可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)涵、進(jìn)程與評估
——從全球社會政策治理的視角

韓柯子 朱晨歌 王紅帥

(1.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084；2.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

一、研究背景與研究視角

社會包容、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和環(huán)境可持續(xù)問題正在成為新的全球治理核心目標(biāo)。自2015年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會提出并于2016年初正式生效以來，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(Sustainable Development Goals)仍在經(jīng)受全方位的政策與理論檢驗。值得注意的是，除了環(huán)境問題這一相對傳統(tǒng)的全球治理議題，實(shí)際上，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)真正關(guān)注的是推動國際范圍內(nèi)諸多行為體對于社會經(jīng)濟(jì)問題的合作。強(qiáng)烈的社會關(guān)懷(較之于其他主要關(guān)注環(huán)境問題的全球合作機(jī)制)與更為普世的目標(biāo)主體(較之于以發(fā)達(dá)國家為目標(biāo)主體的“新千年發(fā)展目標(biāo)”)，使得可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在2015年之后的發(fā)展議程之中，成為“第一份全球社會治理綱領(lǐng)”。[1]

“變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，其簡稱包括“2030議程”“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)”“后2015議程”與“全球目標(biāo)”等，由193個國家簽署通過，共囊括了17項“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”與169項具體目標(biāo)。在當(dāng)前社會與環(huán)境問題并發(fā)的大潮之中，這一綱領(lǐng)性文件可謂應(yīng)運(yùn)而生，承載著協(xié)調(diào)環(huán)境問題、解決分配不均、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)國家合作等宏觀目標(biāo)?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)意在2030年之前，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、社會包容、環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)的最初定位是為“后MDGs(新千年發(fā)展目標(biāo))”時代尋找出路：由于全球治理趨勢漸強(qiáng)，國際社會的行為體也日趨增多，亟需適應(yīng)當(dāng)前全球治理模式的新綱領(lǐng)、新目標(biāo)；另外，新千年發(fā)展目標(biāo)將發(fā)展中國家作為核心關(guān)注主體，不足以應(yīng)對當(dāng)前全球性、多元化的社會經(jīng)濟(jì)問題。[2]建立在《里約宣言》、可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議、世界首腦峰會、《聯(lián)合國千年發(fā)展宣言》的理念基礎(chǔ)上，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)試圖以更為多元、更為包容的方式解決上述全球性問題。

作為本世紀(jì)最重要的全球合作成果之一，2030年可持續(xù)發(fā)展議程對之前全球社會政策綱領(lǐng)的超越之處具體如下。第一，連續(xù)性。這一綱領(lǐng)立足于新千年人類發(fā)展目標(biāo)為代表的全球合作成果，經(jīng)過多次會議的商討與修訂，其思想也與起初有所不同。較之新千年人類發(fā)展目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)涵蓋了氣候變化、分配不公、可持續(xù)消費(fèi)、全球正義等新領(lǐng)域。第二，社會性。如同該綱領(lǐng)在序言中提及，“消除一切形式和表現(xiàn)的貧困,包括消除極端貧困……也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要求。”[3]除了貧窮問題，財富分配、可持續(xù)性消費(fèi)、社會正義等議題都是本綱領(lǐng)關(guān)注的重點(diǎn)，這在過去的人權(quán)或發(fā)展綱領(lǐng)中是相對欠缺的。第三，全面性。如本綱領(lǐng)在宣言中所稱，“絕不讓任何一個國家掉隊……我們將首先盡力幫助落在最后面的人”。[4]隨著全球化程度的加深，國內(nèi)議題與國際議題的界限逐漸模糊，多行為體、多層面的通力協(xié)作，才是解決當(dāng)前諸多復(fù)雜問題的正途。第四，包容性。在國家層面的互動過程中，這一綱領(lǐng)性強(qiáng)調(diào)尊重不同國家、社會、文化的特性，重視不同國家參與這一國際合作的國內(nèi)因素，考慮到國家之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性，亦屬全球治理領(lǐng)域理念與實(shí)踐的進(jìn)步。當(dāng)前全球治理面臨的重大議題的復(fù)雜性，塑造了“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的上述特性。原有治理范式的變革，也要求研究者采用更具創(chuàng)新力的理論框架分析問題。文章擬用“全球社會政策(global social policy)”與“全球社會治理(global social governance)”相結(jié)合的全球社會政策治理視角加以分析。

“全球社會政策”是本世紀(jì)初鮑勃·迪肯(Bob Deacon)等學(xué)者提出的重要國際政治經(jīng)濟(jì)思想。迪肯是英國著名的社會政策學(xué)者、謝菲爾德大學(xué)與約克大學(xué)雙聘教授、英國國際社會科學(xué)院院士；“全球社會政策”概念的提出奠定了迪肯的學(xué)術(shù)地位，也由他所創(chuàng)辦的《全球社會政策》期刊而發(fā)展成為一脈活躍的學(xué)派。傳統(tǒng)的社會政策研究關(guān)注國內(nèi)政府與非政府行為體為實(shí)現(xiàn)社會公正與福利的行動，而隨著全球化時代的資本跨國流動，分配、環(huán)境、社會地位問題開始展現(xiàn)出強(qiáng)烈的超國家屬性。當(dāng)然，國家作為社會政策行為體的“唯一性”也漸趨褪色，國際組織、跨國公司、公民社會對社會政策的塑造作用加強(qiáng)。在這兩大作用力的影響下，社會政策的本質(zhì)——社會公正與社會分配方式——開始具有全球?qū)傩?。而這種超國家化的社會政策可被總結(jié)為“3R”：全球再分配(global redistribution)、全球管治(global regulation)與全球權(quán)利(global rights)。[5]簡要而言，全球社會政策理論的學(xué)術(shù)關(guān)注點(diǎn)是國際社會政策的具體范疇。

對于“全球社會治理”的學(xué)術(shù)探討則重在強(qiáng)調(diào)其行為體的復(fù)雜性。全球?qū)用娴纳鐣卫砗茈y由單一的國家所塑造，行為體的多元化是其必然的趨勢。因此，在全球社會治理主義者看來，這一領(lǐng)域的特點(diǎn)即不同行為體及其治理機(jī)制之間的重疊、沖突與相互抵消，展現(xiàn)出強(qiáng)烈的碎片化、復(fù)雜化征象。首先，國際組織體系(戰(zhàn)后以聯(lián)合國體系與布雷頓森林體系為核心)在資源分配、推動國際干預(yù)、貸款與貿(mào)易條件上所起到的作用，以及這一作用在冷戰(zhàn)后新格局中的變動值得探索。其次，聯(lián)合國教科文組織、國際勞工組織、聯(lián)合國婦女署等專門機(jī)構(gòu)，在具體議題與政策取向上所發(fā)揮的作用。第三，代之以較為傳統(tǒng)的區(qū)域國家集團(tuán)，具有更為多元國家利益定位的、更為廣義的國家集團(tuán)，在當(dāng)今社會治理中發(fā)揮著日趨重要的作用：代表傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家的G8集團(tuán)，以及發(fā)展中國家組成的G77集團(tuán)與發(fā)展勢頭良好的“金磚五國”，如何參與塑造全球社會政策的變遷？而在全球經(jīng)濟(jì)形勢變動、新興發(fā)展中國家的發(fā)展速度下降之時，又該如何看待這一變化？最后，以跨國公司、公民社會為代表的非國家行為體在全球社會治理中發(fā)揮的作用同樣不可小視，尤其在考慮到勞工待遇、人權(quán)等問題深刻觸及商業(yè)利益與社會價值觀的前提下，更是如此。因此，對全球社會治理的研究就落腳到“全球社會政策領(lǐng)域主要行為體產(chǎn)生與治理的形式”與“全球社會政策正在出現(xiàn)的超國家政策與機(jī)制”上。[6]

文章試圖以全球社會政策治理文章作為視角，對2030可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)的目標(biāo)、進(jìn)程與成效加以分析。

二、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)狀與反思

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的推進(jìn)，體現(xiàn)在世界范圍內(nèi)各個國家、國際組織、新興行為體的具體實(shí)踐中。第一，包括聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國婦女署、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)專家小組等在內(nèi)的國際組織，在2030議程的磋商進(jìn)程中，起到了重要的塑造作用。以聯(lián)合國社會發(fā)展研究所為例，在“阿拉伯論壇”“兒童與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的變革”“通過可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以強(qiáng)化青年人作用”等項目中，對政策創(chuàng)制與思想共享貢獻(xiàn)良多。[7]第二，以?？松梨凇⑷A能等企業(yè)為代表，諸多跨國企業(yè)(尤其是傳統(tǒng)能源行業(yè))在投資、運(yùn)營、技術(shù)革新、薪酬待遇等方面進(jìn)行了重新定位，推動商業(yè)目標(biāo)與企業(yè)社會責(zé)任相一致，盡管這一變革仍處于初步階段。[8]第三，包括中國、歐盟等國家與地區(qū)均已各自發(fā)布立場文件，結(jié)合本國國情，宣布可持續(xù)發(fā)展路線規(guī)劃與目標(biāo)設(shè)置。在2016年9月發(fā)布的國別方案中，中國政府即承諾從戰(zhàn)略對接、制度保障、社會動員、資源投入、風(fēng)險防控、國際合作、監(jiān)督評估這七個方面著手，以鮮明的立場進(jìn)行了總體路徑規(guī)劃。[9]但就各國實(shí)踐這一目標(biāo)的進(jìn)程而言，仍展現(xiàn)出強(qiáng)烈的不平衡性，與本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈明顯的正相關(guān)。發(fā)布于2018年、由聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展行動網(wǎng)絡(luò)(UNSDSN)和貝塔斯曼(Bertelsmann)共同撰寫的《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)》，依據(jù)各國在17項具體目標(biāo)上的實(shí)踐進(jìn)度，測量不同國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的完成度。結(jié)果表明，這一指標(biāo)與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況的相關(guān)性很強(qiáng)。以斯堪的納維亞三國(瑞典、丹麥、芬蘭)為代表的經(jīng)合組織國家位居前列，而中非共和國、乍得、剛果民主共和國等非洲貧窮國家則居于末席。[10]

這一議程也引發(fā)了全球社會治理領(lǐng)域的一系列學(xué)術(shù)討論。在研究者看來，2030議程的最大理論成就在于其“綜合性”。一方面是該議程對經(jīng)濟(jì)社會問題與環(huán)境問題的綜合認(rèn)識：它明確了五大特定議題的目標(biāo)(人類、地球、繁榮、和平、伙伴關(guān)系)，也具有兩大政策導(dǎo)向，即“最低社會保護(hù)”和“關(guān)懷經(jīng)濟(jì)”。另一方面，在這一目標(biāo)的實(shí)踐中行為體的多元程度也是空前的。國際工會聯(lián)盟(ITUC)在一篇報告中指出：“它(可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程)代表著各國政府最具包容性的努力之一，它們努力容納公民社會與國際協(xié)定中其他的非國家、非行政行為體的聲音?！盵11]

但從全球社會治理與全球社會政策的視角分析，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)依然有諸多不足之處與上升空間，下述學(xué)者從不同角度(理論范式、分析層面、具體議題、責(zé)任界定)對此加以分析。

聯(lián)合國社會發(fā)展研究所高級研究助理加布里爾·科勒(Gabriele Koehler)，專注社會政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究?？评諏沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)的批評集中于其理論范式與國家角色?，F(xiàn)有的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架具有諸多問題：時間規(guī)劃過長，沒有試圖借助當(dāng)代的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段來全力應(yīng)對貧困、饑餓和環(huán)境問題；本議程在規(guī)范和政策層面上具有結(jié)構(gòu)性矛盾，過分強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，未將經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗結(jié)合起來，這將不利于生態(tài)目標(biāo)的達(dá)成；另外這一目標(biāo)倒果為因，缺乏對現(xiàn)狀因果機(jī)制的深刻分析與具體舉措，在消除貧困、不公與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展上亦缺乏操作性?？评照J(rèn)為這些問題的出現(xiàn)是議程設(shè)置者的新古典自由主義經(jīng)濟(jì)取向所致，因此需要國家與國際行為體在規(guī)范、政策、實(shí)踐三大層面進(jìn)行徹底的轉(zhuǎn)型，這將要求“對國家角色全面、徹底地重新定義”。[12]科勒關(guān)注的是2030議程在理論范式與層面的不足。

濤慕思·博格(Thomas Pogge)，著名政治哲學(xué)家，耶魯大學(xué)國際事務(wù)教授；米圖·森古塔(Mitu Sengupta)，瑞爾森大學(xué)政治學(xué)助理教授。兩位學(xué)者從國際正義的角度批評可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)可行性不足，尤其是對于行為體具體責(zé)任的定義過分模糊。兩位學(xué)者指出：其一，全球與超國家層面是重要的闡述對象，但本議程涉及極少。當(dāng)前對于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的稱揚(yáng)集中于其“綜合性”之上，但過多的行為體彼此重疊，反倒造成了職能混亂與管理缺位?！叭绻囟ǖ男袨轶w無法承擔(dān)具體責(zé)任的話，那么那些最有能力推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為體，就會變成最偏離方向的行為體”。[13]其二，在國家層面上，對于發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的職能劃分亦不平衡。2030議程條款指出，應(yīng)“尊重每個國家制定和執(zhí)行消除貧困和可持續(xù)發(fā)展政策的政策空間和領(lǐng)導(dǎo)作用”。但新自由主義之下的全球財富分布極度不平衡，收入較低50%民眾所擁有的財富尚不足世界總和的3%，在規(guī)模、專業(yè)知識與政治影響力上均不占優(yōu)勢。世界財富分配的兩極分化，以及世界政治的非民主性、非透明性，導(dǎo)致了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)很難百分百落實(shí)，因而執(zhí)行力的不平衡也是不正義的。[14]博格與森古塔強(qiáng)調(diào)2030議程概念與具體責(zé)任界定的不足。

艾爾伯托·米努金(Alberto Minujin)，紐約社會研究新學(xué)院教授；米爾德雷德·法瑞爾(Mildred Ferrer)，聯(lián)合國兒童基金會顧問。兩位研究者著重從社會公正與兒童問題分析可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的不足。兩位學(xué)者質(zhì)疑可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的公平性，因為這一綱領(lǐng)是以成人為核心的，相對忽視了兒童的需求與人權(quán)。盡管2030議程在健康、教育、性別平等、反暴力四個領(lǐng)域作出了努力，但兒童問題在這一綱領(lǐng)中更接近于解決社會與經(jīng)濟(jì)問題的子課題，對于“兒童”這一概念的界定與提出的具體應(yīng)對措施還不夠。另外，兩位研究者提出了應(yīng)對兒童問題的新路徑，即：將兒童問題納入到政策創(chuàng)制的核心之中，摒棄以往對于政府行為體的依賴，而著力發(fā)展可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之中“社會責(zé)任(social accountability)”的重要性。通過國際規(guī)范、國家機(jī)制與公民社會的縱向合作，以有效地應(yīng)對兒童問題。解決兒童問題需要多層次的互動，這也是推動社會公正的重要路徑——而以往對這一議題重要性的忽略大大增加了其政策分量。[15]可知，米努金與法瑞爾關(guān)注兒童議題，認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在這一具體議題尚大有可為。

布宜諾斯艾利斯大學(xué)教授艾爾伯托·悉達(dá)摩(Alberto D. Cimadamore)則認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)并未強(qiáng)調(diào)國際法與國家行為體的重要性。國際社會缺乏中央權(quán)威。因此必須運(yùn)用現(xiàn)有的法律機(jī)制與政治機(jī)制(國內(nèi)—國際兩個層面)：國際法的轉(zhuǎn)型方向應(yīng)該是推動國家更積極地應(yīng)對，因此國際社會治理改革也必須進(jìn)入議程。悉達(dá)摩強(qiáng)調(diào)全球范圍內(nèi)“貧窮的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”：貧窮并非自然而然，亦非全然是國家邊界內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)果，國際關(guān)系學(xué)者應(yīng)嘗試從國際政治的本質(zhì)詮釋這一現(xiàn)象。在缺乏中央權(quán)威的“自助(self-help)”行為體之中，“貧窮的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)當(dāng)被簡單地理解為：對于研究社會科學(xué)中最重要的兩種結(jié)構(gòu)中互動，一種檢驗這種互動關(guān)系的方式，這兩種結(jié)構(gòu)就是國家與市場”。[16]因此，對于貧窮及其所代表的更為廣義的社會問題研究，必須加入結(jié)構(gòu)因素加以考量。由此可見，悉達(dá)摩關(guān)注的是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在分析層次上的不足，并提出了新的思考路徑。

三、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)及其政策實(shí)踐：一種全球社會政策視角

“全球社會政策”之于“社會政策”的聯(lián)通渠道具有兩大層面：其一，社會政策的全球化。全球化趨勢的演進(jìn)程度無可置疑，各國安全、政策、經(jīng)濟(jì)、文化的溝通網(wǎng)絡(luò)日益繁復(fù)，伴之以資本、人口與觀念在世界范圍內(nèi)的流動，很難將社會政策局限于一國之內(nèi)，而無視國際層面的影響。其二，全球政治的社會化。這一維度具有濃厚的時代背景，如迪肯所列舉的冷戰(zhàn)與共產(chǎn)主義的垮臺、全球性移民的威脅、環(huán)境問題的跨國性等問題，均引發(fā)了世界政治的主題變動。[17]世界主要國家的主要政治目標(biāo)，由處理軍事與安全問題而轉(zhuǎn)移至社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。社會政策也由上世紀(jì)90年代的“超國家”屬性，隨著國際組織、國際機(jī)制的深化發(fā)展，真正具有了全球?qū)傩?。如前所述，全球社會政策的理論作為一種類型學(xué)分析，大致可以分為：全球再分配、全球管治、保障基本權(quán)利。值得注意的是，分類的目的是對問題進(jìn)行更為清晰的操作化，而三者之間實(shí)質(zhì)上具有重疊或矛盾；因此下文論述具有重復(fù)或遺漏的風(fēng)險。

首先，“全球再分配”是目前論述最為充分、也最具政策實(shí)踐意義的論述內(nèi)容。

世界范圍內(nèi)的貧富分化愈演愈烈。據(jù)國際組織樂施會(OXFAM)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自1980年至2008年，美國、葡萄牙、中國等國國內(nèi)的富人(財富前百分之一)所有的財富，在國內(nèi)財富所占比重均增長100%以上；而自2009年至2012年短短四年間，僅美國一國富人所占的財富比重也增加了100%以上。[18]一國之內(nèi)的縱向貧富差距增幅尚且如此驚人，遑論發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的分配不公之大。因此，再分配是進(jìn)行全球社會治理的重中之重，2030可持續(xù)發(fā)展議程明確提出：在全世界范圍內(nèi)消除一切形式的貧困，包括在全民社保覆蓋、自然災(zāi)害防治、資源合理配置、多層次政策框架的建立等等(目標(biāo)1)；減少國家內(nèi)部和國家之間的不平等，尤其從機(jī)會平等、政策公平、金融監(jiān)管、貿(mào)易補(bǔ)償、移民政策等方面入手(目標(biāo)10)。

再分配問題雖非由國家行為體所壟斷，但國家在這一問題上有著持續(xù)性的動力與影響力。眾多國家都對本國背景中的相關(guān)問題有著深刻認(rèn)識，且具有詳細(xì)的規(guī)劃。例如在《中國可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中，中國政府針對自然災(zāi)害問題，計劃于2020年之前建設(shè)完成國內(nèi)多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)救災(zāi)物資儲備庫層級規(guī)劃，依據(jù)各地區(qū)不同行政級別的儲備庫容量，形成迅速響應(yīng)、有效控制影響的救災(zāi)體系。與此同時，國家在解決分配問題上亦具有政策創(chuàng)新能力。對于貧窮問題，原有的威權(quán)治理模式執(zhí)行力漸趨下降，復(fù)合治理結(jié)構(gòu)與社會治理結(jié)構(gòu)亟需引入。[19]而當(dāng)前中國社會治理的重要創(chuàng)新，即為PPP模式的引入，積極合作社會資本，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。當(dāng)然，國際貨幣基金組織、世界銀行也在貧困問題上積極采取多邊主義立場，助益頗大。對于發(fā)展中國家而言，全球再分配問題以及貧窮問題，或為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中實(shí)現(xiàn)動力最足、施政能力最強(qiáng)、目標(biāo)完成度最高的全球社會政策范疇。

其次，近年來在世界范圍內(nèi)，針對“全球管治”的分析為全球社會政策帶來了重大進(jìn)展。

全球管治的范疇共有兩大部分：稅收管治，以及福利與健康管治。可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中提及這一議題的內(nèi)容包括：管理農(nóng)業(yè)貿(mào)易與市場信息(目標(biāo)2)；確保健康的生活方式，應(yīng)對嬰幼兒死亡、傳染病、非傳染病、交通事故、生殖健康等問題(目標(biāo)3)；保障水源潔凈(目標(biāo)6)；體面工作，實(shí)現(xiàn)非歧視、同工同酬、勞動力素質(zhì)提升、根除強(qiáng)制勞動、保障勞動權(quán)利與提升勞動環(huán)境等目標(biāo)規(guī)劃(目標(biāo)8)；采取可持續(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)模式(目標(biāo)12)。

稅收是政府重要的再分配手段，也是彰顯國家能力的主要指數(shù)之一，但在世界各國中普遍存在著富人、企業(yè)避稅的現(xiàn)象，從稅收到再分配也存在著制度內(nèi)部的重重阻力。這實(shí)質(zhì)上是對亟需社會扶持的民眾的福利剝削，這一弊病在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為嚴(yán)重。聯(lián)合國非洲經(jīng)濟(jì)委員會與非洲聯(lián)盟委員會稱，近半個世紀(jì)以來，非洲的非法財富流出已達(dá)萬億之巨；“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OCED)”下屬的調(diào)研機(jī)構(gòu)指出，撒哈拉以南非洲地區(qū)的稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率(五分之一)與合作組織內(nèi)平均比率(三分之一)有著較大差距；而截至2017年中旬，也只有三分之一的非洲國家對稅基侵蝕、稅利轉(zhuǎn)移采取了比較積極的國際合作態(tài)度。[20]亞太地區(qū)、歐亞中部、南美洲同樣存在著類似問題?？梢哉f，稅收領(lǐng)域的全球管治面臨著嚴(yán)重阻力，亟待有效的國際合作框架，以及深刻、廣泛的國際規(guī)范擴(kuò)散。

值得一提的是，進(jìn)入2018年，稅收的全球管治進(jìn)程有了顯著的進(jìn)步。2018年2月，以“稅收與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”為主題的會議于聯(lián)合國總部召開，這是第一次就相關(guān)議題舉行的全球平臺會議。會議的發(fā)起者包括聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織幾大重要國際制度，加以稅基侵蝕/稅利轉(zhuǎn)移項目(Base Erosion and Profit Shifting)的倡議的積極參與，為全球稅務(wù)合作提供空前完整的國際框架。[21-22]其中，以改善全球稅務(wù)治理的“中國方案”備受贊譽(yù)。

最后，“人權(quán)保障”將是未來全球社會政策的主要發(fā)展方向。

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中有關(guān)人權(quán)的論述，包括但不限于：消除饑餓，改善營養(yǎng)(目標(biāo)2)；各年齡段人群健康(目標(biāo)3)；性別平等(目標(biāo)5)；環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與能源開發(fā)(目標(biāo)6、目標(biāo)7)。與前兩個問題相比，人權(quán)問題且廣博且深刻，現(xiàn)存問題積重難返，因而現(xiàn)有的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)文本與政策實(shí)踐并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。就民眾權(quán)利而言，表面問題往往具有深刻的政治經(jīng)濟(jì)與社會文化根源。以印度為例，作為新興的發(fā)展中國家，如何實(shí)現(xiàn)國富而民進(jìn)是政府的關(guān)注重點(diǎn)。在保障民眾權(quán)益上，近年來印度政府通過了以下政策與法律：《信息自由法案》(2005)、《國家農(nóng)業(yè)雇傭保障法案》(2005)、《全民農(nóng)村健康計劃》(2005)、《教育權(quán)利法案》(2009)、《國家食品安全法案》(2013)、《土地獲得、恢復(fù)、再安置的公平補(bǔ)償與信息透明權(quán)利法案》(2013)等。[23]可以說，印度這些基于人權(quán)的社會政策增強(qiáng)了民眾的政治發(fā)聲渠道，也保障了其經(jīng)濟(jì)權(quán)益。但人權(quán)保障必須伴隨著資源總量及其配置效率的提高，如在印度國內(nèi)的教育領(lǐng)域，由于國家大政方針以高等教育為基，但匱乏優(yōu)質(zhì)的初級教育資源，因而入學(xué)率的增長并不意味著總體教育質(zhì)量的提升。

治理結(jié)構(gòu)的變革要求更為深刻的政治改革，在某種程度上，這一改革方向超出了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對于主權(quán)國家的約束力；因而在具體議題上治理失敗的可能性，或?qū)⒎聪蛲苿訃抑卫砟Ｊ降淖晕腋镄隆Ｒ圆＠S亞為例，作為世界上最貧窮、國家能力最孱弱的國家之一，該國于2009年制定憲法，重構(gòu)了國家與公民的關(guān)系，并設(shè)置了將在2025年實(shí)現(xiàn)的社會目標(biāo)。近年來，玻利維亞的具體改革措施有：征收稅金以擴(kuò)大國家財政(2003)，采礦業(yè)國有化(2006)，為弱勢群體發(fā)放三種不同類型的財政補(bǔ)償?shù)?。[24]盡管財政補(bǔ)助、法律孱弱仍是該國的短板，但玻利維亞的國家治理水平提升，惠及國民。就全球?qū)用娴娜藱?quán)保障而言側(cè)重于具體議題領(lǐng)域，如聯(lián)合國婦女署的成立，對于解決性別平等、反暴力等問題的解決，邁出了堅實(shí)一步。

四、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的行為體多元化：一種全球社會治理視角

“在全球?qū)用嫔?，存在著許多彼此競爭、互相重疊的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)都參與塑造全球社會政策，以解決全球社會問題。它們塑造政策的斗爭正是國際社會治理行之有效的通行證?！盵25]對于上述全球社會政策治理，迪肯的論述重點(diǎn)是行為體的復(fù)雜性與多層級性。在同一治理領(lǐng)域內(nèi)，不同行為體彼此交叉互動，特定的行為體在其中扮演不可替代的角色。全球社會政策治理學(xué)者為國際社會治理的行為體設(shè)立了幾條“斷層線”：聯(lián)合國，布雷頓森林體系，特定社會政策領(lǐng)域的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，包括非國家行為體、國家集團(tuán)在內(nèi)的其他國際行為體。文章將以這幾條線索梳理可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的全球社會治理屬性。

1、聯(lián)合國

作為國際制度的聯(lián)合國，是2030可持續(xù)發(fā)展議程的倡議者、執(zhí)行者與監(jiān)督者。2012年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會首次提出可持續(xù)發(fā)展思想，以作為“后2015時代”的生態(tài)——社會發(fā)展目標(biāo)。2014年第 69/244號決議與2015年第69/555號決議的通過，確定了議程的談判方式。2015年9月，“變革我們的世界：2030可持續(xù)發(fā)展議程”在聯(lián)合國峰會上正式通過。議程確定后，聯(lián)合國作為多邊合作的平臺，設(shè)置總體與具體目標(biāo)，各國根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會實(shí)際情況自行設(shè)立政策框架。當(dāng)然，聯(lián)合國亦會負(fù)責(zé)目標(biāo)推進(jìn)的具體監(jiān)督，定期發(fā)布各國、各區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)度報告?？梢哉f，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是是聯(lián)合國統(tǒng)籌全球社會治理的重大成就，也是促進(jìn)各國多邊合作的極好平臺。

2、“布雷頓森林體系”

布雷頓森林體系雖已瓦解，但國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織作為重要的國際機(jī)制存續(xù)下來。面對2030議程所提出的新目標(biāo)，三者原有的運(yùn)作機(jī)制均有所調(diào)整，其中國際貨幣基金組織較為典型。長期以來，作為自由主義理念的機(jī)制化實(shí)踐，國際貨幣基金組織的實(shí)踐圍繞著對自由市場經(jīng)濟(jì)的鼓吹，典型案例就是在其影響之下阿根廷的私有化及其經(jīng)濟(jì)改革失??；該機(jī)構(gòu)的這一新自由主義取向?qū)е铝藝H范圍內(nèi)財富分配失衡，進(jìn)而國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)步乏力。[17]而IMF對此亦有所收斂，2016年該組織宣稱其“新自由主義有失誤”，[26]并積極調(diào)整目標(biāo)定位以適配2030議程。2017年4月，國際貨幣基金組織申明，將承擔(dān)起可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的部分義務(wù)，具體舉措有：(1)增加對發(fā)展中國家貸款力度，并降低利率；(2)推動發(fā)展中國家內(nèi)部資源流動；(3)資助成員國增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資；(4)幫助經(jīng)濟(jì)脆弱國家應(yīng)對相關(guān)領(lǐng)域挑戰(zhàn)；(5)推動政策對于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的包容性。[27]世界銀行表明，將從(1)金融(2)數(shù)據(jù)(3)執(zhí)行三個方面與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相契合，以消除極端貧困，實(shí)現(xiàn)共同繁榮；[28]世界貿(mào)易組織則強(qiáng)調(diào)促進(jìn)世界市場的透明性與開放性，發(fā)展可持續(xù)第三產(chǎn)業(yè)，利用貿(mào)易來促進(jìn)增長、消除貧困、提高能源與自然資源利用率、實(shí)現(xiàn)貿(mào)易方共贏。[29]由此可見，布雷頓森林體系下屬三大機(jī)制的運(yùn)行目標(biāo)，在很大程度上與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)存在著契合的空間。

3、專門機(jī)構(gòu)

聯(lián)合國系統(tǒng)包括聯(lián)合國和與之建立關(guān)系的18個政府間國際組織，后者即所謂聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)。除了上述三種與經(jīng)貿(mào)問題相關(guān)的國際組織，包括國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國教科文組織等，都是在社會治理領(lǐng)域具有重要影響力的行為體。以國際勞工組織為例，勞工問題是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會中的重要挑戰(zhàn)：收入低、工作環(huán)境惡劣、工人福利健康難以得到保障；與此同時，雖然勞工收入與社會保障是全球性問題，但囿于國界之限，不同國家的勞工難以自發(fā)聯(lián)合，故而國際勞工組織參與實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)就極有意義。國際勞工組織將“體面工作”(decent work)作為其核心目標(biāo)，其具體舉措即為宏觀政策調(diào)控以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、以人為本、增加創(chuàng)新性行業(yè)投資、提升勞工技能，等等。[30]

當(dāng)然，如果我們不拘泥于“專門機(jī)構(gòu)”這一特指，也可以考慮具有特別職能的聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)。如同負(fù)責(zé)政策研制的聯(lián)合國大學(xué)(UNU)、聯(lián)合國社會發(fā)展研究院(UNRISD)，或者具有專門職能領(lǐng)域的聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)、聯(lián)合國婦女署(UNWomen)。這些機(jī)構(gòu)在2030議程的落實(shí)中都發(fā)揮了非常重要的作用。

4、其他行為體

第一，公民社會。既包括國家內(nèi)部的公民團(tuán)體對于政策的塑造與反饋，也包括具有超國家甚至全球身份的公民團(tuán)體，能夠在塑造全球議題、推動國際合作等問題上發(fā)揮作用。目前，大多數(shù)國際機(jī)制尚匱乏公民團(tuán)體或非政府組織的上游參與，倘若2030議程能夠為公民社會的參與提供契機(jī)，則全球社會治理的模式或會有所革新。其次，跨國企業(yè)。可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為企業(yè)行為樹立了方向：企業(yè)不應(yīng)留戀新自由主義時期，將逐利視作唯一的行為動力；而是應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)社會責(zé)任，努力適應(yīng)新的能源、資源利用方式，以及清潔生產(chǎn)與可持續(xù)消費(fèi)模式，實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。當(dāng)然，資本主義具有豐富的多樣性，制度背景不同，西方國家內(nèi)部的跨國企業(yè)也具有諸多不同，在具體實(shí)踐時應(yīng)加以辨析。[31]第三，學(xué)術(shù)共同體也是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)規(guī)范傳播的重要媒介與行為體。例如，2017年1月，清華大學(xué)與日內(nèi)瓦大學(xué)簽署合作備忘錄，就可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)議題達(dá)成學(xué)術(shù)合作，以包括聯(lián)合培養(yǎng)、聯(lián)合科研在內(nèi)的形式，深化兩國青年對于2030議程的認(rèn)識，也為全球社會治理展現(xiàn)出新的合作維度。[32]

五、結(jié)語

文章基于全球社會政策治理理論，由全球社會政策視角——再分配、管治、人權(quán)，與全球社會治理視角——聯(lián)合國、布雷頓森林體系、專門機(jī)構(gòu)與其他行為體，分別對2030可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)行了梳理與評估。評估的前提也是文章在引言部分所證明的內(nèi)容，即：可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是全球社會政策治理理論邁出的重要一步，也是非常契合這一理論視角的政策文本。

由于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提出時間尚短，執(zhí)行進(jìn)程也較長，故對其進(jìn)行評估主要是以下述三個維度為基礎(chǔ)：第一，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在多大程度上符合當(dāng)前世界政治經(jīng)濟(jì)主題與發(fā)展趨勢。第二，就可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)這一綱領(lǐng)而言，其邏輯自洽與文本的具體內(nèi)容界定程度，是否影響到了該綱領(lǐng)的具體實(shí)施。第三，就目前短期的執(zhí)行效果與發(fā)展?jié)摿Χ?，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)其初衷。通過這三個維度的檢驗，文章得出以下兩個結(jié)論：(1)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)非常符合當(dāng)今世界政治的形勢，也極具實(shí)踐價值。在很大程度上，作為新千年發(fā)展目標(biāo)的延續(xù)，2030議程意在在新時期繼續(xù)MDGs的價值關(guān)懷與發(fā)展推動，符合當(dāng)今世界大多數(shù)行為體的利益。由眾多國家的立場文件、眾多國際組織與國際機(jī)制的積極參與就可得出這一結(jié)論。(2)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在實(shí)施主體與實(shí)施目標(biāo)上均體現(xiàn)出明顯的不平衡性：在一些具體議題的話語上界定模糊，導(dǎo)致責(zé)任缺位、權(quán)力重疊；全球社會治理理論中，各行為體彼此抵牾的境況也并未得到改變。一些目標(biāo)過分宏觀，不切實(shí)際，僅僅承載一定的價值關(guān)懷，在短期內(nèi)很難轉(zhuǎn)化為具有實(shí)踐性的政策嘗試。因此，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)亟需在實(shí)踐中進(jìn)行進(jìn)一步的修訂與發(fā)展。

文章始于世界背景，也忠于時代語境。對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的最大挑戰(zhàn)，就是其適用范圍的更迭。如前所述，2030議程的出現(xiàn)，是源于當(dāng)前環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會包容所存在的諸多問題；結(jié)合到更為具體的背景，這一綱領(lǐng)性文件是在分配正義問題、社會保障問題、難民問題的壓力下出現(xiàn)的。然而，三年以來世界局勢頗有變動。其一，美國在全球社會治理中的角色問題。2016年11月，特朗普成功當(dāng)選美國總統(tǒng)；作為非建制派(non-establishment)典型政治人物，特朗普治下的美國退出了巴黎協(xié)定，造成世界范圍內(nèi)環(huán)境合作的重大挫折，之后也在貿(mào)易合作、安全機(jī)制、區(qū)域和平方面與國際主流矛盾重重。近段時間在孤立主義、民族主義的裹挾下，特朗普政府與我國的經(jīng)貿(mào)摩擦頻現(xiàn)，地緣安全方面也出現(xiàn)了意在邊緣化中國的“印太”戰(zhàn)略構(gòu)想。在一個走向右翼化的世界，多層次的全球社會治理與多領(lǐng)域的全球社會政策是否能順利維續(xù)？其二，難民是另一個重要因素。中亞戰(zhàn)亂頻仍，難民紛紛出逃至歐美，但難民與當(dāng)?shù)孛癖娔Σ令l頻、沖突不斷，引發(fā)歐美大規(guī)模右翼政治思潮，是否也會影響全球性社會問題的進(jìn)一步解決。因此，觀察全球社會政策在變動全球社會中政治秩序的穩(wěn)定性，同樣是我們對其加以評估的重要維度。