“非請(qǐng)示性公文”概念質(zhì)疑

施發(fā)筆

摘 要：質(zhì)疑“非請(qǐng)示性公文”概念，認(rèn)為“非請(qǐng)示性公文”概念的內(nèi)涵與外延均較為模糊，且可能引起黨政公文處理中不解或誤解，提出應(yīng)當(dāng)將其改稱為“非請(qǐng)求性公文”，其外延包括“請(qǐng)示”、上行“意見”、請(qǐng)批“函”、“議案”等四個(gè)公文文種，這樣概念清楚，所指明確，便于操作，有利于達(dá)到黨政機(jī)關(guān)公文處理“科學(xué)化”的要求。

關(guān)鍵詞：非請(qǐng)示性公文；請(qǐng)示性公文；非請(qǐng)求性公文

2012年4月16日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布、自2012年7月1日起施行的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》）第十五條第四項(xiàng)規(guī)定：“請(qǐng)示應(yīng)當(dāng)一文一事，不得在報(bào)告等非請(qǐng)示性公文中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)。”其中有一個(gè)關(guān)鍵性術(shù)語——“非請(qǐng)示性公文”，這是在公文處理規(guī)定中第一次出現(xiàn)的概念。

那么，什么是“非請(qǐng)示性公文”？

要弄清什么是“非請(qǐng)示性公文”，必須首先弄清什么是“請(qǐng)示性公文”，因?yàn)闆]有“請(qǐng)示性公文”也就沒有“非請(qǐng)示性公文”。

“請(qǐng)示性公文”正式作為現(xiàn)代公文處理術(shù)語出自《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法〉涉及的幾個(gè)具體問題的處理意見》（國辦函〔2001〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《處理意見》）：“‘意見……作為上行文，應(yīng)按請(qǐng)示性公文的程序和要求辦理。”

其實(shí)，在《處理意見》公布之前就曾有人提出過這一概念，如：“辦理請(qǐng)示性公文是黨委辦公室的一項(xiàng)重要工作，……怎樣才能辦理好請(qǐng)示性公文？”[1]但從下文看，實(shí)際上指的就是“請(qǐng)示”這一文種，即“請(qǐng)示性公文”=“請(qǐng)示”。至于文中提到的“對(duì)在情況報(bào)告中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)的來文，為了不誤事，也可先按請(qǐng)示件來辦，但應(yīng)同時(shí)告來文單位就有關(guān)事項(xiàng)另外再專門報(bào)送請(qǐng)示”[2]則恰好說明，“情況報(bào)告中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)的來文”是不規(guī)范的公文，當(dāng)然不應(yīng)給予其合法名稱曰“請(qǐng)示性公文”。另一方面，從概念上看，該文混用了“請(qǐng)示件”與“請(qǐng)示性公文”這兩個(gè)不同概念。

《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（1996年5月3日，以下簡(jiǎn)稱原《條例》）第十四條規(guī)定：“向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示問題，應(yīng)當(dāng)一文一事，不應(yīng)當(dāng)在非請(qǐng)示公文中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)?！薄胺钦?qǐng)示公文”指的是“請(qǐng)示”文種之外的公文，與“非請(qǐng)示性公文”一字之差，所指大不相同，因此，“非請(qǐng)示公文”≠“非請(qǐng)示性公文”。

那么，究竟什么是“非請(qǐng)示性公文”？

“請(qǐng)示”有普通名詞與公文處理術(shù)語之分?！冬F(xiàn)代漢語詞典》（商務(wù)印書館）2012年6月第6版、2016年9月第7版均解釋為：“ （向上級(jí)）請(qǐng)求指示：這件事須～上級(jí)后才能決定?！薄冬F(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》（外語教學(xué)與研究出版社）2004年1月第1版、2010年3月第2版、2014年6月第3版均解釋為：“① 請(qǐng)求上級(jí)指示 不能未經(jīng)～，擅自作主。② 請(qǐng)求上級(jí)給予指示的書面報(bào)告?！北取冬F(xiàn)代漢語詞典》多了個(gè)名詞義項(xiàng)；《辭?！罚ㄉ虾＾o書出版社，2010年8月第1版）解釋為：“請(qǐng)求指示。多指向上級(jí)。如請(qǐng)示報(bào)告；請(qǐng)示上級(jí)。東軒主人《述異記·周土地》：‘周晝寢，夢(mèng)車馬輿從吏兵來謁，稱本境土地祠迎候新官，并請(qǐng)示到任日期?！弊鳛楣奶幚硇g(shù)語，新《條例》規(guī)定為：“請(qǐng)示。適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)事項(xiàng)?！眱H比國務(wù)院《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（2001年1月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱原《辦法》）的相應(yīng)規(guī)定多加“事項(xiàng)”二字，基本內(nèi)容相同。相比之下，作為公文處理術(shù)語要嚴(yán)格得多，確定“請(qǐng)示”為一個(gè)法定公文文種而不是一般的事務(wù)性文書，限定其主送機(jī)關(guān)為“上級(jí)機(jī)關(guān)”而不是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，事項(xiàng)為“請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)”，理論上要求上級(jí)機(jī)關(guān)答復(fù)，體現(xiàn)出術(shù)語專門性、單義性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)。那么，“請(qǐng)示性公文”中的“請(qǐng)示”究竟是普通用語意義上的，還是公文處理術(shù)語意義上的呢？從有關(guān)表述上無法得出結(jié)論，同時(shí)至今也未見相關(guān)解釋，可知“請(qǐng)示性公文”的內(nèi)涵是很模糊的。

再從外延上看：

一、如果“請(qǐng)示”是公文處理術(shù)語意義上的，那么從邏輯上推理，“請(qǐng)示性公文”一定是上行文，不可能是下行文或平行文，而屬于上行文的只有“請(qǐng)示”“報(bào)告”以及上行的“意見”三種?！罢?qǐng)示”就是“請(qǐng)示”本身，不應(yīng)稱為“請(qǐng)示性公文”，因?yàn)楫?dāng)我們說甲具有乙事物性質(zhì)即意味著乙不屬于乙性事物，而是乙本身。所以“請(qǐng)示”，新《條例》規(guī)定：“報(bào)告。適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，反映情況，回復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問?！庇痔貏e規(guī)定，“不得在報(bào)告等非請(qǐng)示性公文中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)。”“請(qǐng)示”與“報(bào)告”在事前與事后、請(qǐng)求與陳述、要求答復(fù)和不要求答復(fù)等方面區(qū)別非常明顯、嚴(yán)格，國務(wù)院辦公廳《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（1994年1月1日起施行）第四章第十九條規(guī)定：“‘報(bào)告中不得夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)?！眹鴦?wù)院《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（2001年1月1日起施行）沿用之。可見報(bào)告不含“請(qǐng)示”性質(zhì)。剩下的只有上行“意見”一個(gè)了。

新《條例》規(guī)定：“意見。適用于對(duì)重要問題提出見解和處理辦法?！迸c原《辦法》規(guī)定完全相同，與原《條例》僅“適用于”與“用于”字面上的一字之差。從對(duì)“意見”適用范圍的規(guī)定上，并不能看出其“請(qǐng)示性”來，只是由于現(xiàn)行公文中存在請(qǐng)求“批轉(zhuǎn)”的“意見”，這些“意見”往往帶有“如無不妥，請(qǐng)批轉(zhuǎn)各地執(zhí)行”之類的尾語的緣故，這是其一。其二是上行文“意見”除上文所提（《處理意見》）“‘意見……作為上行文，應(yīng)按請(qǐng)示性公文的程序和要求辦理”外，還較詳細(xì)地要求：“所提意見如涉及其他部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，主辦部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與有關(guān)部門協(xié)商，取得一致意見后方可行文；如有分歧，主辦部門的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出面協(xié)調(diào)，仍不能取得一致時(shí)，主辦部門可以列明各方理據(jù)，提出建設(shè)性意見，并與有關(guān)部門會(huì)簽后報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)決定。上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送的‘意見作出處理或給予答復(fù)?！鄙霞?jí)機(jī)關(guān)要么“作出處理”，要么“給予答復(fù)”，前者與“請(qǐng)示”或“請(qǐng)示性”無多大關(guān)系，正是基于后者，所以有“按請(qǐng)示性公文的程序和要求辦理”之說，因?yàn)槌罢?qǐng)示”外，其他上行文均沒有“給予答復(fù)”的要求，加之“報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)決定”字樣，所以認(rèn)為“意見”是“請(qǐng)示性公文”。

“性”作為詞語后綴，“表示事物的某種性質(zhì)或性能?！盵3]“X性公文”是具有“X”某種性質(zhì)公文的類聚，數(shù)量上需要兩個(gè)以上。上行“意見”具有請(qǐng)示性質(zhì)，但一個(gè)文種并不能形成“請(qǐng)示性公文”這個(gè)類概念，增加了理解的負(fù)擔(dān)（“非請(qǐng)示性公文”更進(jìn)一步地加重了理解的負(fù)擔(dān)）。

二、如果“請(qǐng)示”是普通意義上的，則還應(yīng)當(dāng)討論“議案”和“函”?！白h案”并非嚴(yán)格意義上的上行文，因?yàn)椤白h案”“適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)”?！巴?jí)”就說明是平行文，但由于“人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”是權(quán)力機(jī)關(guān)，所以作為被權(quán)力機(jī)關(guān)賦予行政權(quán)力的“人民政府”有時(shí)有必要向權(quán)力機(jī)關(guān)“提請(qǐng)審議事項(xiàng)”。“提請(qǐng)”即“提出并請(qǐng)求”（《現(xiàn)代漢語詞典》第7版），因此，它帶有“請(qǐng)求”性；另一個(gè)是“函”，因?yàn)樗斑m用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”?！罢?qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”明明白白地點(diǎn)出了“函”的“請(qǐng)求”性質(zhì)?！昂钡闹魉蜋C(jī)關(guān)與發(fā)文機(jī)關(guān)之間存在三種關(guān)系：一是主送機(jī)關(guān)比發(fā)文機(jī)關(guān)級(jí)別高，二是主送機(jī)關(guān)與發(fā)文機(jī)關(guān)同級(jí)，三是主送機(jī)關(guān)比發(fā)文機(jī)關(guān)級(jí)別低，但無論如何都是不相隸屬的。所有的辭書均指明“請(qǐng)示”是“向上級(jí)”而發(fā)，“請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”的“函”不是“向上級(jí)”，不相隸屬的主送機(jī)關(guān)即使比發(fā)文機(jī)關(guān)級(jí)別高也不是“上級(jí)”?！白h案”的“同級(jí)”規(guī)定也決定了它即使帶有“請(qǐng)求”性也不是“請(qǐng)示性公文”。

綜上可知，“請(qǐng)示”文種本身不宜稱“請(qǐng)示性公文”，“請(qǐng)示性公文”以“請(qǐng)示”為參照，即“請(qǐng)示”在先，“請(qǐng)示性公文”在后。任意一個(gè)“X性”都不是“X”本身，都只是具備了“X”的某方面性質(zhì)而不是全部，具備“X”全部性質(zhì)的只能是“X”本身。能夠稱得上“請(qǐng)示性公文”的只有上行的“意見”一種，而一個(gè)文種構(gòu)不成“請(qǐng)示性公文”這個(gè)類概念。既然“請(qǐng)示性公文”的概念無法成立，那么“非請(qǐng)示性公文”也便名存實(shí)亡。“非請(qǐng)示性公文”存在概念不清、指代不明的邏輯問題，建議修改為“非請(qǐng)求性公文”（“請(qǐng)求”當(dāng)然只能是普通用語意義上的），其外延包括“請(qǐng)示”、上行“意見”、請(qǐng)批“函”、“議案”四個(gè)公文文種。據(jù)此，新《條例》的“請(qǐng)示應(yīng)當(dāng)一文一事，不得在報(bào)告等非請(qǐng)示性公文中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)。”可修改為：“請(qǐng)示應(yīng)當(dāng)一文一事，不得在報(bào)告等非請(qǐng)求性公文中夾帶請(qǐng)求事項(xiàng)?！边@樣，語意明確，邏輯嚴(yán)密，便于操作，有利于達(dá)到黨政機(jī)關(guān)公文處理“科學(xué)化”的要求。

*注：本文系江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目成果（PAPD）；“十三五”江蘇省重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目成果；江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項(xiàng)目成果（TAPP）。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]林耀明.怎樣辦好請(qǐng)示性公文[J].秘書工作，1998（1）：19.

[3]呂叔湘.現(xiàn)代漢語八百詞（增訂本）[Z].商務(wù)印書館，1999：586.

（作者單位：江蘇警官學(xué)院基礎(chǔ)課教研部；江蘇警官學(xué)院警察文化研究中心 來稿日期：2017-10-19）