德國煤礦安全健康預(yù)防機制

文/郝虎管

德國煤礦安全健康預(yù)防機制

文/郝虎管

2016年10月，國家煤礦安監(jiān)局調(diào)查司郝虎管處長任團長，帶領(lǐng) 21名成員組成的培訓(xùn)團赴德國進行培訓(xùn)，學(xué)習(xí)了解德國勞動保護和職業(yè)病防治機制等相關(guān)情況。

為學(xué)習(xí)借鑒德國煤礦職業(yè)健康執(zhí)法及塵肺病防治工作經(jīng)驗，推進國內(nèi)煤礦職業(yè)病防治工作更加系統(tǒng)化和專業(yè)化，由國家煤礦安監(jiān)局調(diào)查司郝虎管處長任團長，帶領(lǐng) 21名成員組成的“煤礦職業(yè)健康執(zhí)法及塵肺病防治培訓(xùn)團”，于2016年10月9日至29日赴德國進行了為期21天的專題培訓(xùn)學(xué)習(xí)和現(xiàn)場調(diào)研交流。

德國職業(yè)安全健康的管理體系

德國勞動保護和職業(yè)病防治主要通過兩個體系實現(xiàn)，稱為“雙軌制”，是世界上獨一無二的模式，在125年前就已經(jīng)形成，一直延續(xù)至今。

一是政府監(jiān)管監(jiān)督體系。在聯(lián)邦政府層面主管勞動保護的部門，主要負責(zé)制定國家層面的法律，一般不負責(zé)具體監(jiān)察工作；國家勞動保護大會（NAK）負責(zé)制定勞動保護戰(zhàn)略規(guī)劃，每6年制定1次，各州根據(jù)自己的特點按照聯(lián)邦政府的法律自行制定本州的法規(guī)和勞動安全標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)立勞動保護監(jiān)督部門，對企業(yè)落實法律法規(guī)及安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治狀況實施監(jiān)督與檢查，為企業(yè)提供預(yù)防咨詢，進行事故調(diào)查等職責(zé)。德國煤礦監(jiān)管部門機構(gòu)設(shè)置相對簡捷、高效，一個部門負責(zé)煤礦開采所有相關(guān)許可的發(fā)放，以及企業(yè)經(jīng)營計劃的審批。

二是同業(yè)工傷保險體系。德國《社會法典》規(guī)定：同業(yè)工傷保險機構(gòu)“采取各種適合的措施預(yù)防工傷事故、職業(yè)病及工作造成的健康傷害”；明確了8項工作原則：每家企業(yè)必須為每位員工投保；企業(yè)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任保險；工傷保險機構(gòu)獨立于政府自治管理；由遴選的雇主和雇員共同管理運行；由雇主一方出資繳納保費；保費與企業(yè)的個體風(fēng)險掛鉤；每個產(chǎn)業(yè)分支有其自主的保險機構(gòu)；預(yù)防優(yōu)先于賠償。聯(lián)邦法律和州法規(guī)也都賦予了它在勞動保護監(jiān)管中的職責(zé)、義務(wù)與權(quán)力，并在政府的監(jiān)督下依法強制企業(yè)繳納工傷保險和采取安全防范措施，負責(zé)制定本行業(yè)全國性的安全和健康保護的規(guī)定與細則，有自己的監(jiān)察員，并針對企業(yè)違法行為實施停產(chǎn)整改、經(jīng)濟處罰等懲罰措施。同業(yè)工傷保險機構(gòu)為企業(yè)提供預(yù)防事故與職業(yè)危害的專業(yè)咨詢和事故調(diào)查分析，對企業(yè)負責(zé)人和員工進行培訓(xùn)和再教育，并為企業(yè)工傷職工提供康復(fù)、治療和退休保障等。

德國是世界上第一個建立工傷保險制度的國家。通過經(jīng)濟杠桿的作用，使雇主加強自我約束，預(yù)防工傷事故與職業(yè)危害風(fēng)險，達到保護員工安全健康的目的。德國工傷保險的首要任務(wù)是事故預(yù)防，其次是醫(yī)療康復(fù)，再次是賠償。同業(yè)聯(lián)合會每年從工傷保險基金中提出大約15%的資金用于事故預(yù)防工作；德國的工傷保險費率在不同行業(yè)之間相差很大，且對同一風(fēng)險等級的企業(yè)，也區(qū)別對待，這在很大程度上促進了企業(yè)安全能動性的提高。在同業(yè)聯(lián)合會對工傷保險進行管理的同時，德國聯(lián)邦政府勞動和社會秩序部在工傷保險的立法和監(jiān)督方面負有職責(zé)。由于堅持了預(yù)防為先、民主管理和低積累這三大原則，德國的工傷保險制度在建立之后基本沒有改變。

政府勞動保護部門與同業(yè)工傷保險機構(gòu)猶如兩根向前無限延伸的平行鐵軌，形成了“目標(biāo)統(tǒng)一，共同合作，相互補充，經(jīng)驗交流”的協(xié)調(diào)關(guān)系，共同承載著保障國家全體職工勞動安全和職業(yè)健康的列車一路前行的職責(zé)。工傷保險機構(gòu)猶如一道防火墻，隔開了企業(yè)主和工人的沖突，發(fā)生工傷事故和職業(yè)病后，工人直接向工傷保險機構(gòu)索賠。一方面保證了企業(yè)正常運營，另一方面保障了工人能夠得到足額的賠償和有效的康復(fù)治療。

德國的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

德國從聯(lián)邦到地方都形成了一套完善的勞動安全和職業(yè)健康法律法規(guī)體系，主要包括三類：歐盟框架性指導(dǎo)意見，德國聯(lián)邦政府、各州政府的法律法規(guī)，同業(yè)工傷保險機構(gòu)制定的實施細則。其中有國家宏觀層面的法律，如《礦山安全法》就被寫入了德國聯(lián)邦憲法當(dāng)中。其他比較具體的《勞動保護法》對雇主的安全責(zé)任進行了明確的規(guī)定：雇主有保證員工安全與健康的責(zé)任和義務(wù)。雇主在組織生產(chǎn)時，首先要考慮提供先進、安全可靠的技術(shù)措施來保護勞動者的安全與健康；要對各崗位的危險性進行安全評估，分析可能產(chǎn)生的事故隱患，并制定相應(yīng)的措施加以防范。

完善的落實機制

德國從上到下都嚴格執(zhí)法，以法律為依據(jù)，依法維護國家、雇主和員工的合法權(quán)益；嚴守規(guī)章制度的意識植根于每一個人的靈魂，經(jīng)過一百多年的固化，已經(jīng)成為個人日常行為規(guī)范，為企業(yè)安全生產(chǎn)打下了堅實基礎(chǔ)。

政府監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督檢查企業(yè)落實法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范情況，為企業(yè)提供技術(shù)咨詢，完善法律法規(guī)，開展監(jiān)察執(zhí)法，牽頭組織事故調(diào)查；對企業(yè)存在影響職工生命安全的重大生產(chǎn)安全隱患移送檢察院查處，即便沒有發(fā)生事故，企業(yè)主也可能被判處1年以上刑罰，如果發(fā)生事故，則可能被判處5年以上刑期。

工傷保險機構(gòu)，由企業(yè)主和員工選舉大會推選企業(yè)主代表和員工代表各對半組成，依法收取企業(yè)工傷保險費，并用于為企業(yè)提供預(yù)防事故與職業(yè)危害的專業(yè)咨詢和事故調(diào)查分析，對企業(yè)負責(zé)人和員工進行培訓(xùn)和再教育，并為企業(yè)工傷職工提供康復(fù)、治療和退休保障等。

企業(yè)作為安全生產(chǎn)主體，負責(zé)落實法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的各項勞動保護規(guī)定，并請咨詢公司對企業(yè)的各種制度進行評估。企業(yè)根據(jù)國家法律法規(guī)設(shè)置安全專業(yè)管理人員和廠醫(yī)，在法律規(guī)定條件和時間要求下工作，對企業(yè)家負責(zé)，起顧問和咨詢作用；安全員為職工中選出的兼職人員，對企業(yè)安全生產(chǎn)和職業(yè)健康實施不間斷檢查；達到一定規(guī)模的企業(yè)依法成立職工委員會，對企業(yè)勞動保護情況有監(jiān)督和建議權(quán)，并可以對企業(yè)違反勞動保護規(guī)定情況向相應(yīng)機構(gòu)進行反映和舉報。

政府勞動保護監(jiān)督部門、同業(yè)工傷保險機構(gòu)和企業(yè)三者之間根據(jù)法律規(guī)定的職責(zé)、相互關(guān)系及自身的管理模式，形成“三角架”式的相互支持、相互配合、相互制約的機制，確保了法律法規(guī)與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)得到有效貫徹落實。

企業(yè)依照《勞動保護法》繳納的工傷保險費同企業(yè)的安全管理業(yè)績進行掛鉤，管理好的企業(yè)降低費率，出事故的企業(yè)提高費率。另外，德國的事故成本非常高，如發(fā)生一起死亡事故，經(jīng)法院定為責(zé)任事故后，企業(yè)將要承擔(dān)高額的罰款甚至刑事責(zé)任。因此，企業(yè)主為了自身生存發(fā)展，會主動落實各項法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的勞動保護規(guī)定。制度至上，已成為德國企業(yè)安全文化的基本理念，企業(yè)安全制度是任何人都不能違反的，是員工的行為準(zhǔn)則。

高度專業(yè)化的監(jiān)管隊伍和高素質(zhì)的員工隊伍

德國專業(yè)監(jiān)管隊伍包括三支：政府監(jiān)管部門的監(jiān)察員、工傷保險機構(gòu)的監(jiān)察員、企業(yè)的安全管理人員和廠醫(yī)。

德國專業(yè)從事勞動保護工作的從業(yè)人員需要具備相當(dāng)高的專業(yè)水平，才能通過相關(guān)機構(gòu)的認證和考核，取得從業(yè)資格。目前，政府監(jiān)管部門和保險機構(gòu)的監(jiān)察員合計共有5 500人左右。

政府監(jiān)管部門的監(jiān)察員均由從事多年企業(yè)安全管理工作或工傷保險機構(gòu)的監(jiān)察員工作、具有碩士及以上學(xué)歷、并經(jīng)德國聯(lián)邦政府經(jīng)濟部組織統(tǒng)一考試合格后才能擔(dān)任，均具有豐富的現(xiàn)場安全管理經(jīng)驗和法律法規(guī)知識。

同業(yè)工傷保險機構(gòu)的監(jiān)察員要求為大學(xué)本科及以上學(xué)歷、有4年以上企業(yè)從業(yè)工作經(jīng)驗、工程師資格及2～4年全職進修，考核合格才能取得相應(yīng)專業(yè)任職資格。

企業(yè)安全專職人員一般由所在行業(yè)的同業(yè)工傷保險機構(gòu)組織培訓(xùn)，培訓(xùn)時間為兩年半，分5個階段，通過4次考試合格后，才能取得安全工程師、安全技術(shù)員等資格證書。

德國出臺了《職業(yè)教育法》，實行的“雙元制”職業(yè)教育，即同時在企業(yè)和職業(yè)學(xué)校兩個地點接受兩個施教主體的教學(xué)，學(xué)員一般每周在企業(yè)里接受3～4天的實踐教育，在職業(yè)學(xué)校里接受1～2天的理論教育，職業(yè)學(xué)校的學(xué)生一畢業(yè)就是一名熟練的技術(shù)工人；同時，德國實行師傅帶徒弟的技術(shù)傳遞方式，因而大量豐富的實踐經(jīng)驗得到了很好的傳承。

德國全國有9個同業(yè)工傷保險機構(gòu)，共有36個培訓(xùn)中心，每年為40萬在職人員提供免費培訓(xùn)，培訓(xùn)費用從保費中列支。

貫穿始終、多管齊下的職業(yè)教育培訓(xùn)體系，使德國擁有了一支高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)隊伍，完善的職業(yè)教育也從根本上提高了從業(yè)人員的崗位操作技能、安全自我防護意識和防護能力，較好地解決了人的不安全因素。

預(yù)防為主的理念深入人心

德國從政府的監(jiān)管部門，同業(yè)工傷保險機構(gòu)，到企業(yè)的自我管理，都將預(yù)防生產(chǎn)安全事故和職業(yè)病列為頭等大事，并采取了各種行之有效的措施，把技術(shù)革新的措施放在第一位考慮，把加強管理的措施放在第二位考慮，而把佩戴個人防護用品的被動措施放在第三位考慮，充分體現(xiàn)了從源頭上預(yù)防的理念。

一是注重預(yù)防研究。聯(lián)邦勞動保護和醫(yī)學(xué)總署，50%以上的工作精力用在向各有關(guān)單位和人員進行咨詢，了解安全防護，特別是職業(yè)病防治方面的現(xiàn)狀、存在的問題。在此基礎(chǔ)上用25%的精力對咨詢的狀況進行分析研究，從技術(shù)、設(shè)備以及管理上找出解決問題的方法。各個行業(yè)工傷保險機構(gòu)都有自己的科研機構(gòu)和專業(yè)科研人員，通過對歷年工傷事故和職業(yè)病案例進行分析，對工作現(xiàn)狀進行咨詢，每年都列出科研項目并投入大量經(jīng)費開展研究?？蒲谐晒皶r運用到企業(yè)工作實際中，對事故和職業(yè)病的防范起到了積極的作用。

二是注重健康預(yù)防管理。企業(yè)必須配備一名健康管理負責(zé)人，具體負責(zé)企業(yè)的健康防護，成立由人事部門、職工代表、廠醫(yī)、工傷保險機構(gòu)和醫(yī)保人員參加的健康防護專業(yè)委員會，制定健康防護方案，全面調(diào)查了解企業(yè)和員工情況，建立檔案。工傷保險機構(gòu)會根據(jù)企業(yè)的申請撥付健康防護經(jīng)費，用于企業(yè)組織開展相關(guān)健康防護工作。健康防護工作的目的是提高企業(yè)全體員工的健康水平，根據(jù)員工個體情況安排適合其身體狀況的工作崗位，提高員工的健康意識、健康的生活方式。

三是礦工接塵負荷監(jiān)測制度。礦山企業(yè)對從事接塵崗位的每一位工人都建立了“接塵負荷量對比檔案”，由廠醫(yī)每天對每名工人的身體健康狀況、已接塵量（吸入肺部粉塵量）與該名工人身體允許承載粉塵量進行對比，若接塵量小于個體負荷，則允許繼續(xù)在目前崗位工作，若接塵量大于等于個體負荷，則必須調(diào)離接塵工作崗位，調(diào)整到非接塵崗位工作，以避免職工過量吸入粉塵患上塵肺病。自從上述措施實施之后，新參加工作的工人中至今尚未出現(xiàn)過一例塵肺病疑似病例報告。

可資借鑒的經(jīng)驗和建議

1.完善我國工傷保險體制

德國勞動保護和職業(yè)病防治“雙軌制”體系中的工傷保險機制，在勞動保護和職業(yè)病防治中發(fā)揮了巨大作用。對我國工傷保險體系來說，有幾個方面值得我們借鑒：機構(gòu)的非營利和公益性、高度的專業(yè)性和權(quán)威性、預(yù)防優(yōu)先的原則、強大的保障功能、有效的調(diào)節(jié)機制。

2.完善我國安全監(jiān)管機構(gòu)和安全監(jiān)察方式

第一，精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能。我國安監(jiān)機構(gòu)層級過多，結(jié)構(gòu)龐大，關(guān)系復(fù)雜，大量的時間、精力耗費在了繁多的會議上、層層轉(zhuǎn)發(fā)文件中，安全監(jiān)管層層檢查、多級陪同，看似浩浩蕩蕩，實則效果不佳。建議我國設(shè)立國家和省兩級垂直管理的監(jiān)管系統(tǒng)，監(jiān)管任務(wù)量大的省份，可以分區(qū)設(shè)置監(jiān)管分局。國家層面負責(zé)安全生產(chǎn)法律制定和宏觀指導(dǎo)，省級層面根據(jù)各省實際制定各自的安全生產(chǎn)法規(guī)和細則，賦予其較高的監(jiān)察執(zhí)法自主權(quán)。

第二，按行業(yè)類別設(shè)置監(jiān)管部門。為解決多頭管理、“九龍治水”、推諉扯皮等安全監(jiān)管體制不順的問題，建議借鑒德國礦山監(jiān)管的模式，對全國行業(yè)類別進行全面清理，整合相近行業(yè)歸于一類，設(shè)置一個部門監(jiān)管一個行業(yè)類別的所有事務(wù)，與工傷保險機構(gòu)的行業(yè)劃分相對應(yīng)。

第三，轉(zhuǎn)變監(jiān)察方式。要徹底轉(zhuǎn)變我國目前政府部門監(jiān)察員到企業(yè)檢查充當(dāng)“企業(yè)安全員”的怪像，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管部門的安全檢查方式。從以往重點對具體隱患的“點”的檢查為主，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ髽I(yè)安全生產(chǎn)機制體系建立與運轉(zhuǎn)狀況的“面”的監(jiān)督檢查為主，促進企業(yè)自身安全生產(chǎn)管理機制體系的完善，提高企業(yè)對安全生產(chǎn)的自控能力，促使企業(yè)的主體責(zé)任真正落實到位。從“告知形式的檢查”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤半S機抽查、暗訪及巡察”為主，同時將最熟悉現(xiàn)場情況的企業(yè)一線職工引進參與到安全監(jiān)察和事故調(diào)查中來，使安全監(jiān)察能夠真正了解和掌握最真實的安全狀況。

3.提高“以人為本”的職業(yè)教育和健康防護理念

無論是德國還是我們國內(nèi)的煤礦生產(chǎn)安全事故調(diào)查都表明，在導(dǎo)致事故發(fā)生的原因中，人為的因素占80%以上的比例。同時，人也是生產(chǎn)中最活躍的因素，無論多么先進的設(shè)備設(shè)施，沒有相應(yīng)高素質(zhì)的人去操作，也發(fā)揮不了設(shè)備的先進性作用。所以，我國“科技興安”重心應(yīng)當(dāng)由目前“高新技術(shù)、先進設(shè)備”攻關(guān)推廣為主向“人的管理和教育培訓(xùn)”并重傾斜。就中國大多數(shù)企業(yè)目前發(fā)展階段來講，提升安全生產(chǎn)水平的當(dāng)務(wù)之急不是多么高端、先進的硬件設(shè)施和技術(shù)，而是人員素質(zhì)和水平的整體提高。

德國70%的學(xué)校是職業(yè)教育院校，從小學(xué)一直到大學(xué)，參加工作后還有在職培訓(xùn)和教育，可謂是終身的職業(yè)教育培養(yǎng)體系。建議借鑒德國職業(yè)教育培養(yǎng)模式，在我國大力開展職業(yè)教育，大量培養(yǎng)各行各業(yè)的專業(yè)技術(shù)人才。

（本文作者郝虎管，系國家煤礦安全監(jiān)察局事故調(diào)查司處長）

實習(xí)編輯 宋亞欣

?新西蘭男性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故風(fēng)險較大?

2017年5月31日，新西蘭職業(yè)安全健康局發(fā)布研究報告稱：新西蘭男性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故發(fā)生概率遠遠大于女性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013—2015年間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全事故共造成59人死亡，其中53人為男性，占比高達89.9%，而工傷統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示男性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全受傷占比達到了80%，考慮到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域男性作業(yè)人員人數(shù)高于女性作業(yè)人員，男性發(fā)生事故的概率仍高于女性兩倍。（吳大明 譯）

?美國國土安全部發(fā)布2017年國土安全撥款計劃?

2017年6月2日，美國國土安全部（DHS）部長約翰·凱利宣布，將撥款16億美元用于2017財政年的防災(zāi)備災(zāi)補助金計劃。今年的防災(zāi)備災(zāi)計劃分為10個方面，主要包括防范和應(yīng)對恐怖襲擊、重大災(zāi)難和突發(fā)事件，提高城市和社區(qū)安全水平和遭遇災(zāi)難后的恢復(fù)能力等。同時，今年的補助金計劃將繼續(xù)關(guān)注高風(fēng)險城市安全問題，推進城市安全行動（UASI），增加對全國33個高風(fēng)險且高人口密度城市的安全建設(shè)資金投入，增強城市風(fēng)險防范應(yīng)對能力。此次的補助金將會發(fā)放到各州地方政府、相關(guān)部門以及非營利組織，用于培訓(xùn)、應(yīng)急演練和相關(guān)設(shè)備的購置及更新。（吳大明 譯）

?美國交通部撥款1.97億用于PTC建設(shè)?

2017年5月31日，為加快推進精密機車調(diào)度系統(tǒng)（PTC）建設(shè)，實現(xiàn)到2018年底全國各州通勤和城際客運鐵路PTC全覆蓋的目標(biāo)，美國交通部鐵路管理局（FRA）與交通管理局（FTA）聯(lián)合發(fā)文宣布，將撥款1.97億美元用于資助PTC建設(shè)。PTC是一套用于監(jiān)控和控制列車狀態(tài)及運行速度的工程控制系統(tǒng)，通過信號的傳輸和列車的定位，可以增加列車調(diào)度的準(zhǔn)確性，防止碰撞、脫軌和錯誤換軌等列車事故的發(fā)生。（吳大明 譯）

?韓國職業(yè)安全健康局開展客服人員職業(yè)安全健康保護活動?

2017年4月，韓國職業(yè)安全健康局（KOSHA）正式開展客服人員職業(yè)安全健康保護活動，即在全國范圍內(nèi)選取的1000家客服人員超過10人的企業(yè)，通過中介專家的現(xiàn)場咨詢訪談來提升企業(yè)對客服人員職業(yè)安全健康的重視程度和管理水平?；顒悠陂g，專家將深入企業(yè)內(nèi)部，收集企業(yè)客服人員的職業(yè)安全健康相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對企業(yè)如何進行客戶服務(wù)管理和客服人員工作風(fēng)險等級等提供咨詢，并對企業(yè)客服人員進行相關(guān)安全培訓(xùn)。同時，KOSHA將制定和發(fā)放高風(fēng)險企業(yè)客戶服務(wù)管理手冊和客服自我保護手冊，企業(yè)可以根據(jù)手冊內(nèi)容展開自我培訓(xùn)教育，提高客服人員的自我保護意識和能力。（吳大明 譯）

?芬蘭召開作業(yè)場所“零事故”表彰會?

2017年5月3日，芬蘭職業(yè)安全健康研究院（FIOH）舉辦了一年一度的芬蘭作業(yè)場所零事故企業(yè)表彰大會，對在2016年中未發(fā)生事故的FIOH成員企業(yè)進行表彰。FIOH現(xiàn)有成員企業(yè)61家，其中27家企業(yè)在2016年間未發(fā)生生產(chǎn)安全事故，占企業(yè)總數(shù)的44.3%。此次大會將會按照各企業(yè)職業(yè)安全健康表現(xiàn)頒發(fā)職業(yè)安全健康等級證書，以便于相關(guān)部門在下一步的工作中加強對職業(yè)安全健康狀況較差企業(yè)的監(jiān)察和管理。（吳大明 譯）

實習(xí)編輯 宋亞欣