淺析土地儲備過程中政府融資模式

勇軍汁

摘 要：根據(jù)《規(guī)范土地儲備與資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜【2016】4號），我國的土地儲備工作只能由納入土地儲備名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔(dān)。在土地儲備專項債券出臺之前，直接融資較為困難，土地儲備機構(gòu)以儲備土地為抵押資產(chǎn)向商業(yè)銀行等金融機構(gòu)貸款成為其早期最主要的融資方式，同時地方政府又通過其他路徑為土地儲備籌集資金。本文試通過對土地儲備機構(gòu)融資政策的梳理和土地儲備過程政府融資方式的分析，以期對社會資本方參與土地儲備方式的問題有所脾益。

關(guān)鍵詞：土地儲備；融資；社會資本方；地方政府

一、土地儲備機構(gòu)融資政策梳理

根據(jù)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)【2017】62號），土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為，即包括土地征購、前期開發(fā)和供地三部分。土地儲備機構(gòu)在征購和前期開發(fā)的過程中均會出現(xiàn)融資的需求，在土地儲備專項債券出臺之前，其并不具備債券發(fā)行和上市融資的基本條件，直接融資較為困難，并且土地收儲的成本相對較大，僅依靠政府財政撥遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，土地儲備機構(gòu)以儲備土地為抵押資產(chǎn)向商業(yè)銀行等金融機構(gòu)貸款成為其早期最主要的融資方式。根據(jù)對土地儲備機構(gòu)融資法規(guī)政策的梳理，大致分為以下四個階段。

（一）土地儲備融資1.0（2001年-2007年）

2001年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)【2001】15號），明確金融機構(gòu)可以為土地儲備提供融資；2004年銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險管理指引》（銀監(jiān)發(fā)【2004】57號），規(guī)定土地儲備貸款的借款人僅限于負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)的機構(gòu)；2007年國土資源部、財政部、人民銀行發(fā)布的《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)【2007】277號），對土地儲備機構(gòu)申請貸款做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

（二）土地儲備融資2.0（2008年-2012年）

2008年銀監(jiān)會辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強信托公司房地產(chǎn)、證券業(yè)務(wù)監(jiān)管問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)【2008】265號），明確規(guī)定貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估值的70%，貸款期限最長不得超過2年；2010年銀監(jiān)會辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)【2010】54號），暫停信托公司對土地儲備機構(gòu)提供融資；2012年國土資源部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，明確土地儲備機構(gòu)融資應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理；同年財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)【2012】463號），規(guī)定不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目。

（三）土地儲備融資3.0（2013年-2016年）

2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)【2014】43號），嚴(yán)格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)土地出讓及融資行為；2016年國土資源部、財政部、人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《規(guī)范土地儲備與資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜【2016】4號），宣布自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，新增土地儲備所需資金，應(yīng)嚴(yán)格納入政府性基金預(yù)算，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

（四）土地儲備融資4.0（2017年-至今）

2017年財政部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)【2017】62號），明確具備舉債資質(zhì)的地方政府可以發(fā)行土地儲備專項債券，籌集資金用于土地儲備。

二、土地儲備過程政府融資方式

2017年以來，財政部一直堅決貫徹執(zhí)行政府工作報告中“規(guī)范地方政府舉債行為”的要求，一方面頻發(fā)封堵政府違法違規(guī)融資的文件，另一方面，也不斷開放正統(tǒng)的舉債渠道。從六部委聯(lián)臺下發(fā)、全面重申過往要求的財預(yù)50號文，到堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的財預(yù)87號文，財政部已不再對于地方政府表外負(fù)債的啟諸多模式睜一只眼閉一只眼，而是啟動了嚴(yán)格監(jiān)管的模式。針對當(dāng)下日趨嚴(yán)格的政府融資監(jiān)管法規(guī)政策，淺談土地儲備過程中政府可行性融資方式。

（一）土地儲備專項債券

在新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國辦發(fā)【2014】43號）實施后，僅允許地方政府在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券的方式來舉借債務(wù)。有收益的公益性事業(yè)，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。因此，依據(jù)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，地方政府可以發(fā)行地方土地儲備專項債券用于解決土地儲備資金不足問題。

（二）PPP模式

盡管PPP模式有諸多缺點和不足，例如流程復(fù)雜、前期準(zhǔn)備工作復(fù)雜、落地周期很長、可做的量不夠等等，但是面對當(dāng)下地方政府對土地儲備資金需求日益增多和國家部委對融資監(jiān)管政策日趨嚴(yán)厲的矛盾，PPP模式仍是地方政府規(guī)避違法違規(guī)融資和解決土地儲備資金不足的重要路徑。通過PPP模式，即地方政府通過引入社會資本，共同合作參入土地一級開發(fā)，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利潤共享。

《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金【2016】91號）規(guī)定，PPP項目社會資本或項目公司不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作。財政部《PPP項目合同指南（試行）》第二章規(guī)定，由政府方負(fù)責(zé)取得土地權(quán)利以及完成相關(guān)土地征用和平整工作，也可以要求項目公司支付一定的相關(guān)費用。鑒于政策規(guī)定沖突以及規(guī)避政府違規(guī)舉債的風(fēng)險的目的，建議盡量不安排由社會資本承擔(dān)征拆費用，盡量由政府通過其他方式籌資解決。

（三）政府購買服務(wù)

與PPP模式相比，政府購買服務(wù)模式同樣可以規(guī)避政府違規(guī)舉債的風(fēng)險。依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府購買服務(wù)，即通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分服務(wù)事項，按一定方式程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。但是受限于政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）的負(fù)面清單，當(dāng)下土地儲備中可做著政府購買服務(wù)的僅限于：（1）政府購買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。（2）政府購買一般項目土地儲備工作服務(wù)的范圍，限定于安置補償?shù)取?/p>

（四）政府采購工程

依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》，地方政府可以使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程，其包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。所以，對于土地儲備過程中的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和安置房建設(shè)等工程項目，可采用政府采購工程的方式規(guī)避違法違規(guī)融資和解決土地儲備資金不足問題。

（五）委托開發(fā)合作

盡管受限于財綜【2016】4號文，我國的土地儲備工作只能由納入土地儲備名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔(dān)，但是地方政府多采用變通手段，通過制定地方性政策，通過競爭性手段選取社會資本方直接參與土地儲備，從而規(guī)避違法違規(guī)融資和解決土地儲備資金不足問題。

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