公共政策執(zhí)行視域下住房機會公平與規(guī)則公平

摘要：住房是人類社會生存與發(fā)展不可缺少的重要物質(zhì)條件，住房公平問題在世界范圍內(nèi)普遍引起各國的重視。目前，主要由政府向城市中低收入階層提供公共住房，已成為一種普適性做法，美、英等發(fā)達國家均通過住房立法為該類群體提供貨幣或?qū)嵨镅a貼，使其可以從市場上購買或租賃可負(fù)擔(dān)的住房。我國政府作為公共住房政策制定與執(zhí)行的主體，更應(yīng)從源頭抓起，將政府責(zé)任與住房政策執(zhí)行對象及環(huán)境等因素密切聯(lián)系起來，才能有效保證住房機會公平與規(guī)則公平的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共住房政策，住房機會公平，住房規(guī)則公平

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2017）11-0044-53 收稿日期：2017-08-15

“公平”是人類社會最基本的核心價值觀，是協(xié)調(diào)人與人之間關(guān)系的首要準(zhǔn)則。住房公平即是對住房社會資源為人們分享狀況的評價指標(biāo)，是對公民在住房社會資源稀缺背景下，獲取滿足自身居住需求所需住房的過程及結(jié)果的評價與認(rèn)同。從20世紀(jì)90年代開始，我國在經(jīng)歷了公房政策改革到住房商品化，從舊房改造到住房建設(shè)，從向中低收入群體提供經(jīng)濟適用房到為最低收入階層供應(yīng)公共租賃住房這一發(fā)展歷程后，城市居民的住房條件得到巨大改善。然而，作為對國民收入的二次分配，公共住房政策在執(zhí)行過程中，應(yīng)秉承住房機會公平與規(guī)則公平的價值理念，堅持“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則，并適時運用政府這只“看不見的手”，充分彌補市場失靈。

1 住房機會公平價值觀溯源與政策執(zhí)行

機會公平的實質(zhì)內(nèi)涵，指的是前途向所有人開放。只要個體具備足以勝任的才能并認(rèn)為值得付出，則每個人都不該受到隨意干涉而有權(quán)追求任何社會地位。個人擁有機會的多寡，不應(yīng)取決于出身、國籍、膚色、性別、宗教信仰等毫不相干的特征，只應(yīng)取決于他自己的能力。機會公平強調(diào)機會分布的平衡合理，而城市土地顯然屬于稀缺的公共資源，因此拿來用作建房用地的總量具有限制，加之城市居民的住房消費能力各不相同，中高收入階層有能力且愿意購買市場商品房，中低收入階層則常常通過租賃房屋解決居住問題。所以，為了保障民眾在住房上獲得公平的選擇機會，公共管理部門及其工作人員就需要預(yù)先制定不同類別住房的供地計劃，并使不同類型的住房產(chǎn)品與居民消費能力匹配。

1.1 住房機會公平價值觀溯源

羅爾斯（John Rawls）從倫理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)兩個視角關(guān)注社會公平和正義問題，不僅克服了單一學(xué)科理論方法無法解釋極為復(fù)雜的社會現(xiàn)象的缺陷，提出和創(chuàng)立了具有重要價值和影響的作為公平的正義理論，而且達成了倫理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)的有效結(jié)合，開辟了一個相互交叉滲透的新的學(xué)科領(lǐng)域。羅爾斯認(rèn)為，“社會的基本結(jié)構(gòu)是社會的主要政治制度和社會制度融合成一種社會合作體系的方式”。在他看來，現(xiàn)實社會是不平等的，為此，提出了兩個正義原則：“（1）每一個人對于一種平等的基本自由之完全適當(dāng)體制都擁有相同的不可剝奪的權(quán)利，而這種體制與適于所有人的同樣自由體制是相容的；（2）社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)該滿足兩個條件：第一，它們所從屬的公職和職位應(yīng)該在公平的機會平等條件下對所有人開放；第二，他們應(yīng)該有利于社會之最不利成員的最大利益”。第一個原則可稱為平等的基本自由原則，適用于公民最基本的政治權(quán)利的分配。第二個原則實際上包括兩個原則，即公平的機會平等原則和差別原則。羅爾斯認(rèn)為，公平的機會平等原則優(yōu)先于差別原則，要求用差別原則來調(diào)整經(jīng)濟的不平等。

公平的機會平等原則，首先意味著一種“形式的機會平等”，即所有人都有同樣的合法權(quán)利獲得有利的社會地位。由于社會成員之間在才能上的差異，并不是所有人都真正具有獲得社會有利地位的機會，要實現(xiàn)實際上的平等，“不僅要求公職和社會職位在形式上是開放的，而且要求所有人都應(yīng)該有獲得它們的公平機會”。這種公平的機會意味著社會應(yīng)賦予所有成員都有平等地獲得社會有利地位的能力的條件，為此，“在社會的所有地方，對于那些擁有相似天賦和動機的人們，應(yīng)該在修養(yǎng)和成就方面存在著同樣的前景，而無論他們的社會出身是什么，無論他們生來屬于什么階級，以及成年之前的發(fā)展程度如何”。鑒于此，社會必須為所有人建立起平等的受教育機會，使越來越多的人能夠得到更好的教育和培訓(xùn)，通過縮小人們把握機會的能力的差異，縮小他們在政治資源分享份額和社會財富占有上的差距，直到它停留在一個可接受范圍內(nèi)。

羅爾斯之所以將機會平等作為一個重要原則，并為實現(xiàn)這一原則而提出不斷緩和社會地位和財富不平等的傾向，使公民具有平等地利用可得到機會的能力的主張，是“由于每一個人的幸福都依賴于一種合作體系，沒有這種合作，所有人都不會有一種滿意的生活，因此利益的劃分就應(yīng)當(dāng)能夠使每個人自愿地加入到合作體系中來”。從此種意義而言，其他社會成員包括處境較差的社會成員的加入，對于處境較好的社會成員幸福的實現(xiàn)，具有重要的貢獻。羅爾斯不僅區(qū)分了形式上與事實上的機會平等，還清楚闡明了二者之間的聯(lián)系，特別是從個體的能力與其把握機會的關(guān)系的角度，提出了社會成員必須接受教育的權(quán)利平等的思想。正如彼徹姆（Beachamp T.L）指出，羅爾斯的機會公平原則的內(nèi)容是：誰都不應(yīng)該由于他無法負(fù)責(zé)的特性（有利條件）取得社會利益，也就是說，誰都不應(yīng)該由于他所無法負(fù)責(zé)的特性（不利條件）而被剝奪社會利益。當(dāng)然，無論從哪一方面來看，社會成員之間的絕對平等在現(xiàn)實中幾乎不可能存在，盡管倡導(dǎo)人們在這些方面的平等可能最終也無法徹底消除人們在這些方面的現(xiàn)實不平等，但毋庸置疑的是，倡導(dǎo)人們在這些方面平等的觀點和主張終究會影響到國家法律的制定和政府政策的執(zhí)行，并在此作用下使得人們在這些方面的不平等程度逐漸縮小，羅爾斯所提出的機會平等原則的現(xiàn)實意義也正在于此。

1.2 住房機會公平的主要影響因素

世界銀行《公平與發(fā)展：2006年世界發(fā)展報告》指出，“公平的基本定義是人人機會均等，享有機會公平。亦即人一生的成就應(yīng)主要取決于其本人的才能和努力，而不是被種族、性別、社會及家庭背景或出生國等因素所限制；同時避免剝奪享受成果的權(quán)利，尤其是享受健康、教育、消費水平的權(quán)利”。阿內(nèi)森（Richard J.Arneson）在談到“機會平等”時指出，每個人根據(jù)自己的偏好都會作出不同的選擇和決定，而這些會產(chǎn)生某種程度上可以預(yù)期的后果。所以，他對機會平等列出三條限制：第一，人們在完成這些選擇上具有相同的能力；第二，選擇的平等并不是以完全消弭人們在把握機會能力上的差別而形成；第三，造成人們在機會選擇和把握能力上不平等的原因，必須是那些個人應(yīng)為之擔(dān)負(fù)責(zé)任的因素。只有進一步追尋機會背后的真實不可控因素，依其確立復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)來分配各種社會資源，盡量消除或減小外在偶然因素的差異；同時又保證個人對自己的行為和價值觀念以及生活的選擇負(fù)責(zé)，承擔(dān)自我選擇的后果，才能不僅確認(rèn)機會公平原則，而且最終確保實質(zhì)性的機會公平。endprint

人們的出生環(huán)境、背景和條件是不由自己選擇和控制的，帶有非常大的偶然性，但這些由于偶然和運氣所帶來的因素又會使得人們站在不同的起點上。一些人會因此而獲得優(yōu)勢地位，另一部分人則只能在弱勢中掙扎，由于非自身的原因而使人們處于不同起點的狀態(tài)顯然不公平?，F(xiàn)實社會環(huán)境中，存在著各種不公平現(xiàn)象，那些擁有更多財富的人會通過各種途徑和方式掌控更多的公共資源，擴大自己的社會影響力，從而獲得優(yōu)越的社會地位。如果得不到相應(yīng)的社會資源，公民身份的平等就會流于形式，很難想象在生存線上掙扎的個人或群體，能夠正常地參與公共事務(wù)和政治活動。如果一個公民既不能接受良好的教育，又無法獲得適合于自身條件的工作，還沒法在基本需求如住房方面得到滿足，那么，公民身份于他而言就毫無意義，更談不上與其他公民間的平等地位。出身、種族、天賦以及所屬社會階層等，都是人們自身所不可控制的偶然性因素。人們無法先行決定自己的出身家庭、父母及其社會地位、出生地點和環(huán)境以及自身所具有的某些品質(zhì)和特性，但是，這些因素都會影響到機會公平的實現(xiàn)程度。這些偶然性因素如同一個個高低不一的平臺，使不同的人站在了不同的起點上，人們也由于持有不同的社會和自然屬性而與他人相區(qū)別。

平等首先就是要把人們從先天和非自我因素中解脫出來，使其站在相同的起點。羅爾斯提出社會的基本善，認(rèn)為這些基本的善需要平等地分配給每位社會成員。德沃金（Ronald Dworkin）則提出一種資源平等分配的理想模式：假定人們孤立地居住于荒島上，與外界互無來往。海灘上有無數(shù)貝殼作為貨幣平分給每個人，然后開始拍賣海島資源，人們根據(jù)自身喜好競標(biāo)購買，并通過“嫉妒檢驗原則（envy test）”，使得每個人都得到最為期望的資源，從而進入一種平等的原始狀態(tài)。從起點出發(fā)之后是對分配過程和結(jié)果的調(diào)整，站在相同起點的比賽只能說有著公平的開始，但在比賽中依然會有偶然因素發(fā)揮作用。形式的平等既然有可能帶來實質(zhì)的不公平，那么實質(zhì)的平等才是追求的終點。個人天賦以及機遇等會使即便是付出同樣努力的人獲得截然不同的結(jié)果。因此，從完全平等的起點出發(fā)，由于不可控因素對整個過程的持續(xù)干擾，最終導(dǎo)致的差異性后果也并非完全合理。對公共住房資源的分配更是如此，住房機會公平只是住房公平過程的邏輯起點，由于個人能力及具體操作程序等不可控因素的影響，分配結(jié)果往往差強人意。在這種情況下，并非要求對于所有個人的不可控因素進行補償，只要人們具有相同的“住房選擇域”，并且對于任何選擇偏向都具有相同的把握能力，就可以說已經(jīng)實現(xiàn)了住房機會公平。

1.3 住房機會公平與政策執(zhí)行對象

2013年3月17日，國務(wù)院總理李克強在十二屆全國人大一次會議舉行的記者會上指出，“我們要努力使人人享有平等的機會，不論是來自城市還是農(nóng)村，來自怎樣的家庭背景，只要通過自身的努力，就可以取得應(yīng)有的回報”。機會公平問題更是黨的十八大報告中強調(diào)的“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”的核心任務(wù)，其實，機會公平的實現(xiàn)主要在于保障執(zhí)行程序的公平公正。研究大都承認(rèn)個人天賦和出身等客觀存在的差異，更多關(guān)注的是機會本身的開放程度，焦點在于當(dāng)面對某些稀缺資源或機會時，是否凡具備所需品質(zhì)的個體都可以平等地參與競爭。在這一前提條件下，按照機會所要求的能力品質(zhì)展開公共住房資源分配就變得異常公平合理。

美國是西方自由市場經(jīng)濟國家的主要代表，在公共住房政策方面，也同樣被自由市場經(jīng)濟理念所包圍。政策制定與執(zhí)行的出發(fā)點是，無論對象是個體還是家庭，對自身的生存和發(fā)展皆擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，政府職能只是保障全體成員都公平地享有同樣的機會，而非將為他們提供生活必需品作為政府的義務(wù)。只有當(dāng)社會成員經(jīng)過努力仍無法實現(xiàn)自給自足，并且通過了必要的財產(chǎn)測試后，才有資格獲得政府的幫助。在這種總體上不以犧牲效率為代價的公平思想指導(dǎo)下，美國產(chǎn)生了與機會公平更加靠近的公共住房模式。正因為如此，截至2003年，全美還有4600萬戶家庭，9400萬人（相當(dāng)于美國人口的35%）面臨著嚴(yán)重的住房問題，有些人甚至無房可住。目前美國享受住房保障的對象近690萬，僅占總?cè)丝诘?.21%。2000年的一份調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，要更新公共住房，平均每單元就需要20390美元。美國自1993年就啟動了希望Ⅵ計劃，摧毀并重建衰落的公共住房，但每年的投資僅為3億-5億美元，僅提供120萬套公共住房給低收入者居住。

根據(jù)機會所涉及的對象，可以分為基本機會、指向性機會和服務(wù)性機會。（1）基本機會涉及人的基本權(quán)利和能力，獲得這些機會才具有成為社會成員的資格。所以，對于這種機會所要求的資源和物質(zhì)，適宜的分配原則是均等原則和差異原則。均等原則意味著，社會應(yīng)該促使所有成員都有能力獲得這些基本機會；差異原則是指，當(dāng)社會不足以提供給所有人把握這些機會所需要的資源時，分配的不平等應(yīng)該使處于社會最不利地位的人受益最大。（2）指向性機會與個人的選擇和發(fā)展相關(guān)，人們通過把握指向性機會，實現(xiàn)自己的抱負(fù)、追求幸福的生活。在這種機會中，一方面要保證人們的自由選擇權(quán)利和能力；另一方面則要剔除偶然因素的干擾，使分配結(jié)果在人們責(zé)任的范圍之內(nèi)，并表現(xiàn)出人們之間的合理差異。（3）從廣義來說，服務(wù)性機會屬于指向性機會，特點在于這種機會有著直接的服務(wù)對象。對于這類機會的獲得，不但關(guān)乎分配對象的切身利益，還關(guān)系服務(wù)對象的利益，能力原則是其最根本、甚至是唯一的分配原則。

由此看來，住房更多地與基本機會相連，所以，對于公共住房的提供，主要遵循均等原則和差異原則，而享受公共住房的群體可以分為非依賴性群體和依賴性群體。（1）對于非依賴性群體：一些公共住房項目不但與基本機會相關(guān)，而且會對指向性機會的把握產(chǎn)生影響，如廉租住房。如果這類住房的保障水平過高、范圍過廣，那么非依賴性群體就會成為自愿的依賴性群體，他們傾向于放棄指向性機會而享受相應(yīng)住房保障。對于這些群體，住房分配要注意減少“溢出效應(yīng)”，在住房分配方面因人而異，體現(xiàn)出公共住房獲得者在可控因素內(nèi)所具有的差異。公共住房的差別供給，將鼓勵這些非依賴性群體積極參與社會生產(chǎn)和生活，維持和提高社會效率。（2）對于依賴性群體，公共住房的提供應(yīng)該在均等原則和差異原則的指引下進行，滿足人們作為社會成員的基本需要。endprint

在社會生活中，實現(xiàn)基于機會平等的住房公平，政府不能僅僅扮演“守夜人”的角色，應(yīng)該積極地制定和執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)則。盡管平等的自由競爭和開放的“完全市場”只是經(jīng)濟學(xué)基本理論的理想假設(shè)，但這并不妨礙提供均等的機會成為經(jīng)濟倫理中的關(guān)鍵問題。例如，亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）就貧困問題指出，“有大部分成員陷于貧困悲慘狀態(tài)的社會，絕不能說是繁榮幸福的社會。而且，供給社會全體以衣食住的人，在自身勞動生產(chǎn)物中，分享一部分，使自己得到過得去的衣食住條件，才算是公正”。任由市場展開競爭而不對差異加以調(diào)控，自然會剝奪部分群體的機會；即使在現(xiàn)代民主社會，對弱勢群體而言，很多機會還是如同海市蜃樓般并不能使其獲得平等的地位。我國現(xiàn)階段由于體制改革轉(zhuǎn)型的相關(guān)影響，也產(chǎn)生了一些新的弱勢階層，為他們分配合理的住房資源，使其享有住房公平的機會，進而提升住房政策執(zhí)行效力，就成為亟待解決的問題。

2 住房規(guī)則公平價值觀溯源與政策執(zhí)行

規(guī)則公平實即程序公平，它意味著在權(quán)利公平和機會公平的前提下，公民參與經(jīng)濟、政治和社會等各項活動的過程應(yīng)該公開透明，不允許某些人通過對程序的控制而謀取不當(dāng)利益。也就是說，人們創(chuàng)造財富并獲得利益的過程應(yīng)該合法，符合既定的社會規(guī)則。然而，如果價值合理性乃是產(chǎn)生并且維持價值過程有效性的一個函數(shù)，那就不可能保證最優(yōu)過程會應(yīng)用任何具有表面吸引力的規(guī)則。反而，這些過程會涉及一種在對立規(guī)則和程序之間的計分競爭，其競爭力取決于每項規(guī)則在過去成功地參與預(yù)測和推理的記錄。規(guī)則或程序沒有必要在表面上看起來有道理，但是在接受反饋而不斷修正后，它們是互動配合產(chǎn)生出符合所要求的外在準(zhǔn)則的結(jié)果。在財富和收入嚴(yán)重不平等依然存在并且不會很快消失的情況下，打破灰色收入、制度歧視和行政壟斷等“潛規(guī)則”，尋求可以采取的步驟或程序，至少會盡可能地接近實現(xiàn)政治公平和機會平等。

2.1 住房規(guī)則公平價值觀溯源

在西方自由主義或政治哲學(xué)領(lǐng)域中，弗里德利希·馮·哈耶克（Friedrich August von Hayek）無疑是一位極為重要的人物。1960年出版的《自由秩序原理》一書指出，“一種與環(huán)境相調(diào)適的秩序，顯然不可能通過集中指揮的方式得到建構(gòu)；只能產(chǎn)生于作為社會要素的個人間的相互調(diào)適以及他們對那些直接作用于他們的事件的回應(yīng)過程之中，即博蘭尼所謂的自生自發(fā)形成的多中心秩序”。在1967年撰寫的《政治思想中的語言混淆》一文中，哈耶克更為明確地對社會秩序加以界分：“自生自發(fā)秩序（cosmos）”，是可以部分地依靠并非自發(fā)而是外力施加的規(guī)則；而在安排或組織的“人為秩序（taxis）”之中，組織者能夠在這一方法所能達到的有限范圍內(nèi)，讓結(jié)果在任何他所希望的范圍內(nèi)符合他的選擇。哈耶克對這兩種秩序的闡釋，為日后明確洞見到支配內(nèi)部秩序的“內(nèi)部規(guī)則”與支配外部秩序的“外部規(guī)則”之間的差異提供了可能。

哈耶克在1973年《法律、立法與自由》一書中進一步指出，“道德、宗教、法律、語言、書寫、貨幣、市場以及社會的整個秩序，都是自生自發(fā)的社會秩序”。在這種自生自發(fā)的社會秩序中，仍存在兩種不能混淆的秩序類型：一是在進行調(diào)適和遵循規(guī)則的無數(shù)參與者之間形成互動網(wǎng)絡(luò)的秩序（行動結(jié)構(gòu)）；二是作為一種業(yè)已確立的規(guī)則或規(guī)范系統(tǒng)的秩序。因為自生自發(fā)的社會秩序并不是自然生成，而是“這些秩序的要素在回應(yīng)它們的即時環(huán)境時遵循某些規(guī)則的結(jié)果”，或者說“只有當(dāng)個人所遵循的是那些會產(chǎn)生一種整體性秩序的規(guī)則的時候，個人對特定情勢所做的應(yīng)對才會產(chǎn)生一種整體性秩序”?！耙?guī)則”研究范式的確立，不僅意味著人之行動受著作為深層結(jié)構(gòu)的社會行為規(guī)則的支配，還意味著對人之行為的解釋或?qū)ι鐣F(xiàn)象的認(rèn)識，乃是一種闡釋某種獨立于行動者的知識，但卻切實影響或支配行動者之行動的社會行為規(guī)則的問題。

哈耶克在1966年發(fā)表的《自由社會秩序的若干原則》一文中，對“社會正義”進行了切實的批判：第一，把同樣的或平等的規(guī)則適用于那些在事實上存在著許多重大差別的個人的行為，不可避免地會對不同的個人產(chǎn)生極為不同的結(jié)果；第二，為了通過政府行動減少不同的人在實質(zhì)地位方面所存在的上述非意圖的但卻不可避免的差異，人們必須按照不同的規(guī)則而非相同的規(guī)則去對待不同的人。這種正義理念不僅旨在為個人確立行為規(guī)則，還意為特定群體謀求特定的結(jié)果。因此，這樣的正義理念只能在受目的支配的組織中得以實現(xiàn)，而沒法在目的獨立的自生自發(fā)秩序中獲得立錐之地。

通過對“唯理主義正義觀”的實質(zhì)性批判，哈耶克在1973年發(fā)表的《自由主義》一文中，對“自由主義正義觀”概述如下：自由主義理論之所以認(rèn)為正當(dāng)行為規(guī)則極為重要，實是以這樣一種洞見為基礎(chǔ)，即這些正當(dāng)行為規(guī)則乃是人們維持一種自我生成的、或者說自生自發(fā)行動秩序所依憑的一項基本條件。自由主義之所以認(rèn)為存在著人們有可能發(fā)現(xiàn)、獨立于特定利益而存在的客觀的正當(dāng)行為規(guī)則，事實基礎(chǔ)在于：“第一，絕大多數(shù)正當(dāng)行為規(guī)則無論在什么時候都會以不容置疑的方式為人們所接受；第二，人們對某項特定規(guī)則是否正義的問題所提出的質(zhì)疑，必須在這個為人們普遍接受的規(guī)則系統(tǒng)中加以解決，而解決的方式則是看這項應(yīng)予接受的規(guī)則是否與所有其他規(guī)則相容合”。因此，一項特定規(guī)則是否有可能具有普遍適用性，乃是評斷該項規(guī)則正義與否的標(biāo)準(zhǔn)，因為唯有根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，人們才能夠證明它是否與所有其他為人們所接受的規(guī)則相一致。

因此，為了確保單個個體能夠獲得平等的地位或機會，政府需要以多種不同的方式來對待互不相同的個人。基于此種觀點，哈耶克闡明了這種正當(dāng)行為規(guī)則需要具備的特征：“第一，它們必須是一般性的個人行為規(guī)則；第二，它們必須在無數(shù)的未來情勢中平等地適用于所有的人。第三，它們必須對確獲保護的個人領(lǐng)域做出界定。第四，它們必定在本質(zhì)上是具有禁令性質(zhì)的一般性規(guī)則，而不是具體的命令”。換言之，自由主義所提出的只是這樣一項要求，即據(jù)以決定不同個人相對地位的競賽程序或規(guī)則必須公正，但卻并不要求不同的個人在這個過程中獲得公正的特定結(jié)果。這是因為在一個由自由人組成的社會中，這些結(jié)果不僅要始終取決于個體本人所采取的行動，還要取決于任何人都無力完全決定或預(yù)見的無數(shù)其他情勢。需要指出的是，盡管通過自由主義的方式所能夠達致的實質(zhì)公平在程度上遭到嚴(yán)格限定，然而為了爭取形式公平而展開的各種批判與控訴，即反對基于出身、國籍、種族、信仰等實施的各類歧視性政策的斗爭，卻始終是自由主義傳統(tǒng)所具備的最鮮明特性。哈耶克的這些論辯，無疑對于當(dāng)前我國住房政策改革與程序公平問題，具有極為重要的啟示作用。endprint

2.2 住房規(guī)則公平的重要表征

2.2.1 住房規(guī)則的制定公開平等

事實上，實行規(guī)則公平更具可操作性，因為規(guī)則公平不涉及收入的再分配，只是外部環(huán)境的凈化和條件的改善。只要完善各項法律法規(guī)，加強人們的道德意識建設(shè)，就可以達到預(yù)期目的。（1）賦予公眾住房立法知情權(quán)，向社會全面公開有關(guān)住房政策規(guī)則制定的各種背景材料、草案說明、會議記錄等，實現(xiàn)住房規(guī)則制定的“魚缸效應(yīng)”。（2）強調(diào)公共管理部門與多元利益主體共同參與住房規(guī)則制定，提供住房政策決策的多方商討平臺，并優(yōu)化相應(yīng)的程序設(shè)計。因此，需要對住房立法聽證等加以明晰，防止因信息流失或過濾、曲解隱瞞等產(chǎn)生誤導(dǎo)公眾的行為，注重住房政策執(zhí)行過程的公開透明。（3）從規(guī)則制定的預(yù)期效果來看，因為住房規(guī)則公開明了，社會各行動主體可以比對自身實際選擇相應(yīng)的規(guī)則并承擔(dān)必然的代價，從而減少行動主體以外的群體對政策執(zhí)行行為的苛責(zé)。

2.2.2 住房規(guī)則的適用公開平等

由于“潛規(guī)則”實際存在、不可捕捉，而且在住房政策執(zhí)行過程中還可能對“顯規(guī)則”產(chǎn)生替代或消融作用，以至于人們常常無視顯規(guī)則轉(zhuǎn)而追求“潛規(guī)則”，并據(jù)此使得個人或部門利益最大化。因此，實現(xiàn)住房規(guī)則公平的重要表征之一就是只適用顯規(guī)則。（1）住房規(guī)則內(nèi)容的不明確、用語含糊，造成政策執(zhí)行人員適用規(guī)則時擁有較多的自由裁量權(quán)，容易給“潛規(guī)則”提供滋生的土壤和機會。因此，對于住房顯規(guī)則中沒有明確規(guī)定或與之沖突的內(nèi)容，只能當(dāng)作“顯規(guī)則”適用的補充內(nèi)容而存在；至于那些與住房顯規(guī)則明顯矛盾或沖突的內(nèi)容，則必須遏制其適用，防止“潛規(guī)則”的形成。（2）因為內(nèi)外部復(fù)雜多變的政策環(huán)境，對于住房規(guī)則調(diào)整范圍內(nèi)的行為，應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)則明確要求展開適用，講究法律適用中權(quán)利主體的全面平等，而非強調(diào)各種行為的獨特性，從而規(guī)避普適性規(guī)則只適用其中的特殊條例，甚至是創(chuàng)造出新的規(guī)范展開適用。

2.2.3 住房規(guī)則的評價公開平等

對于住房規(guī)則執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種新情況與新問題，可由司法部門依據(jù)法律授權(quán)對其合法性進行審查來切實保障規(guī)則公平。因為“如果運用法律進行重新分配比較困難，那么把某些事項留給立法機關(guān)，自己只關(guān)心效率問題就似乎是合理的”。（1）根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，按照合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)，進一步強化住房規(guī)則的司法審查。即評判住房規(guī)則“證據(jù)是否確鑿；適用法律、法規(guī)是否正確；是否符合法定程序；是否超越職權(quán)；是否顯失公正”等。這樣不但可以使得規(guī)則制定者因需要承擔(dān)事后審查的相應(yīng)壓力而審慎立法，還可以對政策規(guī)則中存在的違法情形及時加以糾正，充分顯現(xiàn)住房規(guī)則的公平性。（2）當(dāng)司法部門對住房規(guī)則中的非限定行為展開評價時，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注如何才能實現(xiàn)利益各方的權(quán)利平衡，并使權(quán)利的分配趨近社會公平。住房規(guī)則公平要求對相同的執(zhí)行行為予以同樣的評價，如此方能確立規(guī)則的普遍約束價值以及在執(zhí)行活動中的公平約束作用。政策執(zhí)行主體將住房規(guī)則的具體評價結(jié)果公布于眾，能為民眾提供關(guān)于規(guī)則評價的參照依據(jù)，從而促成住房公平的實現(xiàn)。

2.3 住房規(guī)則公平與政策執(zhí)行

當(dāng)今政府機構(gòu)是一個開放的系統(tǒng)，不斷與環(huán)境發(fā)生作用。健康有利的環(huán)境，既能夠減少政策執(zhí)行活動中遭遇的各種障礙和阻力，還因為外部力量的推動，大大提高政策執(zhí)行效力。住房政策執(zhí)行遭遇的各種環(huán)境影響因素，從不同側(cè)面影響著執(zhí)行主體的作為和執(zhí)行對象的反應(yīng)，使得住房政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)充滿著確定與不確定性。即住房政策執(zhí)行一定要按照政府決策和計劃開展活動，但在各種環(huán)境因素的作用下，執(zhí)行能否按照既定目標(biāo)前進，執(zhí)行主體能否以確定性為根本、把握不確定性，達到執(zhí)行的預(yù)期目的仍是一個未知數(shù)。所以，住房政策執(zhí)行過程需要考慮到執(zhí)行環(huán)境的差異性，做到住房規(guī)則程序公平。

哈耶克認(rèn)為，公共住房最多是一個救濟窮人的工具。城市生活所提供的更大收入的可能性和其他好處，很大部分被它的更高費用所抵消，這些費用一般隨著城市規(guī)模的增大而提高。那些由于在城里工作而大大提高了自身生產(chǎn)率的人，會從中凈得好處，即使他們得為有限的住房面積甚或為長距離的上下班交通花費更多的錢。對于其他人，只有當(dāng)他們不必把錢花費在交通或昂貴的街區(qū)方面，或者只有當(dāng)他們因為要為其他東西花費更多的錢而不介意住在擁擠的環(huán)境里，他們才能凈得好處。這樣就出現(xiàn)了自相矛盾的現(xiàn)象，城市里最貧困的居民往往生活在地價非常高的街區(qū)，而房東也從很可能是最破落的城區(qū)獲得非常高的收入。在這種情況下，這類房產(chǎn)繼續(xù)用于居住，只是因為這些舊房的居住密度大，房東很少花錢對它們進行修繕和維護。如果不能以這種方式提供或使用這些住房（如受到政府舊城改造或城市規(guī)劃拆遷的影響），那么對于在那里生活的大多數(shù)人來說，使得收入的提高幅度高于城市生活的附加費用的機會就不復(fù)存在。

我國由于長期的社會實踐以及文化環(huán)境等方面的影響，常常把住房結(jié)果公平即實體公平作為主要的評判標(biāo)準(zhǔn)，因而全社會存在重實質(zhì)正義輕程序（規(guī)則）正義的價值取向。然而，鑒于評價主體認(rèn)知能力方面的區(qū)別，同樣的結(jié)果會在不同主體間生成不一樣的評價，因此使得規(guī)則公平之于住房政策公平的達成具有了極其重要的價值意義。就目前存在的某些不公平行為看來，首先并非是實體不公平，而是制定并執(zhí)行的規(guī)則欠缺公平性，因此在公共住房政策改革發(fā)展的過程中，規(guī)則公平無疑變成社會公平系統(tǒng)的價值中樞。由于住房規(guī)則公平搭建了所有政策對象參與表達的機會平臺，社會各團體對于游戲規(guī)則的理解與接受程度也隨之加深，從而更能保證政策執(zhí)行行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)密緊湊且不偏不倚。此外，以形式公平和規(guī)則公平為主要價值導(dǎo)向的社會環(huán)境，還能夠促使全體成員自覺遵守游戲規(guī)則要求，確保每位社會成員的權(quán)利與利益在公平獲取的同時，盡可能縮小因經(jīng)濟收入與社會地位等產(chǎn)生的差距，給予相應(yīng)的政策制度性關(guān)懷。

當(dāng)前社會各類矛盾與沖突產(chǎn)生的根源，究其本質(zhì)還是由于資源分配不均所引發(fā)，即在于泛市場化的政策改革傾向及具體行政行為，以及政府糾錯性或彌補性的政策措施未能及時跟進。市場經(jīng)濟體制具有天然的優(yōu)越性與競爭力，尤為重要的是該種體制還附有自由、公平的內(nèi)在特質(zhì)，并且準(zhǔn)確無誤運行的前提須以法治為基礎(chǔ)。目前我國在開展住房市場化改革時，并沒有完全具備以上條件，甚至在很多職能部門或相關(guān)領(lǐng)域還未滿足自由競爭等市場經(jīng)濟內(nèi)在要求下就開始了住房商品化改革。為商品化而商品化的改革，常常帶有利用行政權(quán)力強迫展開雙軌操作的特點，尤其是公共住房領(lǐng)域充溢著追逐利潤的動機。倘若打算徹底扭轉(zhuǎn)這一情況，需要對住房政策重新加以設(shè)計，特別重視政策行為的形式正義，從培育政策執(zhí)行環(huán)境著手，加強社會法制秩序和政策執(zhí)行力，促成住房改革的井然有序局面。值得一提的是，用法律來保障住房程序或規(guī)則政策的選擇與使用，不但需要對社會各利益團體的統(tǒng)治地位及其對公共選擇的干預(yù)加以限制，還要采取一定的政策手段或工具對公共參與者的態(tài)度進行糾偏，如設(shè)立相關(guān)的激勵-約束機制，迫使其正確履行政策限定的職責(zé)與義務(wù)。與此同時，通過法制的強制性規(guī)定、各種行業(yè)準(zhǔn)則和公共道德建設(shè)以及契約精神的重塑，幫助社會弱勢群體提高獲得基本權(quán)利的能力，是住房規(guī)則公平的實質(zhì)與精髓所在。endprint

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作者簡介：

周麗婷，管理學(xué)博士，華南師范大學(xué)城市文化學(xué)院副教授，主要從事公共管理與公共政策研究。

Abstract：Housing is a kind of indispensable material resource for the survival and development of human society.The issue of housing equity has attracted much attention all over the world.At present，it has become a universal way for the government to provide public housing for the urban middle and low-income people.In the United States，Britain and other developed countries，the states have provided monetary or material subsidies for such groups through housing legislation，so that they can buy or lease affordable housing from the market.As the main body of the formulation and implementation of public housing policy，our government should start with the source and link government responsibility with policy objects or environmental factors closely，in order to effectively guarantee the realization of the equality for housing opportunities and rules.

Keywords：Public housing policy，Equity of housing opportunities，Justice of housing rules

李求軍/責(zé)任編輯endprint