物1000多種。山地面積占轄區(qū)面積的93%，耕地占2%，河灘和水面占5%。石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)不斷向四周釋放良好的空氣，向下游地區(qū)輸送優(yōu)質(zhì)的水，是下游城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展的良好保障。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入普遍偏低、耕地面積很少，富余勞動(dòng)力較多?，F(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償主體為各級(jí)人民政府，在管理環(huán)境資源、組織生態(tài)建設(shè)、穩(wěn)定社會(huì)秩序、調(diào)劑和協(xié)調(diào)利益關(guān)系等方面的作用不可或缺。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要有流域內(nèi)的環(huán)境損耗和環(huán)境污染，還有為了治理污染做出犧牲的當(dāng)?shù)鼐用?、野生?dòng)植物等等。目前，主要的生態(tài)補(bǔ)償方式為政府提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策補(bǔ)償，其中：在實(shí)施大規(guī)模退耕還林、封山育林、小流域治理等措施后，耕地面積和糧食產(chǎn)量大為減少，國(guó)家每年對(duì)每畝地補(bǔ)助100 kg糧食和20元現(xiàn)金，并每畝地一次性補(bǔ)償50元種苗費(fèi)；另外，太白山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)每年專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助680萬(wàn)元，建設(shè)污水廠投資1200萬(wàn)元，重點(diǎn)區(qū)域綠化、生態(tài)恢復(fù)、旅游、移民等投資3億元；省政府的《陜西秦嶺生態(tài)功能保護(hù)規(guī)劃》制定了關(guān)于水源保護(hù)、限制污染等多項(xiàng)政策，《陜西省大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》在促進(jìn)農(nóng)民收入，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拓寬農(nóng)民收入途徑等方面有了明確的規(guī)劃。

1.3 生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題

石頭河水源涵養(yǎng)區(qū)尚缺乏市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，政府是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹黧w，對(duì)財(cái)政資金和政策的依賴(lài)嚴(yán)重，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額很小，補(bǔ)償不經(jīng)常。受益者與保護(hù)者脫節(jié)，不能充分體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”等原則，往往造成受益者不補(bǔ)償，保護(hù)者得不到充分補(bǔ)償，政府無(wú)力補(bǔ)償?shù)牟焕置妗，F(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏科學(xué)的有依據(jù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的監(jiān)督，實(shí)施效果較差。因此，應(yīng)深入的探討和研究水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧、均衡發(fā)展。

2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵，如何找到水源保護(hù)區(qū)和受益區(qū)均能接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這存在很多困難。應(yīng)該對(duì)水源保護(hù)區(qū)從環(huán)境污染治理、生態(tài)移民、生態(tài)及環(huán)保設(shè)施建設(shè)、生活垃圾及污水處理等方面做投入的資金、人力、物力給予補(bǔ)償；另外還應(yīng)對(duì)水源保護(hù)區(qū)為減少污染放棄工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)的直接收入和稅收等方面的損失給予一定的補(bǔ)償。這些均需作為制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

根據(jù)石頭河下游受益區(qū)城市發(fā)展程度的不同，應(yīng)制定各自可以承受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為了較準(zhǔn)確地找到發(fā)展階段與生態(tài)價(jià)值的關(guān)系，引入皮爾（R.Pearl）生長(zhǎng)曲線，將石頭河生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值加入補(bǔ)償費(fèi)用的計(jì)算中，設(shè)定了如下式所示的石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算模型：

式中：Wi為受益區(qū)各城市因享有生態(tài)資本價(jià)值需支付的費(fèi)用；Ui為發(fā)展階段系數(shù)；Di為綜合支付系數(shù)；V為石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)資本總價(jià)值。

發(fā)展階段系數(shù)是根據(jù)各城市的發(fā)展程度，與反應(yīng)當(dāng)?shù)厣钏降亩鞲駹栂禂?shù)的倒數(shù)向?qū)?yīng)，進(jìn)而確定出該城市在該發(fā)展階段對(duì)生態(tài)價(jià)值的認(rèn)可程度，具體可以按下式計(jì)算：

式中：Eni為某一發(fā)展階段對(duì)應(yīng)的恩格爾系數(shù)。

綜合支付系數(shù)是根據(jù)各城市的支付能力、受益大小來(lái)確定，其中支付能力可以按照該城市的人均GDP來(lái)確定，受益大小的計(jì)算為了方便計(jì)算，直接以各城市的受益水量來(lái)表示，可按下式計(jì)算：

石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)資本總價(jià)值是按照面積比例對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)前人的研究成果，總價(jià)值約2000億元。

因此，可以根據(jù)公式1計(jì)算出石頭河流域水源受益區(qū)各城市應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)償費(fèi)用，可以作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)，如表1所示。

表1 石頭河水源受益區(qū)各城市承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用

2.2 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

2.2.1 制定流域水權(quán)交易政策

水權(quán)交易政策的范圍應(yīng)包括石頭河水庫(kù)上游的水源涵養(yǎng)區(qū)、庫(kù)區(qū)以及下游的受益區(qū)。上游將節(jié)余的水資源有償提供給下游水資源短缺的地區(qū)，可以實(shí)現(xiàn)水資源的高效配置，避免造成水資源的浪費(fèi)。上游地區(qū)在保護(hù)水資源方面投入巨大，下游受益區(qū)在引用水資源的同時(shí)，付出一定的費(fèi)用補(bǔ)償給上游地區(qū)，更加有利于水資源的保護(hù)。如上游的太白縣水資源量大，用水量少，為保護(hù)水資源投入和犧牲很大，節(jié)余和保護(hù)的優(yōu)質(zhì)水資源通過(guò)輸水工程提供給下游的寶雞市、楊凌市、咸陽(yáng)市和西安市，這一部分水資源的權(quán)益得到下游受益城市一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提高了水資源的利用效益，體現(xiàn)了太白縣保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值。

2.2.2 探索異地開(kāi)發(fā)模式

異地開(kāi)發(fā)是對(duì)水源涵養(yǎng)區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)做出的補(bǔ)償?？梢栽谙掠蔚膶氹u、楊凌、咸陽(yáng)、西安等地的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)劃分出部分區(qū)域，供太白縣招商引資，將以后產(chǎn)生的利稅等受益返還給太白縣，使之可繼續(xù)進(jìn)行水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)環(huán)境和水源保護(hù)。這一模式為水源涵養(yǎng)區(qū)提供了異地發(fā)展空間，建立了替代產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)了涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人民生活與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水源保護(hù)等的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.2.3 政府補(bǔ)償

政府是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，政府補(bǔ)償是我國(guó)主要的生態(tài)補(bǔ)償形式。政府補(bǔ)償是國(guó)家及各級(jí)政府為主體，對(duì)水源涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)的政府、相關(guān)生態(tài)保護(hù)企事業(yè)單位以及居民等的補(bǔ)償?？梢酝ㄟ^(guò)以下措施：太白縣應(yīng)制定和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)扶持政策，省財(cái)政每年發(fā)放給太白縣生態(tài)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金，并逐步擴(kuò)大補(bǔ)助范圍和適當(dāng)提高補(bǔ)助金額；優(yōu)先解決當(dāng)?shù)赜绊懰|(zhì)企業(yè)搬遷用地；對(duì)有因防治污染關(guān)停企業(yè)，省級(jí)財(cái)政可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)償。

2.2.4 建立補(bǔ)償基金

利用受益各主體，通過(guò)市場(chǎng)的手段，多渠道多層次的募集資金，建立水生態(tài)補(bǔ)償基金。太白縣水生態(tài)補(bǔ)償基金可以通過(guò)向下游受益區(qū)的寶雞市、楊凌市、咸陽(yáng)市和西安市等城鎮(zhèn)居民繳納的水費(fèi)和各市的水資源費(fèi)中抽取一定比例等獲得；也可以通過(guò)接受社會(huì)和個(gè)人捐贈(zèng)獲得；還可以在石頭河流域設(shè)立水質(zhì)考核斷面，上、下游各城市繳納一定數(shù)額的生態(tài)補(bǔ)償金，根據(jù)省環(huán)境監(jiān)測(cè)站定時(shí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果，對(duì)水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)的城市從生態(tài)補(bǔ)償金中給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)水質(zhì)監(jiān)測(cè)不達(dá)標(biāo)的城市扣除一定生態(tài)補(bǔ)償金的處罰。此外，生態(tài)補(bǔ)償基金應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化模式來(lái)管理和運(yùn)作，可以成立以水資源和生態(tài)管理行政部門(mén)共同控股的生態(tài)建設(shè)公司，發(fā)展節(jié)水技術(shù)，經(jīng)營(yíng)生態(tài)產(chǎn)品，建設(shè)生態(tài)農(nóng)場(chǎng)，推行和貫徹政府在水源涵養(yǎng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴恼吆鸵?guī)劃，促進(jìn)水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)進(jìn)一步發(fā)展。

3 結(jié)論

本文以石頭河流域?yàn)槔?，通過(guò)對(duì)上游水源地生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出了目前生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題，建立了石頭河流域水源涵養(yǎng)區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算模型，并提出了制定流域水權(quán)交易政策、探索異地開(kāi)發(fā)模式、政府補(bǔ)償、建立補(bǔ)償基金等方面進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的建議，可推動(dòng)涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人民生活與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水源保護(hù)等的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。