政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的改革探索

孫婷 蔡婷 牛克甲

政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的改革探索

孫婷 蔡婷 ?？思?/p>

隨著社會(huì)的發(fā)展，我國市政公用設(shè)施建設(shè)進(jìn)入快速增長期。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府投資工程由于自身特點(diǎn)，現(xiàn)有監(jiān)督管理機(jī)制的各種矛盾已凸顯，工程質(zhì)量監(jiān)督工作面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。故政府投資工程的質(zhì)量監(jiān)督模式急需進(jìn)行新一輪改革，以適應(yīng)建設(shè)工程的發(fā)展和法治進(jìn)程的需求。

我國工程質(zhì)量監(jiān)督制度建立三十多年來，為保障工程質(zhì)量安全與質(zhì)量發(fā)展起到了極其重要的作用。政府投資項(xiàng)目由于主要涉及公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，密切關(guān)系到人民群眾切身利益，面對(duì)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制在政府投資工程中存在的各種矛盾，只有努力進(jìn)行探索和改革，完善質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，才能保證政府投資工程的質(zhì)量，維護(hù)國家和人民的利益。

一、政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制中存在的主要問題

1.現(xiàn)有建筑業(yè)的法律、法規(guī)不完善

我國《建筑法》中建筑活動(dòng)的定義為“各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)”。顯然《建筑法》的“建筑”不是廣義的建筑，而是狹義的“房屋建筑”。因此現(xiàn)行的《建筑法》更偏向于塊狀布局的房建工程，對(duì)政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施工程就有許多的不適合或未限定，例如道路、橋梁、軌道交通等工程為線狀布局，其規(guī)劃和影響范圍大，設(shè)計(jì)周期長，多數(shù)市政工程實(shí)際是“違規(guī)”或未按正規(guī)程序進(jìn)行的建設(shè)，法律法規(guī)沒有起到指導(dǎo)、約束作用?？v然有諸如《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等法律法規(guī)，但往往因規(guī)定得不盡一致，具體實(shí)施細(xì)則和管理規(guī)定缺乏統(tǒng)一性，而不利于規(guī)范管理?！墩型稑?biāo)法》等法律法規(guī)對(duì)出現(xiàn)低價(jià)中標(biāo)、后期的超規(guī)模和增加的造價(jià)、投資、超預(yù)算等問題也缺乏詳細(xì)條款控制。

2.質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)的缺失，造成監(jiān)督執(zhí)法力度不夠

建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)深化改革的指導(dǎo)意見》中明確指出建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是受政府建設(shè)行政主管部門委托，依法對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督，并對(duì)委托部門負(fù)責(zé)。建設(shè)工程的法律法規(guī)對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定位，明確了其行政執(zhí)法的作用。但因委托執(zhí)法只具有形式上監(jiān)督功能的執(zhí)法權(quán)，沒有行政處罰權(quán)，導(dǎo)致在執(zhí)法時(shí)容易受到委托部門干涉，執(zhí)法效力嚴(yán)重削弱，也就削弱了法律法規(guī)的權(quán)威性。建設(shè)工程屢屢出現(xiàn)質(zhì)量問題正是因?yàn)橘|(zhì)量監(jiān)督管理存在很大的局限性，而違規(guī)違法的成本太低。

3.市場規(guī)范化管理方面存在缺陷，基本建設(shè)程序難以規(guī)范

因政府投資工程有較強(qiáng)的行政色彩，部分重大工程會(huì)被列為當(dāng)?shù)卣哪甓戎攸c(diǎn)工作目標(biāo)與任務(wù)，成為“亮點(diǎn)工程”或“獻(xiàn)禮工程”。重大工程從質(zhì)量監(jiān)督注冊(cè)至竣工驗(yàn)收的整個(gè)質(zhì)量監(jiān)督過程 ,監(jiān)督機(jī)構(gòu)容易受到“長官意志”或工期要求等諸多的影響, 導(dǎo)致建設(shè)過程不能嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序執(zhí)行。例如在未取得施工許可證、施工圖審查合格書，未成功辦理質(zhì)量監(jiān)督注冊(cè)的情況下，工程開始施工，政府建設(shè)行政主管部門還以行政手段要求質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)提前介入質(zhì)量監(jiān)督 。

4.法定的市場主體質(zhì)量責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任存在錯(cuò)位傾向

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第5號(hào)）中明確指出工程質(zhì)量監(jiān)督工作以“抽查、執(zhí)法”為主，依法監(jiān)督，即不能缺位，也不能越位，著重培育市場主體的質(zhì)量責(zé)任意識(shí)。但現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)一部分事故發(fā)生后不是嚴(yán)肅追究建設(shè)、施工、監(jiān)理單位等市場主體的質(zhì)量責(zé)任，而是重點(diǎn)追究質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任，顛倒了市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)品的制造者以產(chǎn)品直接負(fù)責(zé)的規(guī)律，導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)容易進(jìn)行越位、錯(cuò)位監(jiān)管，有悖于“工程竣工驗(yàn)收備案制”法制化管理的初衷，危害工程建設(shè)良性發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的法治進(jìn)程。

二、我國政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制改革建議

根據(jù)政府投資工程的特點(diǎn)，結(jié)合前文對(duì)我國政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制中存在的主要問題的分析，提出以下幾點(diǎn)建議。

1.完善政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督管理法制體系

從前文分析發(fā)現(xiàn)，建筑業(yè)當(dāng)前的法律法規(guī)對(duì)政府投資工程存在諸多的不適應(yīng)，針對(duì)政府投資工程亟需出臺(tái)一部《政府投資工程管理法》以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，站在國家法律的高度對(duì)政府投資工程建設(shè)活動(dòng)的各項(xiàng)細(xì)則進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)工程的投資、建設(shè)、管理以及各方主體的職責(zé)與權(quán)力進(jìn)行合理劃分, 完善招投標(biāo)、設(shè)計(jì)文件審查、施工許可等制度，并對(duì)工程的資金來源、使用管理、監(jiān)督等作出詳細(xì)規(guī)定。還需對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理進(jìn)行明確規(guī)定，例如工程的質(zhì)量監(jiān)督注冊(cè)、日常監(jiān)督抽查、質(zhì)量控制、工程竣工驗(yàn)收、如何對(duì)對(duì)違反質(zhì)量法規(guī)者進(jìn)行處理以及質(zhì)量仲裁等。工程全壽命周期內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)，都應(yīng)有相應(yīng)法律、法規(guī)和強(qiáng)制性建設(shè)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可遵循。

2.提升監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位

現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)只具備監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，在行使執(zhí)法權(quán)時(shí)缺乏執(zhí)法力度和效應(yīng)，需要賦予一定的行政處罰權(quán)，才能促使工程建設(shè)各方主體在進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)時(shí)自覺承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而不斷提高整體的質(zhì)量監(jiān)督管理質(zhì)量。同時(shí)也需權(quán)責(zé)分明，賦予相應(yīng)權(quán)利后，監(jiān)督員在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立監(jiān)督，對(duì)工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，對(duì)于預(yù)防腐敗，提升監(jiān)督執(zhí)法的公平、公正性也有益。為了加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法水平，需通過嚴(yán)格篩選和審查，選拔出優(yōu)秀的一線質(zhì)量監(jiān)督人員，建立一支技術(shù)過硬，執(zhí)法公正的監(jiān)督隊(duì)伍。

3.加快市政公用事業(yè)改革

前文提到質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于是委托執(zhí)法，無行政處罰權(quán)且執(zhí)法時(shí)容易受到委托部門干涉 ,導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)督不到位,無法保證工程質(zhì)量。形成這種局面 ,主要原因是因?yàn)槭袌霰O(jiān)管機(jī)制不健全, 市場管理和質(zhì)量監(jiān)督管理程序就難以落實(shí), 這種對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法行政干涉的最終結(jié)果是犧牲工程質(zhì)量。市政公用事業(yè)改革 ,就是要改變這種情況 , 轉(zhuǎn)變政府直接經(jīng)營管理市政公用事業(yè)的模式 。建管分清 、職能分清 、職責(zé)分清 ,質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》, 嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序來依法監(jiān)督 , 切實(shí)做到“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究” 。

4.加強(qiáng)政府投資工程的“全方位”監(jiān)管

“全方位”的監(jiān)管是指質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性地對(duì)政府投資工程的參建各方在項(xiàng)目建設(shè)全過程中，實(shí)施全面監(jiān)督。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面全過程的工程質(zhì)量事前預(yù)控、事中控制和事后糾偏控制的質(zhì)量管理思想。全過程指從項(xiàng)目招投標(biāo)、施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、施工過程中、工程竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有的項(xiàng)目甚至還包含使用過程的全壽命周期監(jiān)管。全方位監(jiān)管的對(duì)象不僅包含項(xiàng)目的建設(shè)、勘察、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等各方參建單位的施工質(zhì)量行為，還涵蓋施工活動(dòng)中的市場行為，質(zhì)量監(jiān)管部門通過監(jiān)督管理促使工程各方責(zé)任主體提高工程質(zhì)量責(zé)任意識(shí)，履行法定的市場主體質(zhì)量責(zé)任，并督促各方責(zé)任主體必須履行法律法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，以此避免質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位監(jiān)管。

三、結(jié)語

解決當(dāng)前質(zhì)量監(jiān)督中出現(xiàn)的諸多問題，創(chuàng)新政府投資工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制是必要的。只有進(jìn)一步完善質(zhì)量監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理組織體系建設(shè)，全面落實(shí)工程建設(shè)各方責(zé)任主體的質(zhì)量責(zé)任，提高工程質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威性 、科學(xué)性、公正性 、服務(wù)性，才能為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會(huì)建設(shè)保駕護(hù)航。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)項(xiàng)目“市政工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新研究及互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用”(2016-R3-019)

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