西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)的調(diào)研與思考

康晨+秦蓉+李寧

摘 要： 優(yōu)美小鎮(zhèn)是西咸新區(qū)創(chuàng)新城市發(fā)展方式、建設(shè)現(xiàn)代田園城市的重要載體。不同類型的優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)在農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化、輻射帶動農(nóng)村發(fā)展、文化傳承與保護(hù)生態(tài)等方面發(fā)揮著重要作用。深入研究西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)情況，分析建設(shè)中存在問題，期望把西咸新區(qū)建設(shè)成為我國向西開放的重要樞紐、西部大開發(fā)的新引擎和中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例。

關(guān)鍵詞： 西咸新區(qū)； 優(yōu)美小鎮(zhèn)； 城鎮(zhèn)化； 發(fā)展方式

中圖分類號： F292 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.023

習(xí)近平總書記批示抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都具有重要意義。①

優(yōu)美小鎮(zhèn)是西咸新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的特色小鎮(zhèn)，是新區(qū)現(xiàn)代田園城市市鎮(zhèn)體系的重要組成部分。新區(qū)自開發(fā)建設(shè)以來，通過不斷探索與實踐，建設(shè)了一批各具特色的優(yōu)美小鎮(zhèn)，帶動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。課題組通過三年持續(xù)跟蹤調(diào)研西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)情況，深入研究建設(shè)中存在問題，結(jié)合實際，提出下一步開展實踐工作的思考。

一、基本情況

西咸新區(qū)位于西安和咸陽兩市結(jié)合部，行政范圍涉及西安、咸陽兩市7個縣（區(qū)）、23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）（見表1）、450個行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）人口規(guī)模1-3萬人。為進(jìn)一步發(fā)揮西咸新區(qū)作為國家創(chuàng)新城市發(fā)展方式試驗區(qū)的綜合功能，完善點狀布局的市鎮(zhèn)體系，體現(xiàn)現(xiàn)代田園城市核心概念，新區(qū)規(guī)劃五年內(nèi)建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)35個（見圖1）。

（一）規(guī)劃建設(shè)總體思路

創(chuàng)新發(fā)展，分類指導(dǎo)，特色產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)。西咸新區(qū)緊緊圍繞創(chuàng)新城市發(fā)展方式，走資源集約、產(chǎn)業(yè)集聚、人才集中、生態(tài)文明的優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)道路。對招商引資和吸引外來人口、實現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化等重點方面，進(jìn)行分類指導(dǎo)。

土地集約，農(nóng)民滿意，創(chuàng)新建設(shè)模式。以農(nóng)民是否滿意、土地是否集約利用、優(yōu)美風(fēng)情能否體現(xiàn)、建設(shè)模式能否復(fù)制推廣作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將行政與市場和法治相結(jié)合，和社區(qū)居民自治相結(jié)合，鼓勵自我改造和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

體現(xiàn)概念，政策護(hù)航，發(fā)揮市場機制。各優(yōu)美小鎮(zhèn)互相襯托、相互聯(lián)系，既重視共性，又突出個性。同時，優(yōu)美小鎮(zhèn)的建設(shè)堅持政府引導(dǎo)、社會投資、市場運作、村民自治，凸顯企業(yè)主體地位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又加強政府引導(dǎo)和服務(wù)保障。在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源要素保障、文化內(nèi)涵挖掘傳承、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面更好發(fā)揮作用。

（二）優(yōu)美小鎮(zhèn)規(guī)劃情況

2015年5月，西咸新區(qū)在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，出臺《西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)三大片區(qū)規(guī)劃（2015-2020）》（見圖2），率先建設(shè)涇河優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)、五陵塬帝陵帶優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)、灃河兩岸優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)三大優(yōu)美小鎮(zhèn)群。

涇河優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)。位于西咸北環(huán)線以東，包茂高速以西，包括涇河、涇河古河道流域兩岸、北辰谷區(qū)域，約130平方公里。以臨空農(nóng)業(yè)、生態(tài)居住為主，依托涇河兩岸生態(tài)腹地及北辰谷的地理優(yōu)勢，規(guī)劃布局以臨空農(nóng)業(yè)、生態(tài)居住等為特色的田園宜居小鎮(zhèn)11個，分別為空港新城太平小鎮(zhèn)、竹范小鎮(zhèn)、廟店小鎮(zhèn)、太平湖健康小鎮(zhèn)、陽光小鎮(zhèn)，涇河新城盧卡小鎮(zhèn)、陜商小鎮(zhèn)、楓丹白露小鎮(zhèn)、榮華優(yōu)美小鎮(zhèn)、香榭莊園小鎮(zhèn)、翠堤莊園小鎮(zhèn)。

五陵塬帝陵帶優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)。位于西咸北環(huán)線以東，包茂高速以西，渭河以北的五陵塬帝陵遺址帶及其農(nóng)業(yè)長廊區(qū)域，約180平方公里。以現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)、旅游度假為主，依托五陵塬地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)長廊及地勢起伏，規(guī)劃布局以都市農(nóng)業(yè)、觀光體驗等為特色的生態(tài)綠色小鎮(zhèn)8個，分別為空港新城幸福小鎮(zhèn)、美術(shù)小鎮(zhèn)、大石頭民俗文化村、花園小鎮(zhèn)，秦漢新城劉家溝民俗小鎮(zhèn)、周禮小鎮(zhèn)、酒莊小鎮(zhèn)、藝術(shù)小鎮(zhèn)。

灃河兩岸優(yōu)美小鎮(zhèn)片區(qū)。位于灃渭三角洲以南，豐京南路以北的灃河兩岸區(qū)域，約71平方公里。片區(qū)內(nèi)優(yōu)美小鎮(zhèn)以旅游度假、產(chǎn)業(yè)培育為主。依托灃河濕地公園、豐鎬遺址景觀，規(guī)劃布局以旅游度假、產(chǎn)業(yè)培育等為特色的風(fēng)情小鎮(zhèn)5個，分別為灃東新城灃濱小鎮(zhèn)、昆明池小鎮(zhèn)，西周小鎮(zhèn)，灃西新城絲路風(fēng)情小鎮(zhèn)、文教園小鎮(zhèn)。

（三）建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)的主要優(yōu)勢

轄區(qū)城鎮(zhèn)化率較低。西咸新區(qū)地處關(guān)中平原，2016年西安市城鎮(zhèn)化率為73%，西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化率為65.26%，在新區(qū)范圍內(nèi)有11萬畝農(nóng)村居民點用地，布局分散，管理滯后，人均建設(shè)用地面積較大，土地利用率較低。按照李克強總理提出“今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有‘三個1億人問題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”①的要求，結(jié)合西咸新區(qū)實際，根據(jù)總體規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)進(jìn)度及發(fā)展規(guī)模，要實現(xiàn)建設(shè)用地面積1平方公里承載1萬人的目標(biāo)，需對這些農(nóng)村居民點用地進(jìn)行綜合整治與合理改造。新區(qū)規(guī)劃建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)，能夠依托中心村和小城鎮(zhèn)，聚集本地人口，提升村莊原有基礎(chǔ)設(shè)施，改善村莊環(huán)境，保護(hù)村落文化，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，同時推進(jìn)戶籍制度改革，實行更加積極的就業(yè)政策，完善居住、教育、醫(yī)療等社會保障體系，拓寬社會保障覆蓋面，使農(nóng)民在不離土、不離鄉(xiāng)的情況下就地轉(zhuǎn)為市民。

例：涇河新城崇文鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)轄北丈、坡底、虎楊、擺渡、崇文、焦村、宋村、蔡壕8個村，包含74個村民小組約20680人，區(qū)域面積2.7平方公里，可規(guī)劃建成集居住、教育、醫(yī)療、旅游、度假和購物休閑等綜合服務(wù)于一體的現(xiàn)代化小鎮(zhèn)，使居住集中化、農(nóng)村社區(qū)化，通過各方面制度創(chuàng)新，真正解決農(nóng)民后顧之憂。推行戶籍改革，對人均耕地一定畝數(shù)以下的在冊農(nóng)業(yè)戶籍人口，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口。按照政府引導(dǎo)、個人自愿的原則，將被征地農(nóng)民人均耕地一定畝數(shù)以下，在冊農(nóng)業(yè)戶籍16周歲以上人員全部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系。設(shè)立勞動力人才培訓(xùn)學(xué)校和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，開展專業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)素養(yǎng)及市民生活知識等專業(yè)培訓(xùn)，拓寬戶改群眾就業(yè)渠道。完善教育配套措施，使戶改群眾子女享有與城鎮(zhèn)學(xué)生同等教育政策。endprint

有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。西咸新區(qū)在西安和咸陽兩座城市之間的接壤地帶，隨著城市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，西安市和咸陽市的產(chǎn)業(yè)密度不斷提高并向外轉(zhuǎn)移，依托區(qū)位優(yōu)勢，基于當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，新區(qū)行政范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同行政村都形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。如涇陽茯茶、大王鎮(zhèn)香醋、周陵鎮(zhèn)都市農(nóng)業(yè)、馬王街辦農(nóng)業(yè)科技推廣等。新區(qū)規(guī)劃建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)，能夠根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，選擇具有基礎(chǔ)且能夠大力發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，吸引龍頭企業(yè)，鼓勵農(nóng)民參與運營管理，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

例：涇河新城涇干鎮(zhèn)雙趙村。全村共7個村民小組545戶2200余人，總占地約3012畝，茯茶產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，茯茶文化氛圍濃厚，可規(guī)劃建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)，發(fā)展茯茶產(chǎn)品生產(chǎn)、研發(fā)、體驗及文化展示等，形成以茯茶為核心的文化產(chǎn)業(yè)鏈條，建設(shè)茯茶歷史博物館、茯茶驛站、茯茶戲樓、絲綢之路民俗特色展示等，打造集茯茶文化、關(guān)中民俗和關(guān)中生活文化為一體的綜合園區(qū)，有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

歷史文化資源豐厚。西咸新區(qū)轄區(qū)自古以來就是中華文明的重要發(fā)源地，區(qū)內(nèi)擁有豐富的歷史文化遺存，沿渭河兩岸，南有周豐鎬二京、秦阿房宮、漢長安城、漢建章宮，北有漢唐陵墓群，包括漢高祖長陵、漢武帝茂陵、漢景帝陽陵等漢陵，以及周陵、唐順陵等，區(qū)內(nèi)還有中國最高磚塔崇文塔、中國歷史上第一大人工湖昆明池、國內(nèi)發(fā)現(xiàn)時代最早的大型木構(gòu)橋梁沙河橋遺址②、秦漢時期的皇家園林上林苑③遺址等。同時，新區(qū)擁有豐富的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，如傳統(tǒng)音樂類的長安鼓樂、秦漢戰(zhàn)鼓，傳統(tǒng)戲曲類的戶縣曲子、長安道情，民間舞蹈類的涇河號子，傳統(tǒng)技藝類的涇渭茯茶制作工藝、櫧皮紙制作、米皮制作，民俗類的社火等。新區(qū)規(guī)劃建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)，能夠深入挖掘民族和地方文化精髓，傳承獨特的地域氣質(zhì)與豐富的風(fēng)土人情，突出打造個性鮮明的建筑風(fēng)格、綠化景觀和人文文化，實現(xiàn)“一鎮(zhèn)一風(fēng)格”，有山有水有人文，使當(dāng)?shù)匕l(fā)展富有更強的吸引力和長久的生命力。

例：秦漢新城窯店街道辦劉家溝村。村域面積3135畝，東西長約2公里，南北約900米，沿塬東西有6條溝道，較大的有4條，村莊以院落窯洞為單元分布于溝道兩側(cè)，或成排連成線，沿地形變化，或成團(tuán)鑲嵌于山間，集群在一水平線上，形成高低錯落的空間布局。村莊約有240余孔窯洞，多為清代建造，是陜西村落最原始的布局形式。依托劉家溝村的地理區(qū)位及村內(nèi)眼光菩薩廟、明新善社、“冀闕宮廷”建筑群等歷史文化資源優(yōu)勢，通過對溝道外農(nóng)戶房屋進(jìn)行“穿靴戴帽”式改造，溝道商業(yè)開發(fā)，可以打造一個集民俗文化展示、農(nóng)家休閑體驗、娛樂觀光為一體的綜合文化旅游小鎮(zhèn)，實現(xiàn)文化保護(hù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、休閑度假、統(tǒng)籌試驗四大功能。

自然生態(tài)環(huán)境良好。西咸新區(qū)北依嵯峨山，南望秦嶺，區(qū)內(nèi)冷暖干濕四季分明，關(guān)中“八水繞長安”①中的渭河、涇河、灃河三條河流貫穿其中。新區(qū)投資40多億元實施渭河、灃河、涇河治理工程，實現(xiàn)渭河西咸新區(qū)段南北兩岸堤防全線貫通，建成灃河生態(tài)景區(qū)，完成涇河2公里堤防建設(shè)，防洪工程體系基本完善。在五陵塬形成林地5000畝，成為大西安的生態(tài)補償區(qū)。開工建設(shè)3處渭河灘區(qū)濕地公園，建成灃河濕地公園、空港曹參蕭何主題公園等城市公園。在新區(qū)規(guī)劃建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)，能夠利用區(qū)內(nèi)山川河流、大遺址保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田和城市公園構(gòu)建城市綠色基地，使優(yōu)美小鎮(zhèn)分布在核心板塊外圍，點綴在開闊的綠色田園生態(tài)區(qū)，彰顯田園特色，營造生態(tài)優(yōu)良、清潔舒適、風(fēng)貌優(yōu)美的環(huán)境，與核心板塊共同支撐新區(qū)發(fā)展。

例：灃東新城斗門街道灃濱村（涉及部分張旺渠村）。灃濱村西起灃河西岸，東至灃涇大道，因地處灃河之濱而得名，利用獨特優(yōu)美的自然地理條件及詩經(jīng)文化，按照“一水一岸一城”的規(guī)劃格局，可以打造現(xiàn)代化大西安新中心文化旅游小鎮(zhèn)。

（四）優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)展

西咸新區(qū)為規(guī)范優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)，先后出臺《西咸新區(qū)管委會關(guān)于加快推進(jìn)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)的意見》、《西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)考核辦法（試行）》。按照建設(shè)進(jìn)度，部分已開工建設(shè)的優(yōu)美小鎮(zhèn)形象初現(xiàn)，部分正在建設(shè)中，還有部分尚處規(guī)劃設(shè)計階段。

形象初現(xiàn)的優(yōu)美小鎮(zhèn)。已有部分居民居住，配套設(shè)施基本完善，部分產(chǎn)業(yè)開始運營的小鎮(zhèn)。如空港新城花園小鎮(zhèn)，灃東新城啟航佳苑，秦漢新城酒莊小鎮(zhèn)、劉家溝民俗小鎮(zhèn)，涇河新城崇文鎮(zhèn)、茯茶小鎮(zhèn)、壽平民宿小鎮(zhèn)等優(yōu)美小鎮(zhèn)部分形象初現(xiàn)。其中，空港新城花園小鎮(zhèn)首批回遷居民于2014年底入住新居；秦漢新城酒莊小鎮(zhèn)于2014年6月開業(yè)運營，劉家溝民俗小鎮(zhèn)已建成蘭池生態(tài)園、居民創(chuàng)業(yè)區(qū)、百果采摘園等，日均接待游客已達(dá)5000人次；涇河新城崇文鎮(zhèn)安置區(qū)、保障房及相應(yīng)配套設(shè)施已基本建成，茯茶小鎮(zhèn)一、二期已開園運營，壽平民宿小鎮(zhèn)一期于2016年9月28日開園，民宿區(qū)14棟小院建成營業(yè)。

正在建設(shè)中的優(yōu)美小鎮(zhèn)。已完成規(guī)劃、投資主體明確、項目落地開工的小鎮(zhèn)。如空港新城陽光里一期、幸福里一期二期均已封頂；灃東新城灃濱小鎮(zhèn)休閑文旅商業(yè)區(qū)將于2017年10月對外開放；秦漢新城周禮文化小鎮(zhèn)五大板塊已開工建設(shè)；灃西新城智慧學(xué)鎮(zhèn)、翱翔小鎮(zhèn)正在開工建設(shè)；涇河新城蘭泰莊園一期已建成花卉苗木繁育生產(chǎn)示范基地、瀛洲新苑已開工建設(shè)。

規(guī)劃設(shè)計中的優(yōu)美小鎮(zhèn)。規(guī)劃尚未完成、建設(shè)模式尚不清晰、建設(shè)主體尚未確定、用地指標(biāo)未落實的小鎮(zhèn)。如灃東新城西周小鎮(zhèn)、中豐店小鎮(zhèn)，涇河新城崇文文化旅游小鎮(zhèn)等。

（五）優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)模式

根據(jù)西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)過程中投資主體的不同，優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)模式可分為“管委會投資、社會資本獨資、混合所有制合作投資、村集體自籌資金”。

管委會投資。由管委會作為出資方對原有行政村進(jìn)行拆遷改造并配套公共服務(wù)設(shè)施，按照分區(qū)規(guī)劃就地或在周邊區(qū)域投資建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)。空港新城花園小鎮(zhèn)、陽光里小鎮(zhèn)、幸福里小鎮(zhèn)，灃東新城灃濱小鎮(zhèn)，涇河新城崇文鎮(zhèn)、瀛洲新苑及西咸莊園小鎮(zhèn)等均屬此類。

社會資本獨資。管委會通過招商引資吸引社會資本投資開發(fā)建設(shè)的優(yōu)美小鎮(zhèn)。如灃東新城西周小鎮(zhèn)、中豐店小鎮(zhèn)，秦漢新城周禮文化小鎮(zhèn)，涇河新城盧卡小鎮(zhèn)、香榭莊園、秦龍小鎮(zhèn)、天心莊園、宏海長樂莊園等均屬此類。endprint

混合所有制合作投資。以合作制為基礎(chǔ)，采取股份制的做法，由管委會、當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、農(nóng)民共同出資組建公司改造建設(shè)的小鎮(zhèn)。通過引導(dǎo)廣大農(nóng)民圍繞特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過“一村一品、一戶一業(yè)”形式，市場化運作，在“家門口”進(jìn)行自主商業(yè)經(jīng)營。秦漢新城酒莊小鎮(zhèn)，灃西新城智慧學(xué)鎮(zhèn)、絲綢之路風(fēng)情城，涇河新城茯茶小鎮(zhèn)等均屬此類。以茯茶小鎮(zhèn)為例，引入民營企業(yè)咸陽涇渭茯茶有限公司、陜西怡澤茯茶有限公司，由涇河新城文旅集團(tuán)出資51%、當(dāng)?shù)卣蛢杉颐駹I企業(yè)共同出資49%，三方合資成立西咸新區(qū)涇新茯茶文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司進(jìn)行建設(shè)。

村集體自籌資金。由管委會引導(dǎo)，村集體自籌資金，對村落進(jìn)行整體改造建設(shè)。如涇河新城花李田園小鎮(zhèn)，在管委會指導(dǎo)下對原有集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份制改造，以村委會和各村民小組為單位，按照村民自愿的原則，通過土地入股的形式，將集體資產(chǎn)折股量化，五個村民小組1600余名村民成為企業(yè)股東，成立錦繡花李建設(shè)發(fā)展有限公司、高家置業(yè)有限公司、棗東置業(yè)有限公司等12家股份制企業(yè)，出資改造原有村落，打造絲綢之路旅游小鎮(zhèn)。

（六）優(yōu)美小鎮(zhèn)經(jīng)營模式

根據(jù)西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)的地理位置、歷史文化、傳統(tǒng)習(xí)俗以及周邊產(chǎn)業(yè)分布的實際情況，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營模式。

都市農(nóng)業(yè)型。主要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范、加工、特色種植、農(nóng)業(yè)休閑等，如涇河新城秦龍小鎮(zhèn)、崇文莊園小鎮(zhèn)、蘭泰莊園和宏海長樂莊園等。

商業(yè)貿(mào)易型。主要依托地理位置靠近機場、高速公路等的交通便利條件，重點發(fā)展商業(yè)貿(mào)易、物流服務(wù)、高新技術(shù)服務(wù)等。如空港新城花園小鎮(zhèn)建設(shè)商業(yè)貿(mào)易中心，幸福里小鎮(zhèn)建設(shè)寫字樓辦公場地，服務(wù)入?yún)^(qū)企業(yè)，陽光里小鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，發(fā)展倉儲、運輸、租賃等物流服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

工業(yè)旅游型。主要發(fā)展生產(chǎn)、研發(fā)、體驗、文化展示及旅游等一體化產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動周邊村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)及旅游業(yè)發(fā)展。如秦漢新城酒莊小鎮(zhèn)發(fā)展葡萄種植、鮮食葡萄采摘、高檔葡萄酒生產(chǎn)、儲存、銷售等；涇河新城茯茶小鎮(zhèn)發(fā)展茯茶生產(chǎn)、銷售、文化展示、體驗等。

文化旅游型。主要依托當(dāng)?shù)貧v史文化資源，打造集觀光旅游、農(nóng)事民俗體驗和文化演藝為一體的文化旅游小鎮(zhèn)。如秦漢新城周禮文化小鎮(zhèn)發(fā)掘展示周文化，建設(shè)商業(yè)配套、休閑旅游為一體的復(fù)合型小鎮(zhèn)；涇河新城陜商小鎮(zhèn)以明清陜西商幫文化為主題，建設(shè)商業(yè)文化旅游綜合區(qū)域。

文化教育型。依托本地教育資源優(yōu)勢，打造文化教育資源集聚的學(xué)鎮(zhèn)。如國際文教園區(qū)依托集聚國際知名大學(xué)、職業(yè)教育和高端培訓(xùn)為核心，發(fā)展國際文化、教育、醫(yī)養(yǎng)、科研產(chǎn)業(yè)的文化教育新市鎮(zhèn)。

房地產(chǎn)經(jīng)營型。依托便利的交通、良好的生態(tài)環(huán)境及產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢，打造現(xiàn)代化的宜居小鎮(zhèn)。如灃東新城啟航佳苑、巨威大秦郡、灃科花園等主要是通過城改模式實施農(nóng)村城市化改造的新型居住小鎮(zhèn)；涇河新城香榭莊園、楓丹白露小鎮(zhèn)、榮華小鎮(zhèn)和盧卡小鎮(zhèn)等利用周邊的良好的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)宜居小鎮(zhèn)。

二、存在問題

（一）優(yōu)美小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和外延不明確

優(yōu)美小鎮(zhèn)是西咸新區(qū)結(jié)合建設(shè)現(xiàn)代田園城市的目標(biāo)和實際提出的市鎮(zhèn)體系概念。從建設(shè)實際看，優(yōu)美小鎮(zhèn)的內(nèi)涵外延、基本要素、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等都沒有明確。新區(qū)5個新城邊實踐、邊探索，不同程度地開展優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)工作，但各新城對優(yōu)美小鎮(zhèn)認(rèn)識存在很大的不同，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：有的認(rèn)為優(yōu)美小鎮(zhèn)是在尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，保留村莊原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，進(jìn)行適當(dāng)現(xiàn)代化改造而建成，不能大拆大建；有的認(rèn)為都市農(nóng)業(yè)項目或農(nóng)莊（天心莊園），在具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人氣的前提下可稱之為優(yōu)美小鎮(zhèn)；有的認(rèn)為安置小區(qū)、保障房（花園小鎮(zhèn)）有人居住，且擁有便利的服務(wù)設(shè)施便是優(yōu)美小鎮(zhèn)；有的認(rèn)為將區(qū)域歷史文化與本地開發(fā)建設(shè)結(jié)合起來的旅游小鎮(zhèn)（灃濱小鎮(zhèn)）就是優(yōu)美小鎮(zhèn)；還有的認(rèn)為，通過農(nóng)家樂發(fā)展起來的新農(nóng)村（劉家溝、大石頭村），或依托重大項目發(fā)展的社區(qū)（智慧學(xué)鎮(zhèn)）是優(yōu)美小鎮(zhèn)。新區(qū)沒有準(zhǔn)確、科學(xué)的定位優(yōu)美小鎮(zhèn)的內(nèi)涵與外延，沒有出臺具有可操作性的指導(dǎo)意見。

（二）優(yōu)美小鎮(zhèn)的規(guī)劃體系不完善

目前，西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)沒有專項統(tǒng)一規(guī)劃，僅在《西咸新區(qū)總體規(guī)劃（2010—2020）年》的指導(dǎo)下開展建設(shè)工作，規(guī)劃滯后。2015年出臺《西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)三大片區(qū)規(guī)劃（2015-2020）》，從宏觀層面劃定了建設(shè)區(qū)域，但具體到每個新城、區(qū)域、小鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃尚未出臺，已建項目存在對區(qū)域文化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口預(yù)測、對外交通等分析研究不到位現(xiàn)象，尤其是從區(qū)域整體情況對優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)分類研究不夠，更多的強調(diào)數(shù)量，忽視質(zhì)量，影響了優(yōu)美小鎮(zhèn)功能的合理配置和建設(shè)效果。

（三）建設(shè)用地指標(biāo)緊缺

優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)涉及較多的道路、基礎(chǔ)設(shè)施、安置房建設(shè)等，需要一定的建設(shè)用地指標(biāo)，但規(guī)劃的小鎮(zhèn)大多分布在新區(qū)核心板塊外圍，加之前期規(guī)劃調(diào)整等，普遍存在用地指標(biāo)不足、地塊規(guī)劃用途與現(xiàn)實發(fā)展需要不相符等問題。部分小鎮(zhèn)因用地選址不屬于建設(shè)預(yù)留用地范圍，且占用基本農(nóng)田，沒有用地指標(biāo)，無法上報用地審批，如屬于一般農(nóng)用地，申請調(diào)整操作的周期長、環(huán)節(jié)多，也不能及時保障用地需求。按照《陜西省節(jié)約集約用地實施細(xì)則（試行）》（陜國土資發(fā)[2014]56號）的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住宅、商服用地容積率不得低于1.2，優(yōu)美小鎮(zhèn)大多數(shù)建筑屬于低密度住宅，容積率在0.5左右，一定程度上影響了土地招拍掛和招商引資工作。如涇河新城盧卡小鎮(zhèn)靠近涇河岸邊，建設(shè)前期調(diào)整規(guī)劃修筑2公里河堤、修建林路等占用了建設(shè)用地近100畝，而涇河新城建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，小鎮(zhèn)損失的建設(shè)用地?zé)o法得到合理彌補，不能滿足部分項目建設(shè)的需要。

（四）籌資渠道單一，融資困難

優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)等多個方面，資金需求量大，從目前來看，西咸新區(qū)管委會投資仍然占較大比重，主要采取“借資建鎮(zhèn)”的辦法，建設(shè)資金總體需求與政府財力投入之間也存在較大差距。因小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“小弱散”，沒有形成持續(xù)穩(wěn)定的盈利途徑，對社會投資缺乏一套完整、合理的機制，投資周期長，見效慢，導(dǎo)致開發(fā)商和部分居民開發(fā)建設(shè)的積極性不高。村集體組織自主改造的小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力薄弱，缺乏資產(chǎn)作抵押，難以取得金融機構(gòu)的貸款支持。籌資機制不靈活，還沒有探索出一條充分運用市場機制籌措優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)資金的路徑。如涇河新城崇文鎮(zhèn)需解決8個村2萬余名農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化問題，涉及范圍大、人數(shù)多，加之要建設(shè)道路、學(xué)校、醫(yī)院等配套設(shè)施，需要大量資金投入，而小鎮(zhèn)主要由管委會采取BT、發(fā)行債券等方式投資建設(shè)，資金需求量大、回收慢，導(dǎo)致項目整體推進(jìn)延緩。endprint

（五）產(chǎn)業(yè)定位不清

西咸新區(qū)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)處于探索階段，部分小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位不夠清晰，還沒有根據(jù)自身具有的綜合優(yōu)勢和獨特優(yōu)勢、所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的運行特點，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，沒有合理地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和布局，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集中度和關(guān)聯(lián)度不高，區(qū)域整體競爭力不強。而小鎮(zhèn)周邊地區(qū)多處于招商引資和開發(fā)建設(shè)階段，也還沒有形成具有輻射帶動作用的成熟業(yè)態(tài)。如涇河新城茯茶小鎮(zhèn)，茯茶是發(fā)展的核心，但目前對茯茶文化的挖掘不足、展示不全，僅體現(xiàn)在淺層次的茶品銷售、體驗等，缺乏對茯茶歷史、生產(chǎn)工藝、茶藝等內(nèi)容的開發(fā)展示，現(xiàn)有的茯茶企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和價格參差不齊，還存在大量的家庭式小作坊，產(chǎn)品生產(chǎn)準(zhǔn)入門檻低，競爭日益激烈，利潤率低，生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、品牌保護(hù)、商標(biāo)注冊等方面較弱，不利于小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展。

（六）新城建設(shè)優(yōu)美小鎮(zhèn)的積極性不高

從西咸新區(qū)整體情況看，各新城建設(shè)積極性并不高，進(jìn)度較慢，5個新城的優(yōu)美小鎮(zhèn)基本上處于規(guī)劃建設(shè)期，有的甚至還處于概念設(shè)計階段。優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，涉及征地拆遷、招商引資、土地指標(biāo)、村民無形改造、產(chǎn)業(yè)選擇、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，人數(shù)多，投資量很大，項目建設(shè)復(fù)雜。目前，5個新城的主要精力集中在核心板塊建設(shè)和招商引資，在人力、資金有限的情況下，對優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)投入資金和力量較小。

（七）當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與度低

西咸新區(qū)建設(shè)的優(yōu)美小鎮(zhèn)中，除涇河新城茯茶小鎮(zhèn)，部分村民在小鎮(zhèn)一期投入使用后，看到營利主動投資改造自家院落進(jìn)行經(jīng)營外，其余優(yōu)美小鎮(zhèn)多為管委會、當(dāng)?shù)卣?、社會資本投資建設(shè)，農(nóng)民參與度并不高，大部分農(nóng)民或?qū)?yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)的認(rèn)識不足，或沒有資金基礎(chǔ)，僅限于在建設(shè)工地打零工。已建成的優(yōu)美小鎮(zhèn)也都是由投資主體負(fù)責(zé)運營管理，農(nóng)民很少參與。

三、建議開展的工作

（一）深入開展優(yōu)美小鎮(zhèn)定位研究

國內(nèi)外在優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)方面有很多較為成功的案例，如瑞士達(dá)沃斯小鎮(zhèn)、美國格林威治對沖基金小鎮(zhèn)、法國普羅旺斯小鎮(zhèn)、希臘圣多里尼小鎮(zhèn)，國內(nèi)浙江烏鎮(zhèn)、海南博鰲、陜西流水鎮(zhèn)等，都是優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)的成功典范。加強對已建成優(yōu)美小鎮(zhèn)的調(diào)研，全面掌握不同類別優(yōu)美小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局、建設(shè)模式、運營模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，對于科學(xué)界定優(yōu)美小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和外延，指導(dǎo)優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)實踐具有重要意義。同時，按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和新區(qū)開發(fā)建設(shè)的進(jìn)度，對現(xiàn)有優(yōu)美小鎮(zhèn)進(jìn)行總結(jié)提煉，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，在此基礎(chǔ)上出臺相關(guān)指導(dǎo)意見和支持政策，明確優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)的工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)優(yōu)美小鎮(zhèn)又好又快發(fā)展。

（二）完善優(yōu)美小鎮(zhèn)規(guī)劃體系

堅持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產(chǎn)力布局、國土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，合理界定人口、資源、環(huán)境承載力與產(chǎn)業(yè)支撐力。結(jié)合資源稟賦條件，聯(lián)動編制產(chǎn)業(yè)、文化、旅游“三位一體”，生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化“三化驅(qū)動”，項目、資金、人才“三方落實”的建設(shè)規(guī)劃。完善概念性規(guī)劃、控制性詳規(guī)、核心區(qū)設(shè)計規(guī)劃等，確保優(yōu)美小鎮(zhèn)規(guī)劃可落地。同時，強化建筑風(fēng)格的個性化設(shè)計，系統(tǒng)規(guī)劃品牌打造、市場營銷和形象塑造，使傳統(tǒng)與現(xiàn)代、歷史與時尚、自然與人文完美結(jié)合。尤其在新區(qū)原始村莊改造提升中，要堅持新城管委會引導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃先行，把村莊改造提升置身于區(qū)域發(fā)展的大坐標(biāo)中，高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)布局，這樣既可以避免現(xiàn)有村莊的無序化擴張，又可以科學(xué)整合農(nóng)村的土地、民風(fēng)民俗、歷史遺存等資源，也真正改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件。

（三）統(tǒng)籌解決優(yōu)美小鎮(zhèn)用地指標(biāo)問題

在新區(qū)和各新城修編土地利用規(guī)劃過程中，科學(xué)安排優(yōu)美小鎮(zhèn)各類用地的空間布局，合理劃定建設(shè)用地規(guī)模，增強規(guī)劃的科學(xué)性、超前性和可操作性，保障小鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，立足實際，以農(nóng)村土地整治為抓手，以低效利用土地為重點，開展土地復(fù)墾，形成增減掛鉤指標(biāo)，對小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目所需缺口指標(biāo)由新區(qū)國土部門切塊直供，做到應(yīng)保盡保。盤活存量用地資源，對優(yōu)美小鎮(zhèn)及周邊范圍內(nèi)閑置土地開展摸底排查，通過對土地的利用空間優(yōu)化布局調(diào)整，整合閑散的村集體建設(shè)用地指標(biāo)，盤活現(xiàn)有土地資源，保障小鎮(zhèn)項目建設(shè)順利推進(jìn)。

（四）拓寬融資渠道，形成多元化的投資模式

一是加快探索市場準(zhǔn)入清單管理方式，擴大準(zhǔn)入范圍，降低進(jìn)入門檻，營造統(tǒng)一開放、規(guī)范有序、公平競爭的投資經(jīng)營環(huán)境，激發(fā)民間投資活力，為社會資本參與優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)提供條件。二是完善項目市場化機制，采取科學(xué)的政策引導(dǎo)與合理的定向調(diào)控，對于供電、供氣、通訊和非基本公共服務(wù)等經(jīng)營性領(lǐng)域，積極推進(jìn)完全市場化和商業(yè)化運作，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。三是推廣運用公私合營模式，對于軌道交通、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、污水垃圾處理等準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域，積極推廣PPP、BOT、ABS等公私合作、股權(quán)合作的投資模式，鼓勵、支持和引導(dǎo)社會資本平等參與項目的投資與運營，實現(xiàn)投資主體多元化，解決優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)中存在的資金緊缺問題。四是拓展資金來源渠道，積極爭取中、省各類專項資金支持，同時兩級管委會安排一定的配套資金，采取優(yōu)惠政策，撬動社會資本參與小鎮(zhèn)建設(shè)。

（五）圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求建設(shè)各具特色的優(yōu)美小鎮(zhèn)

結(jié)合西咸新區(qū)“十三五”規(guī)劃，科學(xué)制定優(yōu)美小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以都市農(nóng)業(yè)、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療健康、民俗文化、歷史文化等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為發(fā)展重點，根據(jù)自身資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)，選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”的發(fā)展模式，做好資源整合、項目組合、功能集合，分層分類，打造一批工業(yè)重鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)、商貿(mào)強鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)。注重發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵中小企業(yè)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套加工，推進(jìn)產(chǎn)供銷一條龍，把產(chǎn)業(yè)鏈的觸角延伸到餐飲、休閑、娛樂、旅游、文化等各個行業(yè)，提高小鎮(zhèn)建設(shè)項目及其產(chǎn)業(yè)化的集聚、配套、融合發(fā)展綜合實力。如涇河崇文鎮(zhèn)，要與旅游開發(fā)結(jié)合起來，在建設(shè)發(fā)展中，依靠崇文塔景區(qū)、陜商博物館、秦腔博物館，挖掘當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)和內(nèi)涵，建設(shè)特色文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，培育一批具有核心競爭力的特色文化企業(yè)和產(chǎn)品，實施文化產(chǎn)業(yè)品牌戰(zhàn)略，制訂文化產(chǎn)業(yè)品牌培育計劃，結(jié)合陜商文化、秦腔文化、關(guān)中文化等資源優(yōu)勢，打造具有較高知名度和影響力的文化品牌。endprint

（六）完善配套扶持政策

建立“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”的優(yōu)美小鎮(zhèn)推進(jìn)機制，加強政府引導(dǎo)和服務(wù)保障。一是將優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)納入年度目標(biāo)任務(wù)，對如期完成任務(wù)的，土地指標(biāo)按實際使用指標(biāo)的50%給予配套獎勵，對2年內(nèi)未完成任務(wù)的，加倍倒扣獎勵的用地指標(biāo)。二是設(shè)立新區(qū)、新城小鎮(zhèn)培育專項引導(dǎo)資金，用于小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。三是推動商業(yè)銀行、投資公司為小鎮(zhèn)提供中長期貸款，新區(qū)根據(jù)項目建設(shè)情況給予利息補貼。四是引入有實力的社會投資建設(shè)主體，創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌、PPP等融資路徑，以市場化機制推動小鎮(zhèn)建設(shè)，引入第三方機構(gòu)，為入駐企業(yè)提供專業(yè)的融資、市場推廣、技術(shù)孵化、供應(yīng)鏈整合等服務(wù)，使小鎮(zhèn)成為新型眾創(chuàng)平臺。

（七）加強引導(dǎo)農(nóng)民參與優(yōu)美小鎮(zhèn)建設(shè)

一是加強優(yōu)美小鎮(zhèn)的宣傳引導(dǎo)。在優(yōu)美小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)前，通過入戶宣傳講解政策、張貼公告標(biāo)語、發(fā)放宣傳單等方式，宣傳小鎮(zhèn)建設(shè)的重要性和必要性等，增強農(nóng)民的主體感和責(zé)任感，提高農(nóng)民的認(rèn)知程度和參與意識。二是建立農(nóng)村勞動力就業(yè)求職登記制度，及時掌握城鄉(xiāng)勞動力資源狀況，凡有轉(zhuǎn)移就業(yè)要求的農(nóng)村勞動力，統(tǒng)一納入就業(yè)管理服務(wù)體系，為小鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)提供科學(xué)依據(jù)。三是加強農(nóng)民培訓(xùn)，根據(jù)農(nóng)民文化基礎(chǔ)、年齡狀況，對小鎮(zhèn)建設(shè)涉及的不同行業(yè)、不同工種、不同崗位開展基本技能和技術(shù)操作規(guī)程培訓(xùn)，優(yōu)先安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。四是促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，出臺農(nóng)民創(chuàng)業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策，為農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)提供稅費減免、小額擔(dān)保貸款、微利項目貸款貼息以及用地、用電、用水等方面的政策支持，免費推介適合返鄉(xiāng)農(nóng)民特點的創(chuàng)業(yè)項目為創(chuàng)業(yè)者立項、開業(yè)建立“綠色通道”，改善農(nóng)民創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]endprint