國庫會計分析理論問題探析

2011年，中國人民銀行頒布《國庫會計管理基本規(guī)定》，再次明確國庫應(yīng)定期或不定期開展會計分析工作。會計分析開始提上中國人民銀行各級國庫的工作日程。由于我國國庫會計分析起步晚，尚處在探索階段，并且進展緩慢。

然而近年來我國不斷深入的財稅、金融體制改革，卻對國庫工作提出了更高的要求。國庫會計分析是國庫工作水平與質(zhì)量的重要體現(xiàn)，是推動國庫工作不斷發(fā)展的重要動力。提高國庫工作水平，適應(yīng)財稅、金融體制改革的需要，大力推進國庫會計分析就顯得尤為必要。于是，外部經(jīng)濟環(huán)境對加快發(fā)展國庫會計分析的需求與“躊躇不前”的國庫會計分析實踐之間的矛盾凸顯。要解決這一矛盾，研究國庫會計分析的理論基礎(chǔ)是關(guān)鍵。它不僅能突破國庫會計分析實踐中遇到的“瓶頸”，加速國庫會計分析的發(fā)展，還能促進整個國庫工作質(zhì)量與水平的提高。

一、國庫會計分析的內(nèi)涵與外延

探討相關(guān)理論問題，國庫會計分析內(nèi)涵與外延的界定十分重要和必要，因為其他理論問題都是建立在對其概念準確定義的基礎(chǔ)之上的。

(一)國庫會計分析的內(nèi)涵

國庫會計分析，是對國庫會計信息進行的分析。它既是一種會計分析，又是一種國庫分析。作為一種會計分析，國庫會計分析應(yīng)在國庫會計信息基礎(chǔ)上，運用各種分析方法，對國庫的資金運營過程及結(jié)果進行定量與定性的分析；而作為一種國庫分析，國庫會計分析應(yīng)反映國庫工作的數(shù)量與質(zhì)量，為人民銀行加強國庫及其資金管理，并制定和實施與財政政策相配合的貨幣政策提供依據(jù)。由此，國庫會計分析的內(nèi)涵界定為：根據(jù)國庫會計核算提供的信息，運用一定的分析方法，對國庫資金運動過程及效率、效果進行的定量與定性分析，目的是向內(nèi)部管理者提供決策有用的信息，并反映國庫受托責(zé)任的履行情況。

國庫會計分析的內(nèi)涵表明：首先，其主要服務(wù)對象是內(nèi)部管理者，具體來說，是人民銀行管理層。他們通過國庫會計分析獲得對決策有用的信息，切實履行起中央銀行經(jīng)理國庫這一法律賦予他們的神圣職責(zé)；其次，國庫因接受政府委托辦理財政資金業(yè)務(wù)而產(chǎn)生并存在，因此，國庫會計分析還應(yīng)服務(wù)于政府，向他們及時報告國庫財政資金管理情況以解除國庫受托經(jīng)濟責(zé)任；第三，國庫會計分析的對象是國庫資金運動，不僅反映國庫資金運動的過程，而且反映國庫資金運動的效率與效果；第四，國庫會計分析的特點與優(yōu)勢——以國庫會計核算提供的信息為依據(jù)。國庫會計核算能取得全部經(jīng)濟業(yè)務(wù)的第一手資料。這獨一無二的信息來源，使國庫會計分析不可替代，與其他國庫分析比較，國庫會計分析的結(jié)果顯然更準確、可靠、全面并及時。

(二)國庫會計分析的外延

雖然國庫會計分析近兩年才真正展開，但以國庫統(tǒng)計分析為代表的其他國庫分析已開展一段時間。實踐證明，這些國庫分析有助于提高國庫工作的“附加值”，并在各級政府及時而準確掌握經(jīng)濟運行狀況、人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策以增強宏觀政策的協(xié)調(diào)性與有效性方面起著重要的基礎(chǔ)性作用(潘功勝，2015)。作為國庫分析中的“一員”，除了與其他國庫分析一起發(fā)揮上述作用之外，國庫會計分析憑借其特有的信息優(yōu)勢，結(jié)合來自政府部門、商業(yè)銀行的相關(guān)資料，還能——揭示國庫資金流動規(guī)律、特點，并據(jù)此預(yù)測未來國庫資金流動趨勢，為建立國庫現(xiàn)金長效管理機制創(chuàng)造良好條件；嚴格規(guī)范國庫會計核算行為，有效防范國庫資金風(fēng)險；協(xié)助財政部門對預(yù)算收支執(zhí)行情況進行全方位監(jiān)控；考核國庫自身和財政部門的工作效率與效果；為貨幣政策與財政政策的制定提供理論依據(jù)和數(shù)據(jù)支持，促進國庫服務(wù)宏觀經(jīng)濟決策的能力進一步提升(潘功勝，2015)。

二、國庫會計分析的目標

根據(jù)上文對國庫會計分析內(nèi)涵與外延的界定可知，國庫會計分析需要向內(nèi)部管理者提供決策有用信息，同時反映國庫受托責(zé)任的履行情況。

根據(jù)《中國人民銀行法》的規(guī)定，中國人民銀行的一項中心工作就是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策。國庫會計分析通過對近年來國庫資金流量與存量的縱向分析，可以合理預(yù)測國庫資金流入量、流出量與凈流量趨勢，從而為人民銀行制定并實施合理的貨幣政策，以協(xié)調(diào)和配合財政政策提供可靠且相關(guān)的信息支持。另外，國庫部門作為人民銀行重要的職能部門，其工作效率與質(zhì)量備受人民銀行管理層關(guān)注。為提高國庫工作水平，管理層必然加強對國庫工作的評價與考核。而國庫會計分析能夠客觀地反映國庫工作的強度與質(zhì)量、效率與效益，為管理層考核國庫工作提供依據(jù)。

政府之所以需要國庫會計分析，是因為政府與人民銀行之間存在著委托代理關(guān)系。人民銀行接受政府委托，行使經(jīng)理國庫職能，負責(zé)辦理預(yù)算資金收支業(yè)務(wù)，并對預(yù)算資金存量進行管理。作為委托者的政府，必然十分關(guān)心人民銀行受托經(jīng)理國庫職責(zé)的履行情況。而國庫會計分析，像具體的國庫會計內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況分析、國庫會計核算系統(tǒng)升級情況分析、國庫與商業(yè)銀行之間總體資金和財政專戶資金往來情況分析、庫款庫存情況分析、國庫現(xiàn)金劃出商業(yè)銀行定期存款及本息劃回情況分析，等等，能夠客觀、全面、系統(tǒng)地反映人民銀行受托職責(zé)的履行情況。

綜上，國庫會計分析的目標應(yīng)定位于為管理層提供決策有用的信息，向政府反映國庫受托責(zé)任的履行情況。

三、國庫會計分析的職能

所謂職能，是指人、事物和機構(gòu)所能發(fā)揮的作用與功能。上文對國庫會計分析內(nèi)涵與外延及其目標的探析表明，與國庫會計相同，反映與監(jiān)督也是國庫會計分析的兩大基本職能。但不同的是，這兩大基本職能的作用機理在國庫會計與國庫會計分析中存在較大差異。

國庫會計通過對國庫日常業(yè)務(wù)的核算，反映國庫資金運動的全貌，提供經(jīng)過會計核算程序初步加工的有關(guān)財政預(yù)算資金收支余的通用信息。而國庫會計分析依據(jù)國庫會計核算提供的信息，綜合考慮財政部門和商業(yè)銀行的其他相關(guān)信息，圍繞目前國庫資金運行中的重點、難點和熱點問題，對所獲得的信息進行篩選，然后運用相對數(shù)分析、平均數(shù)分析、比較分析等方法，反映國庫資金運動的安全、效率與效益、國庫會計工作的質(zhì)量與水平等，提供經(jīng)過深層次加工的、滿足內(nèi)部管理層和政府信息需求的、針對性強的信息。

另一個基本職能——監(jiān)督職能，對國庫會計來說，是國庫會計人員按照人民銀行的相關(guān)規(guī)章制度，運用會計核算程序和方法，對國庫經(jīng)濟活動的全過程進行監(jiān)督，包括事前、事中和事后監(jiān)督，以確保國庫會計信息的相關(guān)性和可靠性。而國庫會計分析的監(jiān)督職能，是國庫部門依照國家相關(guān)規(guī)章制度及人大通過的預(yù)算等，運用會計分析方法，對財政部門預(yù)算收支執(zhí)行情況進行監(jiān)督。這是一種典型的事中監(jiān)督，因為國庫僅是政府預(yù)算執(zhí)行的參與者，而非決策者。借助國庫會計分析，政府預(yù)算執(zhí)行中的不合規(guī)行為能被及時發(fā)現(xiàn)并糾正，從而為財政資金安全增加一道屏障，形成對人大監(jiān)督、國家審計監(jiān)督和財政內(nèi)部監(jiān)督的有益補充，進一步促進政府預(yù)算規(guī)范運行。

除了反映和監(jiān)督兩大基本職能，國庫會計分析還具有預(yù)測和考核兩大擴展職能。國庫會計分析的預(yù)測職能表現(xiàn)為，內(nèi)部管理層和政府可以根據(jù)連續(xù)幾年的國庫會計分析數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國庫資金流動的規(guī)律和特點，據(jù)此預(yù)測未來國庫資金流量與存量及其來源、進而經(jīng)濟發(fā)展趨勢，為國庫開展高效的現(xiàn)金管理、人民銀行和政府制定合理的貨幣政策與宏觀經(jīng)濟政策創(chuàng)造條件。國庫會計分析的考核職能表現(xiàn)在，通過對國庫資金安全性、流動性與收益性的分析，提供有關(guān)國庫工作效率與效益、人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)履行情況的分析結(jié)果，這些結(jié)果可直接用于：內(nèi)部管理層和政府從各自角度對人民銀行受托責(zé)任履行情況的考核，以及內(nèi)部管理層對國庫工作質(zhì)量與水平的考核。

四、國庫會計分析的對象

國庫會計分析對象就是國庫會計分析所要反映和監(jiān)督的內(nèi)容，即國庫會計分析反映和監(jiān)督的客體。本文前面的論述已表明，國庫會計分析的對象是國庫各項基本活動，核心是國庫資金運動，從財政預(yù)算資金收納國庫、劃分、留解到這些資金支撥、退庫、調(diào)節(jié)、現(xiàn)金管理。國庫會計分析從國庫會計核算中獲取符合內(nèi)部管理層和政府需求的信息，反映國庫資金運動的規(guī)律與特點，監(jiān)督財政預(yù)算收支執(zhí)行情況，預(yù)測未來國庫資金流動趨勢，考核國庫工作業(yè)績，發(fā)現(xiàn)存在的問題。因此，國庫會計分析的對象是以國庫資金運動為主體的國庫各項基本活動。

五、國庫會計分析的內(nèi)容

根據(jù)以上論述，國庫會計分析的內(nèi)容可以確定為四個方面：安全性、流動性、收益性與核算效率效益性。其中，國庫資金安全是國庫工作的底線，對其的會計分析，能夠揭示國庫基本職責(zé)的履行情況；國庫資金流動是國庫工作的主體，對其的會計分析，能夠集中體現(xiàn)國庫與政府之間既分工合作又相互制衡的關(guān)系，從而為中央銀行經(jīng)理國庫法律地位及制度是否確立、完善提供判定依據(jù)；國庫資金收益是國庫工作水平的反映，對其的會計分析，能夠展現(xiàn)地方國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范化與科學(xué)化水準；國庫會計核算效率與效益是國庫工作強度與質(zhì)量的具體表現(xiàn)，對其的會計分析，能夠反映國庫工作對一地經(jīng)濟健康有序運行的貢獻與作用。國庫會計分析的這四個內(nèi)容具體可用表1列示如下。

表1 國庫會計分析具體內(nèi)容

(中國人民銀行長沙中支，湖南 長沙 410005)

組長：謝漢陽

成員：戴紅梅、李毅、李長堅、孫會兵、馬菱、王藝