城市餐廚垃圾管理中的問題及對策研究*
——以蘇州為例

湯以成，金寶玲，錢麗燕，干 磊，洪 毅

（1.蘇州市市容市政管理局，江蘇 蘇州 215004；2.蘇州市環(huán)境衛(wèi)生管理處，江蘇 蘇州215007）

餐廚垃圾具有很高的資源回收價(jià)值，但未經(jīng)處理直接將餐廚垃圾用來飼喂動物或者直接將廢棄食用油脂回流到餐桌危害很大，這些危害包括對飼喂動物的危害、對食品安全的危害以及對環(huán)境衛(wèi)生和生活垃圾終端處置設(shè)施的危害［1］。蘇州市從2007年開始制定餐廚垃圾管理的有關(guān)法規(guī)，并在餐廚垃圾管理方面進(jìn)行了大量的實(shí)踐，餐廚垃圾的管理取得了一定的成效［2］。但由于餐廚垃圾的管理面廣量大，涉及到很多因素，包括蘇州在內(nèi)的很多城市在餐廚垃圾的管理方面還存在一些問題，對這些問題的分析及對策研究對提高我國城市餐廚垃圾的管理水平十分必要。

1 蘇州市餐廚垃圾管理的現(xiàn)狀

1.1 收集、運(yùn)輸和處置一體化體系

蘇州按照“屬地化兩級政府協(xié)調(diào)管理、收運(yùn)處一體化市場運(yùn)作”的模式開展餐廚垃圾的管理，采用市場化的模式由政府委托一家企業(yè)開展餐廚垃圾的收集、運(yùn)輸和處置。蘇州餐廚垃圾終端處置設(shè)施日處理規(guī)模350 t，總投資約1.5億元，占地2.67 hm2，項(xiàng)目采用“濕熱水解+高中溫厭氧發(fā)酵”的工藝，將餐廚垃圾生產(chǎn)為生物柴油和沼氣（見圖 1）。

圖1 蘇州市餐廚垃圾資源化利用終端工藝流程

采用收集、運(yùn)輸和處置一體化的模式提高了市場化運(yùn)作企業(yè)的積極性和餐廚垃圾的收運(yùn)質(zhì)量，也減少了管理對象和環(huán)節(jié)，便于政府監(jiān)管。蘇州市已有5 000家餐飲單位納入了收運(yùn)范圍，餐廚垃圾集中收集率約60%，收集量逐年增加（圖2），截至2016年已累計(jì)處置餐廚垃圾7.061×105t，地溝油4.75×104t，資源化利用后生產(chǎn)生物柴油3.11×104t，沼氣 2.407 41×107m3。

圖2 蘇州市2010—2016年餐廚垃圾集中收集處置量

1.2 政策法規(guī)體系

餐廚垃圾管理涉及環(huán)境衛(wèi)生、城管、公安、工商、食藥監(jiān)等多個(gè)部門，需要多個(gè)部門根據(jù)各自的職責(zé)協(xié)同管理，蘇州通過出臺《蘇州市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》、《蘇州市餐廚垃圾管理辦法》、《關(guān)于印發(fā)蘇州城區(qū)餐廚垃圾收集、運(yùn)輸、處置監(jiān)管考核辦法（試行）的通知》、《關(guān)于安排餐廚垃圾資源化利用財(cái)政補(bǔ)貼的意見》等一系列政策法規(guī)，為餐廚垃圾的管理和部門聯(lián)動形成合力提供了制度依據(jù)，提高了管理效率。

1.3 監(jiān)督管理體系

蘇州市采取市、區(qū)兩級屬地協(xié)同管理模式，由市區(qū)兩級政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)餐廚垃圾的管理工作。餐廚垃圾的收集、運(yùn)輸和處置的監(jiān)管由市市容環(huán)境衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，通過派員駐場監(jiān)管、在線監(jiān)管、第三方環(huán)境檢測和監(jiān)督等方式對餐廚垃圾的全過程運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，提高餐廚垃圾收集率，保障終端處置設(shè)施正常運(yùn)行。

1.4 資金保障體系

蘇州市建立了財(cái)政保障機(jī)制，對餐廚垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理補(bǔ)貼，并對餐廚垃圾產(chǎn)生單位暫免收取餐廚垃圾處理費(fèi)。為了保障終端設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)行穩(wěn)定，蘇州市還制定了《蘇州市生活垃圾處置區(qū)域環(huán)境補(bǔ)償暫行辦法》，根據(jù)進(jìn)入垃圾終端處置設(shè)施的垃圾量繳納區(qū)域環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，用于扶持處置設(shè)施所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域環(huán)境綜合整治等，生態(tài)補(bǔ)償政策的出臺較好地解決了餐廚垃圾終端設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行中的鄰避效應(yīng)。

2 餐廚垃圾管理中存在的問題

2.1 終端處置設(shè)施能力不足

與城市餐廚垃圾產(chǎn)生量相比，包括蘇州在內(nèi)的多數(shù)城市的終端處置設(shè)施及處置能力還明顯不足，許多城市還尚未將餐廚垃圾終端處置設(shè)施列入城市發(fā)展規(guī)劃。在終端處置設(shè)施的建設(shè)過程中，還面臨著資金短缺、技術(shù)水平不高、選址難、用地審批難等問題。

2.2 市場化競爭不足

隨著餐廚垃圾終端處置能力的擴(kuò)大，需要引入市場化競爭機(jī)制，但目前一個(gè)城市通常都是由1～2家企業(yè)負(fù)責(zé)，缺少競爭機(jī)制，企業(yè)在收集餐廚垃圾時(shí)會挑肥揀瘦，只收集大中型餐飲企業(yè)而不收或少收小型餐飲企業(yè)的餐廚垃圾，不利于收運(yùn)覆蓋率的提高和規(guī)范化管理。

2.3 資源化產(chǎn)品市場銷路不暢

餐廚垃圾處理后的資源化產(chǎn)品主要是生物柴油和沼氣，部分城市也在探索餐廚垃圾中固性物蠅蛆養(yǎng)殖、制造腐植酸等其他資源化利用途徑。但由于產(chǎn)品的附加值相對較低，部分產(chǎn)品的銷售受到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入限制等，市場競爭力不強(qiáng)，導(dǎo)致市場銷路不暢。目前餐廚垃圾資源化的過程還需要政府投入較多的資金補(bǔ)貼，難以實(shí)現(xiàn)行業(yè)自身的盈利，這直接影響了企業(yè)參與餐廚垃圾資源化的積極性，對行業(yè)的市場化發(fā)展不利。

3 對策和建議

3.1 完善政策法規(guī)體系

自從2010年國家開展餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點(diǎn)工作以來，目前已確定5個(gè)批次100個(gè)城市作為餐廚垃圾資源化利用和無害化處理的試點(diǎn)城市，并形成了初步經(jīng)驗(yàn)。為繼續(xù)推動這項(xiàng)工作，可以在國家層面上統(tǒng)一餐廚垃圾的相關(guān)技術(shù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及工藝，進(jìn)一步明確餐廚垃圾處置產(chǎn)品、處置方向及處置企業(yè)的稅收減免政策，指導(dǎo)各地結(jié)合自身情況編制相應(yīng)規(guī)劃，將餐廚垃圾資源化利用和無害化處理的設(shè)施用地、選址、資金等納入城市總體規(guī)劃和環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)規(guī)劃中，推動各地加快項(xiàng)目落地和平穩(wěn)運(yùn)行。并在國家層面上盡快出臺餐廚垃圾管理辦法，對餐廚垃圾的回收、處理、流通以及違法行為做出統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)現(xiàn)我國餐廚垃圾監(jiān)管法律制度的體系化與規(guī)范化［3］。

3.2 探索有機(jī)廢棄物協(xié)同處理工藝

國內(nèi)餐廚垃圾資源化利用的工藝以厭氧發(fā)酵為主，一些城市也在探索將餐廚垃圾與居民產(chǎn)生的廚余垃圾、農(nóng)貿(mào)市場有機(jī)垃圾、園林綠化垃圾和城市污水處理廠污泥等城市有機(jī)廢棄物協(xié)同處理的工藝。在城市餐廚垃圾管理中，可進(jìn)一步探索有機(jī)垃圾與餐廚垃圾協(xié)同資源化利用的工藝流程，將有機(jī)垃圾與餐廚垃圾處理設(shè)施結(jié)合建設(shè)，在前端采用不同的預(yù)處理模式，后續(xù)協(xié)同處理，并可共用污水處理設(shè)施等公共工程，在實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾資源化利用的同時(shí)，對其他城市有機(jī)廢棄物也進(jìn)行妥善利用。

3.3 提高終端處置體系處置能力和技術(shù)水平

國內(nèi)餐廚垃圾的終端處置設(shè)施普遍比較缺乏，特別在土地資源相對匱乏的地區(qū)。因此，在建設(shè)餐廚垃圾終端處置設(shè)施時(shí)，可以考慮“集中+相對分散”的模式進(jìn)行：在土地資源豐富的區(qū)域，可以建設(shè)規(guī)模相對較大的終端處置設(shè)施，并采用區(qū)域統(tǒng)籌的方式輻射周邊區(qū)域的餐廚垃圾的終端處置；在土地資源匱乏的地區(qū)，可以采用相對分散的模式，建設(shè)規(guī)模相對較小的處理設(shè)施，就地處置餐廚垃圾。此外，還應(yīng)該加大對餐廚垃圾的技術(shù)研究，優(yōu)化處置工藝，提高資源化產(chǎn)品的附加值，從而降低政府補(bǔ)貼壓力和提高企業(yè)市場競爭力，實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾資源化利用行業(yè)的整體良性循環(huán)。

3.4 探索“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管模式

基于當(dāng)前的物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，開發(fā)餐廚垃圾信息化系統(tǒng)，建立餐廚垃圾數(shù)字化管理平臺［4］。餐廚垃圾信息化系統(tǒng)可與數(shù)字化城管系統(tǒng)全面對接，從而實(shí)現(xiàn)臺賬、監(jiān)控等數(shù)據(jù)的及時(shí)傳輸和實(shí)時(shí)更新，便于主管部門準(zhǔn)確掌握餐廚垃圾收運(yùn)處理企業(yè)的運(yùn)行動態(tài)。同時(shí)，可以編制餐廚垃圾產(chǎn)生單位的分布電子地圖，采用手機(jī)APP和微信的方式，便于公眾監(jiān)管和監(jiān)控。

3.5 破解終端設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的“鄰避效應(yīng)”

餐廚垃圾終端設(shè)施具有公益性，產(chǎn)生效益惠及全體社會，但負(fù)外部效果卻由附近居民承擔(dān)，往往受到選址周邊居民的反對，形成“不要建在我家后院”的鄰避效應(yīng)。破解鄰避效應(yīng)難題需要政府、企業(yè)和公眾三者良性互動。①設(shè)施選址應(yīng)尊重民意，參考設(shè)施本身的科學(xué)防護(hù)距離和民眾對設(shè)施的心理可接受距離，設(shè)置嚴(yán)格的防護(hù)距離，并在一定范圍內(nèi)對受影響的居民進(jìn)行相關(guān)“規(guī)劃補(bǔ)償”，如在設(shè)施附近建設(shè)草地、公園、圖書館、體育中心等正外部性設(shè)施［5］；堅(jiān)持信息透明化，企業(yè)向公眾和政府提供完全信息，消除信息不完全、不對稱對公眾心理和政府決策的負(fù)面影響；制定并公開風(fēng)險(xiǎn)減輕與控制方案，保障影響區(qū)居民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)。②政府做好環(huán)境影響評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評估，提出利益補(bǔ)償辦法，出臺受影響區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，對項(xiàng)目所在地的發(fā)展機(jī)會損失、環(huán)境污染和生態(tài)恢復(fù)予以補(bǔ)償；完善政府與社會共同監(jiān)管制度，引入第三方專業(yè)公司依法對項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督和監(jiān)測，并加強(qiáng)社區(qū)監(jiān)督。③加強(qiáng)政府與居民之間的溝通，建立平等的對話協(xié)調(diào)機(jī)制，使政府與居民之間從猜疑走向互信，從對抗走向合作，變鄰避效應(yīng)為“迎臂效應(yīng)”［6］。

［1］ 何晟.淺析餐廚垃圾利用處置不當(dāng)產(chǎn)生的危害［J］.環(huán)境衛(wèi)生工程，2010，18（4）：13-15.

［2］ 何晟，李世昌，王香治.蘇州市餐廚垃圾管理實(shí)現(xiàn)模式創(chuàng)新［J］.城市管理與科技，2010（5）：65-67.

［3］ 周維娜.常州市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)研究［D］.蘇州：蘇州大學(xué)，2013.

［4］ 何晟，洪毅，薛超，等.蘇州市餐廚垃圾監(jiān)管信息平臺開發(fā)與設(shè)計(jì)［J］.中國資源綜合利用，2015，33（3）：34-36.

［5］ 陳佛保，郝前進(jìn).環(huán)境市政設(shè)施的鄰避效應(yīng)研究：基于上海垃圾中轉(zhuǎn)站的實(shí)證分析［J］.城市規(guī)劃，2013，37（8）：72-78.

［6］ 李支立.從“鄰避效應(yīng)”到“迎臂效應(yīng)”的路徑選擇：基于決策倡議聯(lián)盟視角的研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2015.