PPP改革規(guī)范發(fā)展年

張璐晶

2017年，PPP改革進入第4個年頭 ，這一年行業(yè)從業(yè)者最直觀的感受就是規(guī)范、規(guī)范、再規(guī)范。

截至2017年11月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理庫項目6874個，投資額10.3萬億元，落地項目數(shù)2587個，投資額4.4萬億元，落地率37.6%;儲備清單項目7033個，投資額7.2萬億元。

近20萬億元的市場如何規(guī)范發(fā)展？國家部委、地方政府、企業(yè)、咨詢機構(gòu)等專業(yè)人士如何看待2017年的PPP改革？

PPP改革建立“五位一體”制度體系

根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)，2015年，各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目6550個，計劃總投資額8.7萬億元。2016年各地入庫項目和計劃投資額增長至11260個和13.5萬億元。截至2017年11月底，項目庫（管理庫加儲備清單項目數(shù)）合計13907個，計劃投資額高達(dá)17.5萬億元。

在第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌表示，“PPP改革是一項公共服務(wù)供給市場化社會化綜合性改革，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一部分。目的是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！笔芬笳f。

史耀斌表示，經(jīng)過4年努力，PPP改革取得了預(yù)期成果，建立了“五位一體”制度體系，形成了一個統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目。這項改革促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革，推動了經(jīng)濟發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，在正確處理政府和市場關(guān)系、統(tǒng)籌政府和市場兩個資源方面，進行了先行先試的探索。

直面問題，警惕風(fēng)險

業(yè)內(nèi)人士稱，縱觀2017年，PPP領(lǐng)域最直觀的感受是政府和市場回歸理性，一系列的政策讓市場感受到了政府管理的決心。

2017年4月26日，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），切實加強融資平臺公司融資管理，明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。

一個月后，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），要求全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

2017年7月14日至15日召開的金融工作會議指出，要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險放在更加重要的位置。同時要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，處理好政府和市場關(guān)系。2017年9月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>的通知》（財金[2016]92號），明確統(tǒng)一新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，組織開展已入庫項目集中清理。要求政府承擔(dān)的項目建設(shè)成本與運營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進行支付，要求政府付費應(yīng)在項目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項目，將財政支出責(zé)任過度后移等。

黨的十九大報告指出，要健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

還是在第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌針對抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險提出，要敢于直面問題和矛盾，按照十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴(yán)控風(fēng)險，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其中嚴(yán)守底線、狠抓規(guī)范管理，不碰紅線，做真PPP項目，嚴(yán)守財政支出10%的“紅線”等要求，再次重申了政府對PPP管理防風(fēng)險的決心。

財政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅具體指出了PPP領(lǐng)域存在的不規(guī)范問題：地方政府方面，過于重視融資對經(jīng)濟增長的拉動，而輕視長效機制的塑造。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。同時，相關(guān)人員的操作經(jīng)驗和實踐能力還有待提高，“兩個論證”沒有扎扎實實地的開展，項目實施不夠規(guī)范。

社會資本方面，注重短期利益而輕視長期運營，“項目建好就拿錢、項目落地就走人”。有的社會資本通過虛增工程造價賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看資本金都是借款，“小馬拉大車”。這種情況下，社會資本難以分擔(dān)長期的風(fēng)險，PPP這個好的機制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

2017年11月21日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理資委員會發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔[2017〕]192號文），提出要嚴(yán)格規(guī)?？刂?，防止推高債務(wù)風(fēng)險，對于納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團，累計對PPP項目的凈投資，原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。對于資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近兩2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目。

2018年努力開創(chuàng)PPP事業(yè)新局面

財政部政府和社會資本合作（PPP）中心黨委書記、主任焦小平告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，PPP改革作為中央推出的1500多項改革舉措的一項，在公共服務(wù)供給側(cè)系統(tǒng)推進市場化社會化改革，以放管服改革為切入點，積極推動體制機制和增長動力變革，豐富供給渠道，創(chuàng)新管理模式，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。4年來，改革探索實踐取得突破性進展，達(dá)到預(yù)期成效。

對于目前存在的問題，焦小平表示，部分地方仍然存在把PPP簡單作為政府融資手段和操作上的泛化異化問題，擾亂經(jīng)濟發(fā)展秩序，積累了一定的財政金融隱性風(fēng)險。

“為了促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，財政部把2017年定位為PPP改革規(guī)范發(fā)展年，出臺了一系列規(guī)范地方融資平臺、政府投資基金、政府購買服務(wù)和PPP管理的文件，指出了亂象，劃出了紅線，重申了規(guī)矩?！苯剐∑秸f，財政系統(tǒng)采取了對入庫項目進行全面梳理核查督導(dǎo)，全面實施“兩評”管理，嚴(yán)格項目流程管理，明確績效付費底線，重申項目公司資本金管理要求，加大項目全生命周期信息公開力度，抓好國家示范項目的正向引導(dǎo)等系列行動，初步達(dá)到了嚴(yán)守規(guī)矩、打假糾偏、防范化解風(fēng)險、健康發(fā)展的目的。

史耀斌副部長表示，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為行動綱領(lǐng)，不斷深化改革，努力開創(chuàng)PPP事業(yè)新局面。endprint