中國(guó)的地方政府會(huì)破產(chǎn)嗎

謝九

近日，央行研究局局長(zhǎng)徐忠提出探索地方政府破產(chǎn)制度，引發(fā)了市場(chǎng)的各種猜想，中國(guó)的地方政府未來(lái)真的可能會(huì)破產(chǎn)嗎？

最近幾年，隨著地方債成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大隱患，這已經(jīng)不是國(guó)內(nèi)第一次有人提出地方政府破產(chǎn)的想法。早在2014年，財(cái)政部的一份地方債課題研究報(bào)告就曾經(jīng)建議研究制定《地方政府破產(chǎn)法》，從法律上明確地方政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，在地方政府資不抵債時(shí)，允許地方政府宣告破產(chǎn)。從3年前財(cái)政部提出研究《地方政府破產(chǎn)法》，再到現(xiàn)在央行研究局局長(zhǎng)提出探索地方政府破產(chǎn)制度，可以看出關(guān)于地方政府破產(chǎn)的研究已經(jīng)在較高的層面進(jìn)行，如果未來(lái)中國(guó)出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)的事件，應(yīng)該也并非完全沒(méi)有可能。

在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府破產(chǎn)都有法可依，而且在現(xiàn)實(shí)中也時(shí)有發(fā)生，比如美國(guó)的汽車之城底特律，就曾經(jīng)在2014年破產(chǎn)。對(duì)于中國(guó)地方政府而言，破產(chǎn)之所以還是一件難以想象的事件，一是因?yàn)橹袊?guó)政府對(duì)于穩(wěn)定有很高的需求，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，很多經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有企業(yè)都很難被允許破產(chǎn)，更遑論地方政府，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是地方政府，爆發(fā)危機(jī)后通常都由中央財(cái)政兜底，由此也形成了中國(guó)的慣例。第二個(gè)原因在于，中國(guó)的中央和地方的財(cái)政關(guān)系不同于美國(guó)的聯(lián)邦制，尤其是分稅制改革之后，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府的財(cái)權(quán)有限，而承擔(dān)的事權(quán)過(guò)多，中央也很難對(duì)地方的債務(wù)危機(jī)坐視不理。

由于市場(chǎng)對(duì)于中央政府的兜底形成了強(qiáng)烈的預(yù)期，因此，很多地方政府都不顧自己的實(shí)際財(cái)力而大肆舉債，金融機(jī)構(gòu)也不顧地方政府的實(shí)際償還能力而隨意購(gòu)買，由此形成的后果就是，地方政府官員享受了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的政績(jī)，金融機(jī)構(gòu)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)分享了地方債的收益，而潛在風(fēng)險(xiǎn)最終不得不由中央政府買單，而一旦各級(jí)地方政府的這種瘋狂舉債達(dá)到一定的量級(jí)，最終也就形成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體風(fēng)險(xiǎn)。最近幾年，中央提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)既要防“黑天鵝”，也要防“灰犀牛”，地方債被普遍視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的“灰犀?！薄?/p>

2015年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施地方債券置換，通過(guò)發(fā)新債償還舊債，為地方政府償債爭(zhēng)取了更多的時(shí)間，同時(shí)降低了地方政府的利息支出，為緩解地方債起到了積極作用，截至2016年末，全國(guó)法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元，負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體水平，地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%，低于國(guó)際通行的100%～120%警戒線。

雖然從總體規(guī)模上來(lái)看，地方債已經(jīng)告別了過(guò)去高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，但是并不意味著地方債的危機(jī)警報(bào)已經(jīng)解除。首先，我國(guó)的地方政府存在大量的隱性債務(wù)，很多地方政府通過(guò)PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相舉債，實(shí)際上也構(gòu)成了地方政府的真實(shí)負(fù)債，但是這些負(fù)債并未出現(xiàn)在官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之中，其規(guī)模之大不容忽視。其次，地方政府負(fù)債即使總量上開(kāi)始放緩，但是結(jié)構(gòu)上的壓力和風(fēng)險(xiǎn)并未減輕，公開(kāi)資料顯示，我國(guó)有100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過(guò)100%，部分城市的負(fù)債率甚至超過(guò)400%，其中有些地方政府從技術(shù)上而言已經(jīng)處于資不抵債的地步。

2017年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，提出未來(lái)三年的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中頭條就是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，在這樣的背景下，防范地方債風(fēng)險(xiǎn)顯然會(huì)成為監(jiān)管重點(diǎn)。從最近一段時(shí)間來(lái)看，對(duì)于地方債的監(jiān)管明顯開(kāi)始升溫。財(cái)政部網(wǎng)站日前公示了江蘇省和貴州省處理部分市縣違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題的信息，兩省對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員共計(jì)70多人給予了不同程度的處分，其中不少前任官員也被追責(zé)，終身問(wèn)責(zé)制開(kāi)始生效，應(yīng)該可以在一定程度上遏制地方政府官員的舉債沖動(dòng)。

近幾年，中央雖然反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)于地方政府債務(wù)實(shí)行不救助和不兜底的原則，但是在沒(méi)有真正的地方政府破產(chǎn)之前，這些警告對(duì)于地方政府很難形成有效的約束，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也始終難以擺脫地方債的潛在風(fēng)險(xiǎn)。允許地方政府發(fā)生破產(chǎn)可能才是真正的王牌，唯有如此才能真正打破地方政府對(duì)于中央無(wú)原則兜底的幻想，地方債的無(wú)序擴(kuò)張才能從根源上被斬?cái)唷?/p>

地方政府破產(chǎn)，并不意味著政府關(guān)門大吉，更準(zhǔn)確地描述應(yīng)該是地方政府財(cái)政破產(chǎn)，政府僅僅保留最基本的功能，除了維持基本的民生支出和正常運(yùn)轉(zhuǎn)之外，其他的政府開(kāi)支被大力壓縮，政府職能被控制在最低限度之內(nèi)。地方政府破產(chǎn)之后，購(gòu)買地方債的金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該按照市場(chǎng)化原則承受應(yīng)有的損失，而不會(huì)得到政府的救助。唯有如此，地方政府才可能遏制舉債的沖動(dòng)，而投資者才可能以市場(chǎng)化原則判斷地方債的收益和風(fēng)險(xiǎn)，在市場(chǎng)化定價(jià)的原則下，很多實(shí)力不足的地方政府將失去舉債的能力。

2014年，財(cái)政部的研究報(bào)告提出研究制定《地方政府破產(chǎn)法》，此事雖然并無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但其實(shí)最近幾年我國(guó)的一些政策性文件還是變相提出了地方政府破產(chǎn)。2016年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，其中就提出了地方政府的財(cái)政重整計(jì)劃，“高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)通過(guò)實(shí)施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長(zhǎng)期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。”某種意義上，地方政府的財(cái)政重整，其實(shí)就已經(jīng)和地方政府破產(chǎn)相當(dāng)接近。

《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》其實(shí)對(duì)于地方政府的債務(wù)重整已經(jīng)有了一套相當(dāng)詳盡的辦法。當(dāng)市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為確有必要時(shí)，可以啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。財(cái)政重整方案主要包括：拓寬財(cái)源渠道；依法加強(qiáng)稅收征管，加大清繳欠稅欠費(fèi)力度，確保應(yīng)收盡收；落實(shí)國(guó)有資源有償使用制度，增加政府資源性收入；除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策之外，可以暫停其他財(cái)稅優(yōu)惠政策，待風(fēng)險(xiǎn)解除后再行恢復(fù)；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；財(cái)政重整期內(nèi)，除必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)，本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長(zhǎng)”或者大力壓減；處置政府資產(chǎn)；指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國(guó)有股權(quán)等，結(jié)合市場(chǎng)情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)；以及申請(qǐng)省級(jí)救助。從上述舉措來(lái)看，其實(shí)已經(jīng)形成了相當(dāng)完備的破產(chǎn)重整流程。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方政府破產(chǎn)其實(shí)并非壞事，和公司的破產(chǎn)重組一樣，都是一種保護(hù)措施，破產(chǎn)的公司在度過(guò)短期陣痛之后，如果重整得當(dāng)，未來(lái)還有重新起飛的機(jī)會(huì)，地方政府的破產(chǎn)也是如此。