財政支出與義務(wù)教育供給

江洋平　王英杰

【摘 要】義務(wù)教育質(zhì)量發(fā)展對國民經(jīng)濟發(fā)展有著重要的作用。提升義務(wù)教育質(zhì)量，需要財政的大力支持。理論上說財政分權(quán)有利于促進地方義務(wù)教育的供給，但在中國特色體制下，事實與理論有些出入。在垂直集中官員治理模式下，地方政府對上負(fù)責(zé)，地方居民的福利提升并沒有納入地方政府官員的效用函數(shù)內(nèi)。在國內(nèi)存在地方政府晉升競標(biāo)賽，為晉升而專注GDP忽略社會性公共產(chǎn)品供給，從而削弱了義務(wù)教育的供給。

【關(guān)鍵詞】財政支出；義務(wù)教育供給

一、背景

黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國人民已經(jīng)走過溫飽階段，正在向全面建成小康社會邁進。在教育方面，我國人民對義務(wù)教育的矛盾可以說是是人民日益增長的對美好教育質(zhì)量的追求與教育發(fā)展地區(qū)間不平衡、教育質(zhì)量發(fā)展不充分之間的矛盾。我國的教育現(xiàn)狀可以說是已經(jīng)越過教育普及階段，正處于教育質(zhì)量提升階段。教育質(zhì)量的提升缺不了教育經(jīng)費的投入。關(guān)于在義務(wù)教育財政支出方面，有如下兩圖：

從圖1中央和地方教育財政支出折線圖中，我們可以看出，地方政府對教育的投入有逐年上升的趨勢。中央對教育經(jīng)費的投入沒有太大的波動。而且中央和地方的教育投入差值有逐年增大的趨勢。

從表1 2006-2016年中央和地方教育財政支出分別占總教育支出百分比中可以看出，中央教育財政支出基本穩(wěn)定在5%-6%之間，地方政府教育財政支出穩(wěn)定在93%-95%之間，沒有大的波動?？梢钥闯龅胤浇逃С龅亩嗌偻耆Q于地方財政收入。

二、義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀

我國義務(wù)教育管理責(zé)任是：基礎(chǔ)教育地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主。中央是委托方，地方是代理人。中央政府提供財政委托地方政府完成義務(wù)教育供給。在我國地區(qū)間發(fā)展不平衡現(xiàn)狀下，我國義務(wù)教育也凸顯出一些問題。

（一）財權(quán)與事權(quán)的不匹配，造成的城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育供給的差異。

自分稅制改革以后，縣鄉(xiāng)財政收入萎縮，中央和省級財政雄厚，因此地方政府在義務(wù)教育支出與城鎮(zhèn)方面比較相對過少，財政分權(quán)對城鎮(zhèn)義務(wù)教育有正向積極作用，但對農(nóng)村義務(wù)教育有負(fù)向作用，保持農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)和財權(quán)的適度集中是有所必要的。

（二）各地方政府間義務(wù)教育發(fā)展的不均衡

受經(jīng)濟發(fā)展水平影響、國家宏觀政策的引導(dǎo)以及地方放政府財力的約束，地區(qū)間義務(wù)教育發(fā)展水平有很大的差異。比如東部地區(qū)義務(wù)教育公共設(shè)施條件比中西部地區(qū)優(yōu)越，同一省內(nèi)不同縣級之間義務(wù)教育公共設(shè)施供給水平差異明顯。這就引發(fā)了地區(qū)之間義務(wù)教育供給的不公平，社會福利不均衡。地區(qū)間義務(wù)教育產(chǎn)出水平也良莠不齊。完善的教育設(shè)施吸引家長追求更優(yōu)質(zhì)的教育，造成教育偏好的人口流動。這已經(jīng)是一個我們正在面臨的問題。

（三）地方政府經(jīng)濟性公共財政支出與社會性公共財政支出間的不均衡

目前我國政府官員的政績考核是以GDP增長目標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)的，受晉升機制的激勵，地方政府官員更偏好于能夠拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)性公共支出。分稅制改革后，地方政府有一定的稅收主權(quán)，同樣受晉升激勵的影響以及發(fā)展本地經(jīng)濟，地方政府有采取減稅降費、加大生產(chǎn)性公共財政投入的偏好以吸引資本和人才的流入，因此產(chǎn)生地方政府間財政競爭，爭相吸引資本和人力資本的流入。由這些方面的原因，地方政府更偏好于生產(chǎn)性公共財政支出，同時會壓縮和擠占對義務(wù)教育的財政支出。

（四）政府間委托代理存在的激勵不相容問題。

上級政府是委托方，委托地方政府來對農(nóng)村義務(wù)教育的管理，希望地方能夠提升農(nóng)村義務(wù)教育的效率和質(zhì)量；下級政府是代理方，在執(zhí)行政策時，更偏好于有利于自我晉升的財政投入；目前我國的代理責(zé)任格局是“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主的制度安排”。農(nóng)村義務(wù)教育財政支出重心過低，由地方政府來負(fù)責(zé)管理，由于信息的不對稱，地方政府在執(zhí)行義務(wù)教育政策時，在信息方面占有優(yōu)勢，在向上級申報農(nóng)村義務(wù)教育情況時，會出現(xiàn)哭窮現(xiàn)狀，同時地方政府有晉升激勵，會壓縮和擠占農(nóng)村義務(wù)教育的支出。因此政府間存在著激勵偏好不相容的狀況。

三、義務(wù)教育健康發(fā)展的對策

（一）對現(xiàn)有的事權(quán)體制進行調(diào)整，提升公共資源配置效率，將農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)上劃中央政府和財政

西方流行的財政分權(quán)能夠促進地方公共福利的提升，增加地方公共產(chǎn)品的供給；當(dāng)引入西方理論時要充分考慮到中國的實情。中國的財政分權(quán)，使地方的財權(quán)收縮，事權(quán)卻沒有什么改變，在以GDP為績效考核標(biāo)準(zhǔn)的情況下，中國地方政府官員更偏好于將財政支出投放于能夠拉動經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，同時會擠占對能夠提升地方福利的公共財政支出，降低對義務(wù)教育的投入。因此可以采取對現(xiàn)有事權(quán)進行調(diào)整，將農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)上劃到中央政府和財政，農(nóng)村義務(wù)教育投入上劃中央后，也就不存在農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，投入地區(qū)間差異較大問題。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度的改善，在轉(zhuǎn)移支付分配規(guī)則中嵌入獎優(yōu)機制，激勵地方政府加大對義務(wù)教育的財政投入

一般性轉(zhuǎn)移支付是不指定用途轉(zhuǎn)移支付，他能夠很好均衡地區(qū)間財政收入是的差異。專項轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)Φ胤秸哂泻芎玫囊?guī)范和導(dǎo)向的作用。在政府官員晉升機制下，地方政府重建設(shè)、輕民生，因此在轉(zhuǎn)移支付中嵌入獎優(yōu)機制，刺激地方政府對義務(wù)教育的供給，在地方政府間形成一個競爭市場，地方政府之間彼此互相競爭，提升資源配置效率。

（三）將地方義務(wù)教育發(fā)展水平納入地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)之中

地方政府在財政支出方面之所以輕視義務(wù)教育的投入，是因為義務(wù)教育的財政投入與發(fā)展對地方政府官員缺乏激勵。因此在政府官員考核指標(biāo)的選取中不僅僅看重GDP的增長，還要將地方人民福利水平的提升納入考核標(biāo)準(zhǔn)中，在政績考核標(biāo)準(zhǔn)中納入一定比例的地方義務(wù)教育發(fā)展成果，地方政府官員在自我晉升時不會只考慮經(jīng)濟的發(fā)展，同時還要考慮關(guān)于人民福利的提升。

（四）完善信息披露機制以及監(jiān)管機制

中央與地方之間對義務(wù)教育供給上是信息不對稱的，對于地方居民偏好的信息以及對義務(wù)教育需求的信息，地方政府具有信息上的優(yōu)勢，因此會造成地方政府的逆向選擇或道德風(fēng)險。完善信息披露機制，建設(shè)透明政府，這樣政府的努力更容易的被反映到績效上來，從而對政府官員正向激勵。更加關(guān)注社會人民的福利。endprint