糧食安全新戰(zhàn)略下合理調(diào)整我國(guó)糧食統(tǒng)計(jì)口徑研究

詹琳 元利興 李娣 蔣和平

摘 要：自20世紀(jì)60年代起，我國(guó)就將谷物、豆類、薯類共同列入糧食統(tǒng)計(jì)范疇。這一做法與國(guó)際通行慣例差異較大，而且隨著大豆、薯類等部分作物實(shí)際用途的改變，繼續(xù)沿用該統(tǒng)計(jì)口徑不利于厘清我國(guó)的糧食安全問(wèn)題。為更好地適應(yīng)新型糧食安全觀，更準(zhǔn)確地反映我國(guó)糧食安全水平，以及更順利地推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整現(xiàn)行糧食統(tǒng)計(jì)口徑十分必要。同時(shí)，為有效對(duì)接調(diào)整糧食統(tǒng)計(jì)口徑帶來(lái)的政策制度方面的變化和解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，需要在調(diào)整過(guò)程中輔以相關(guān)配套政策和措施。

關(guān)鍵詞：糧食統(tǒng)計(jì)口徑；調(diào)整；糧食安全新戰(zhàn)略

中圖分類號(hào)：F326.11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）12-0041-06

確保糧食安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的頭等大事。黨的十八大以來(lái)，黨中央依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況的新變化，提出了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的糧食安全新戰(zhàn)略，確立了“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的國(guó)家糧食安全新目標(biāo)?？茖W(xué)設(shè)定糧食統(tǒng)計(jì)口徑是服務(wù)于這一新戰(zhàn)略和新目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。我國(guó)現(xiàn)行的糧食統(tǒng)計(jì)口徑確立于20世紀(jì)90年代，是傳統(tǒng)糧食安全觀念指導(dǎo)下的產(chǎn)物，難以作為新時(shí)期新形勢(shì)下科學(xué)研判國(guó)家糧食安全的依據(jù)。2016年中央一號(hào)文件提出要對(duì)現(xiàn)行的糧食統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行切合實(shí)際的調(diào)整。本文分析我國(guó)現(xiàn)行糧食統(tǒng)計(jì)口徑存在問(wèn)題，提出其調(diào)整思路和可行方案以及配套措施，以便能更為準(zhǔn)確地把握我國(guó)糧食的供需形勢(shì)，全面推進(jìn)國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，從而構(gòu)筑更加穩(wěn)固牢靠的國(guó)家糧食安全保障體系。

一、我國(guó)現(xiàn)行糧食統(tǒng)計(jì)口徑存在的主要問(wèn)題

我國(guó)糧食產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)范圍主要隨著“糧食”這一統(tǒng)計(jì)概念的變化而相應(yīng)調(diào)整。①現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑基本沿襲了20世紀(jì)60年代確立的標(biāo)準(zhǔn)，即谷物、豆類、薯類合并統(tǒng)計(jì)為糧食。這一統(tǒng)計(jì)口徑源自新中國(guó)成立初為確保低水平“糧食安全”而提出的廣義糧食概念。20世紀(jì)末，我國(guó)糧食供給實(shí)現(xiàn)了由長(zhǎng)期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭科胶狻⒇S年有余的歷史性跨越，現(xiàn)行糧食統(tǒng)計(jì)口徑已不再適應(yīng)時(shí)代的變化發(fā)展，主要體現(xiàn)為以下幾方面問(wèn)題。

1.現(xiàn)有糧食統(tǒng)計(jì)口徑下部分作物的實(shí)際用途已經(jīng)明顯改變

新中國(guó)成立初期，由于我國(guó)人均谷類產(chǎn)量很低，豆類和薯類作為當(dāng)時(shí)人們攝取蛋白質(zhì)和碳水化合物的重要來(lái)源，也被列入了糧食范疇。但是20世紀(jì)90年代以后，情況逐漸發(fā)生了變化，其中構(gòu)成豆類主體的大豆作為植物油原料的比例越來(lái)越大②，大豆與其他植物油籽（如油菜籽、花生等）已經(jīng)沒(méi)有根本差別，延續(xù)既有的統(tǒng)計(jì)方式，仍將大豆統(tǒng)計(jì)到糧食中不僅不合時(shí)宜，還容易造成糧食和油料統(tǒng)計(jì)分析的系統(tǒng)誤差。此外，除西南、西北等少數(shù)貧困山區(qū)外，薯類在我國(guó)大部分地區(qū)主要作為蔬菜食用，也不宜繼續(xù)列為糧食進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。③

2.現(xiàn)有糧食統(tǒng)計(jì)口徑所基于的分類方式與國(guó)際差異較大

在農(nóng)作物的統(tǒng)計(jì)分類上，世界各國(guó)及涉農(nóng)國(guó)際組織都會(huì)根據(jù)自身的實(shí)際情況采用適合的劃分方式，但多數(shù)都將谷物（Cereals）、豆類（Pulses）作為同一層級(jí)統(tǒng)計(jì)，將薯類（Tubers）列入根莖類作物（Root/Tuber Crops with High Starch or Inulin Content）或蔬菜（Vegetables）類目下統(tǒng)計(jì)，將大豆（Soybean）列入油料作物（Oilseeds/Oilseed Crops）中統(tǒng)計(jì)。將豆類（Pulses）、薯類（Tubers）與谷物（Cereals）共同歸于糧食（Grain）這一類目下，是我國(guó)的獨(dú)有做法，與國(guó)際通行慣例差異較大，不利于開(kāi)展橫向比較，并且容易造成混淆和誤解。如我國(guó)習(xí)慣將聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）每年公布的“世界谷物總產(chǎn)量”翻譯為“世界糧食總產(chǎn)量”，用我國(guó)特有的“糧食”概念去理解，就會(huì)發(fā)生很大偏差；而國(guó)際上也常常使用我國(guó)的“糧食”數(shù)據(jù)來(lái)估算我國(guó)谷物庫(kù)存，測(cè)算結(jié)果往往誤差較大。

3.按照現(xiàn)有口徑統(tǒng)計(jì)不利于厘清我國(guó)的糧食安全問(wèn)題

糧食自給率（Self-Sufficient Ratios， SSR）是判斷一個(gè)國(guó)家糧食安全的重要指標(biāo)之一。④按照現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，2008年以來(lái)，我國(guó)糧食自給率就已經(jīng)跌破了95%的安全警戒線。新形勢(shì)下，糧食安全的戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)向優(yōu)先保障口糧絕對(duì)安全和谷物基本自給。但是，將大豆列入統(tǒng)計(jì)范圍，掩蓋了我國(guó)谷物自給率處于安全水平的狀況。2017年，我國(guó)大豆進(jìn)口數(shù)量創(chuàng)下新高，達(dá)到9553萬(wàn)噸，占進(jìn)口糧食總量的73.1%⑤，糧食自給率進(jìn)一步下降到82.9%。如果去除大豆每年8000萬(wàn)—9000萬(wàn)噸的供求缺口，其他糧食品種實(shí)際上每年都還有著5000萬(wàn)—6000萬(wàn)噸的供求盈余。因此，依據(jù)現(xiàn)有的糧食統(tǒng)計(jì)口徑，很難準(zhǔn)確判斷我國(guó)的糧食安全狀況，繼而難以做出科學(xué)的政策選擇。

二、新時(shí)期調(diào)整我國(guó)糧食統(tǒng)計(jì)口徑的邏輯思路

國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略、新目標(biāo)是我國(guó)政府在綜合考慮國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和需求變化、國(guó)內(nèi)支持政策空間以及資源環(huán)境承載力后，對(duì)傳統(tǒng)“糧食安全觀”做出的適當(dāng)調(diào)整。調(diào)整后的糧食統(tǒng)計(jì)口徑理應(yīng)體現(xiàn)出新型糧食安全觀的核心內(nèi)容。

1.由寬泛的“糧食安全觀”轉(zhuǎn)向綜合化的“食物安全觀”

現(xiàn)有糧食統(tǒng)計(jì)口徑既包含谷物，又包含豆類、薯類，是建立在“大糧食”概念基礎(chǔ)上，為保障特殊時(shí)期國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而制定的。隨著國(guó)際環(huán)境的緩和以及全球貿(mào)易的加深，固守傳統(tǒng)糧食安全觀念，不僅使社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本大幅上升，而且難以解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的深層次難題。與糧食安全（Food Security）側(cè)重于食物供給保障不同，食物安全（Food Safety）側(cè)重于食物的質(zhì)量安全。隨著生活水平的提高和飲食結(jié)構(gòu)的改變，肉、蛋、奶、水產(chǎn)品等動(dòng)物性食品在食物消費(fèi)中的地位日益重要，谷物作為口糧和飼料糧的主體，是食物安全的核心和關(guān)鍵，需要實(shí)行高度保護(hù)以維持較高的自給率，除此以外，其他農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)注重通過(guò)國(guó)際貿(mào)易來(lái)實(shí)現(xiàn)充足和多樣的供給。對(duì)糧食統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整也應(yīng)體現(xiàn)這一新的安全理念。

2.由強(qiáng)調(diào)高“糧食自給率”轉(zhuǎn)向強(qiáng)化“食物自給能力”

受WTO規(guī)則的制約，我國(guó)通過(guò)貿(mào)易保護(hù)來(lái)維護(hù)本國(guó)糧食安全的政策選擇空間有限，同時(shí)受到國(guó)內(nèi)日益稀缺的土地和水資源等因素的制約，繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑下95%的糧食自給率目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本將大幅度提高。⑥糧食安全新戰(zhàn)略將“糧食基本自給”調(diào)整為“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，并將“適度進(jìn)口”作為糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分，以此拓寬保障國(guó)家糧食安全的途徑。因此，糧食統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整應(yīng)著眼于維持核心品種的產(chǎn)量穩(wěn)定，緩解整體糧食品種的增產(chǎn)壓力，為提升“食物自給能力”留足實(shí)施空間。

3.調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑以減少政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)

在傳統(tǒng)“糧食安全觀”的指導(dǎo)下，我國(guó)政府對(duì)列入統(tǒng)計(jì)口徑的糧食作物采取了“高保護(hù)”措施，包括價(jià)格支持和關(guān)稅保護(hù)，從而限制了市場(chǎng)基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。糧食安全新戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，糧食統(tǒng)計(jì)口徑應(yīng)當(dāng)逐步縮小范圍，除關(guān)系到糧食安全的核心品種必須列入統(tǒng)計(jì)，并維持較高的自給率以外，其他品種可以結(jié)合庫(kù)存儲(chǔ)備與國(guó)際貿(mào)易等手段來(lái)調(diào)節(jié)供需平衡，以此減少政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，增強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的調(diào)控能力。

三、我國(guó)糧食統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整的可選方案及比較分析

1.糧食統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整的三種可選方案

糧食統(tǒng)計(jì)口徑是糧食統(tǒng)計(jì)工作的基礎(chǔ)，其調(diào)整涉及與糧食相關(guān)的各個(gè)方面，需要綜合分析可能產(chǎn)生的影響，選擇適合我國(guó)國(guó)情的糧食統(tǒng)計(jì)口徑方案。在結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略、宏觀政策、國(guó)際比較、公眾認(rèn)可及可操作性等多方面因素的基礎(chǔ)上，本文提出三種可供選擇的糧食統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整方案：

方案一：谷物即為糧食。不再將谷物、豆類和薯類合并稱為糧食，用谷物替代原有的“糧食”，并繼續(xù)執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)計(jì)局制定的《統(tǒng)計(jì)用產(chǎn)品分類目錄》，將谷物、大豆、雜豆、薯類與油料、糖料、蔬菜及食用菌等并列統(tǒng)計(jì)。這里谷物包括稻谷、小麥、玉米、小米、燕麥、黍、高粱、蕎麥等。同時(shí)，將木薯納入薯類統(tǒng)計(jì)，所有薯類按照鮮重計(jì)算，不再進(jìn)行折算。

方案二：谷物和薯類統(tǒng)計(jì)為糧食。在現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)口徑下，不再將豆類列為糧食的統(tǒng)計(jì)范疇，薯類（不含木薯）仍然按5比1折糧。

方案三：谷物、薯類和雜豆統(tǒng)計(jì)為糧食，但不包括大豆?？紤]到人們糧食消費(fèi)的多元化，雜豆仍然可以作為糧食的一部分。因此，只將大豆從現(xiàn)有糧食統(tǒng)計(jì)口徑中剔除，其中薯類（不含木薯）仍然按5比1折糧。

2.三種可選的調(diào)整方案較現(xiàn)有口徑在統(tǒng)計(jì)結(jié)果上的改進(jìn)

第一，能較為真實(shí)地反映出我國(guó)的糧食安全水平。近年來(lái)，我國(guó)糧食安全狀況有明顯改善，我國(guó)糧食生產(chǎn)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于世界和發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平；糧食儲(chǔ)備一直保持在超標(biāo)水平；糧食價(jià)格較為穩(wěn)定，能較好地保護(hù)糧食生產(chǎn)的積極性；在營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)的整體水平雖然較低，但改善速度很快。在英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（The Economist Intelligence Unit， EIU）2017年發(fā)布的《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》（The Global Food Security Index）中，我國(guó)在參評(píng)的113個(gè)國(guó)家中位居第45位，屬于糧食安全中上游水平的國(guó)家。但2012年以來(lái)，依據(jù)現(xiàn)有糧食統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算得到的糧食自給率并不能反映出我國(guó)糧食安全的真實(shí)水平。按照以上三種可選方案進(jìn)行調(diào)整后，我國(guó)的糧食自給率均回到了安全水平之上。詳見(jiàn)表1。

第二，能較為準(zhǔn)確地反映出我國(guó)糧食的產(chǎn)需平衡結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。以現(xiàn)有的糧食統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了連續(xù)12年增長(zhǎng)，由2004年的4.69億噸增加到2015年的6.21億噸，2016年小幅下降至6.16億噸后，2017年略有回升至6.18億噸；與此同時(shí)，我國(guó)的糧食消費(fèi)總量大致維持在6.4億—6.5億噸。⑦從總量上看，國(guó)內(nèi)大致存在2000萬(wàn)—3000萬(wàn)噸的糧食需求缺口。但是，從2014年至2017年，以現(xiàn)有口徑統(tǒng)計(jì)的糧食進(jìn)口量分別達(dá)到1.0億噸、1.2億噸、1.1億噸與1.3億噸⑧，糧食自給率持續(xù)降落至警戒線以下，造成了公眾對(duì)于國(guó)內(nèi)糧食供不應(yīng)求程度的誤判。事實(shí)上，剔除大豆后，我國(guó)的糧食進(jìn)口更多是價(jià)格倒掛型和品種調(diào)劑型進(jìn)口，而非自給不足型進(jìn)口。⑨若按照可選方案調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑，則可以較直接地反映出我國(guó)糧食產(chǎn)需結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)狀況。以2016年為例，在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑下，2016年我國(guó)糧食的供求缺口為2208.3萬(wàn)噸；按照其他三種可選方案統(tǒng)計(jì)，則都呈現(xiàn)為產(chǎn)需盈余，其中方案一的糧食產(chǎn)需盈余為5686.4萬(wàn)噸，方案二的產(chǎn)需盈余為5323.5萬(wàn)噸，方案三的產(chǎn)需盈余為6104萬(wàn)噸。⑩

3.三種可選的調(diào)整方案可能產(chǎn)生的潛在影響

（1）對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革產(chǎn)生影響。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求清楚掌握我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)和各類農(nóng)產(chǎn)品的供需平衡關(guān)系。調(diào)整糧食作物的種植結(jié)構(gòu)是此次農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)內(nèi)容。相比現(xiàn)有的糧食統(tǒng)計(jì)口徑，三種可選的調(diào)整方案對(duì)“糧食”進(jìn)行了更加科學(xué)的劃分，更能準(zhǔn)確地反映出我國(guó)當(dāng)前的糧食產(chǎn)需平衡結(jié)構(gòu)，有利于倒逼農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而集中力量推進(jìn)以口糧為主的糧食生產(chǎn)。但是，三種調(diào)整方案均將大豆剔除出了糧食統(tǒng)計(jì)口徑，可能在一定程度上影響東北三省、黃淮海部分地區(qū)以大豆替代玉米種植的積極性，或使近兩年才剛剛有所恢復(fù)的大豆種植面積再次面臨萎縮。同樣，方案一將薯類剔除出糧食統(tǒng)計(jì)分類，可能會(huì)影響到云南省、四川省和貴州省等薯類主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)積極性。另外，糧食統(tǒng)計(jì)口徑與產(chǎn)糧大縣和產(chǎn)糧大省獎(jiǎng)勵(lì)資金的分配密切相關(guān)B11，特別是對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)來(lái)說(shuō)，獎(jiǎng)勵(lì)資金的多寡將直接影響其糧食生產(chǎn)積極性，進(jìn)而可能影響農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作。從表2可以看出，三種可選的調(diào)整方案對(duì)2016年各地糧食產(chǎn)量排名次位產(chǎn)生了不同程度的影響，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中有6個(gè)省的排名次位發(fā)生了變化。其中，方案一對(duì)四川省的影響最大，使其由現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑下的第5名下降至第8名，（新舊統(tǒng)計(jì)口徑下的）產(chǎn)量降幅達(dá)到18.3%B12，全省產(chǎn)糧大縣（產(chǎn)量20萬(wàn)噸以上）的數(shù)量將會(huì)由74個(gè)減少為58個(gè)。屆時(shí)，如果仍按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)制定獎(jiǎng)勵(lì)政策，四川省所受影響將會(huì)較大。

（2）對(duì)我國(guó)現(xiàn)行糧食政策和管理產(chǎn)生影響。一是完成糧食增產(chǎn)目標(biāo)的難度進(jìn)一步加大。我國(guó)在“十三五”期間制定的糧食核心區(qū)增長(zhǎng)目標(biāo)是到2020年新增糧食產(chǎn)能1000億斤。在制定該規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，糧食統(tǒng)計(jì)口徑包括了谷物、薯類和豆類。如果統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整后，特別是對(duì)于方案一而言，糧食增產(chǎn)的任務(wù)全部落到了谷物上，而2015年以來(lái)，全國(guó)谷物總產(chǎn)量一直處于下降趨勢(shì)，要完成增長(zhǎng)目標(biāo)的難度較大。

二是完成糧食生產(chǎn)安全責(zé)任制存在較大壓力。為加快構(gòu)建國(guó)家糧食安全保障體系，進(jìn)一步明確地方政府維護(hù)國(guó)家糧食安全的責(zé)任，從2015年開(kāi)始我國(guó)建立了糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，明確了各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的省長(zhǎng)（市長(zhǎng)、主席）在全面加強(qiáng)糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備和流通能力建設(shè)等方面的職責(zé)，并由發(fā)展改革委、糧食局會(huì)同有關(guān)部門定期組織考核。如果糧食統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生調(diào)整，豆類、薯類占比較大的省份要完成糧食生產(chǎn)安全責(zé)任制就存在較大壓力。

三是可能會(huì)導(dǎo)致惠農(nóng)資金的減少。除了上文提到的產(chǎn)糧大?。h）獎(jiǎng)勵(lì)資金以外，現(xiàn)行的一些農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)政策和辦法，如農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策等，均是以糧食生產(chǎn)面積或產(chǎn)量作為測(cè)算依據(jù)的，如果僅調(diào)整糧食統(tǒng)計(jì)口徑，而不相應(yīng)調(diào)整相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的測(cè)算方法，就會(huì)直接導(dǎo)致惠農(nóng)資金的減少，從而影響地方政府和種糧農(nóng)民利益。

四是現(xiàn)有糧食管理系統(tǒng)仍然可以正常運(yùn)行。當(dāng)前，國(guó)家糧食局是負(fù)責(zé)全國(guó)糧食流通宏觀調(diào)控具體業(yè)務(wù)、行業(yè)指導(dǎo)和中央儲(chǔ)備糧行政管理的行政機(jī)構(gòu)。如果將大豆（與薯類）從原口徑中分列出來(lái)，可能會(huì)影響糧食局職能部門的一些業(yè)務(wù)調(diào)整，但并不會(huì)改變現(xiàn)有糧食局系統(tǒng)的職權(quán)范圍。而且，統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整將進(jìn)一步明晰口糧、飼料用糧與油料概念，有助于精準(zhǔn)調(diào)控全國(guó)口糧、飼料用糧與油料的生產(chǎn)與流通，實(shí)現(xiàn)全國(guó)的糧食管理從強(qiáng)調(diào)“糧食安全”向強(qiáng)調(diào)“食物安全”轉(zhuǎn)變，拓寬解決糧食問(wèn)題的思路。

4.小結(jié)

綜上所述，相比現(xiàn)有的糧食統(tǒng)計(jì)口徑，經(jīng)三種方案調(diào)整后的糧食口徑均可以較好地適應(yīng)新的糧食安全理念的要求，較為準(zhǔn)確地反映出我國(guó)糧食安全的真實(shí)水平和產(chǎn)需平衡結(jié)構(gòu)，有利于推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也不會(huì)影響糧食管理系統(tǒng)的正常運(yùn)行。三種方案相比而言，方案一的調(diào)整更為積極并具有一定的前瞻性。隨著我國(guó)人民生活水平的提高，將豆類和薯類作為主糧的只是局部區(qū)域，其比例將會(huì)越來(lái)越小。一次調(diào)整到位，可以避免多次調(diào)整帶來(lái)的繁雜和混亂情況；而且通過(guò)直接把“谷物”替換為“糧食”，把“糧食”、薯類和豆類作為主要農(nóng)產(chǎn)品分類的第一層次，與棉花、糖類、油料作物并列，這樣更加符合糧食的內(nèi)涵及作物的實(shí)際用途，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的處理上，只是少了一個(gè)加總項(xiàng)，不增加任何技術(shù)難度，也不會(huì)影響歷史數(shù)據(jù)的連續(xù)性；在國(guó)際比較上，也無(wú)須再對(duì)“糧食”定義做特別說(shuō)明，可以更好地與國(guó)際慣例接軌。

四、合理調(diào)整我國(guó)糧食統(tǒng)計(jì)口徑的配套政策措施

為有效對(duì)接調(diào)整糧食統(tǒng)計(jì)口徑帶來(lái)的政策制度方面的變化和解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，建議在合理調(diào)整糧食統(tǒng)計(jì)口徑過(guò)程中輔以相關(guān)的配套政策和措施。

1.確?？趶秸{(diào)整后統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間的銜接性、連續(xù)性和一致性

在調(diào)整糧食統(tǒng)計(jì)口徑數(shù)據(jù)出臺(tái)之前，要完成原口徑糧食統(tǒng)計(jì)歷史數(shù)據(jù)的調(diào)整工作，確保統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整前后數(shù)據(jù)之間的銜接性和連續(xù)性，避免出現(xiàn)調(diào)整前后數(shù)據(jù)出現(xiàn)“斷崖”。在調(diào)整過(guò)程中，要核實(shí)各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)長(zhǎng)期存在的數(shù)據(jù)差異情況，盡量減小差異，保證國(guó)家與各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）之間數(shù)據(jù)的銜接性。

2.保持相關(guān)政策的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和連貫性

在糧食統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整前后應(yīng)繼續(xù)保留和執(zhí)行符合國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面的各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼支持政策，如糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制、糧食考核標(biāo)準(zhǔn)體系和糧食供需平衡方法體系等。根據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整方案，適時(shí)調(diào)整糧食產(chǎn)量指標(biāo)，保持各類相關(guān)政策的協(xié)調(diào)性。及時(shí)調(diào)整相關(guān)部門（發(fā)改委、財(cái)政、糧食、農(nóng)業(yè)、地方統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等部門）的配套政策，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)調(diào)整后，部門政策之間不匹配的問(wèn)題。尤其是在當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下國(guó)內(nèi)大豆種植意義上升，而馬鈴薯等薯類作物則是部分貧困山區(qū)脫貧增收的支柱產(chǎn)業(yè)的情況下，要防止出現(xiàn)調(diào)出糧食統(tǒng)計(jì)口徑作物的種植積極性下降。因此，在制定補(bǔ)貼政策時(shí)，考慮到玉米和大豆同屬旱地作物，建議統(tǒng)籌大豆和玉米補(bǔ)貼政策，合并補(bǔ)貼資金，由各省自主施策；對(duì)于對(duì)馬鈴薯等薯類主產(chǎn)區(qū)則建議實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼，最終使所有產(chǎn)糧區(qū)所獲得的補(bǔ)貼不低于調(diào)整前的補(bǔ)貼總額。

3.設(shè)立糧食統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整的政策過(guò)渡期

糧食統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整要以保護(hù)地方和農(nóng)民利益不受損為前提，在保持目前涉糧補(bǔ)貼不變的基礎(chǔ)上，逐步完成與統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整相關(guān)政策的制定。結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，將2018年到2020年作為統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整過(guò)渡期，其間兩套統(tǒng)計(jì)口徑并行，與原來(lái)糧食統(tǒng)計(jì)口徑相關(guān)的政策繼續(xù)執(zhí)行；調(diào)整后的政策在下一個(gè)規(guī)劃期開(kāi)始后正式實(shí)施。

4.加強(qiáng)調(diào)整事前、事中、事后的宣傳工作

加強(qiáng)對(duì)糧食統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整工作的重要性及必要性的認(rèn)識(shí)和宣傳；對(duì)糧食統(tǒng)計(jì)口徑變化后各項(xiàng)指標(biāo)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)制度和方法進(jìn)行說(shuō)明；對(duì)調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑影響比較大的地區(qū)、部門、農(nóng)民等做好宣傳解釋工作。通過(guò)多渠道、多方式的宣傳，讓全社會(huì)公眾、國(guó)內(nèi)外了解我國(guó)糧食口徑調(diào)整的目的以及我國(guó)糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀和糧食安全的形勢(shì)。

注釋

①1952年，農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)建立之初，糧谷豆類是一類，包括糧谷、薯類和豆類。此時(shí)沒(méi)有明確“糧食”這一統(tǒng)計(jì)概念，后來(lái)的變化結(jié)果是，“糧谷”的概念變成了“谷物”，“糧谷豆類”的概念變成了“糧食”。1964年6月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《國(guó)家計(jì)委黨組、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局黨組關(guān)于薯類折算糧食問(wèn)題的報(bào)告》，同意對(duì)薯類折合糧食的計(jì)算方法：產(chǎn)量按5斤鮮薯折合糧食1斤計(jì)算。此規(guī)定一直執(zhí)行到現(xiàn)在。

②2016年，我國(guó)榨取食用油的大豆占大豆總消費(fèi)量的85.7%，約8300萬(wàn)噸。參見(jiàn)楊京：《2017年中國(guó)大豆及豆油市場(chǎng)分析》，《糧油市場(chǎng)報(bào)》2017年2月13日。

③1964年7月4日，國(guó)家計(jì)委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)出通知，明確大中城市郊區(qū)專門種植供應(yīng)城市的薯類按蔬菜計(jì)算。2000年以后，取消了“大中城市郊區(qū)”的說(shuō)法。2016年，江蘇省經(jīng)請(qǐng)示國(guó)家統(tǒng)計(jì)局同意后，就將薯類主體的馬鈴薯全部列入蔬菜而不再作為糧食統(tǒng)計(jì)。

④按照FAO的計(jì)算方法，糧食自給率=糧食當(dāng)年產(chǎn)量/（糧食當(dāng)年產(chǎn)量+糧食進(jìn)口量-糧食出口量）×100%。一般認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的糧食自給率在100%以上，就是完全自給；在95%—100%之間，屬于基本自給；在90%—95%之間，是可以接受的糧食安全水平；一旦小于90%，糧食供求的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增大。

⑤《2017年12月進(jìn)口主要商品量值表》，中國(guó)海關(guān)總署，http：//www.haiguan.info/CustomData/MonthReport.aspx？guid=963&currency;=rmb，2018年1月24日。

⑥國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組：《保障糧食安全與提高農(nóng)民收入關(guān)系研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2002年第9期。

⑦陳春良、程郁：《改進(jìn)分析框架 精準(zhǔn)預(yù)測(cè)中國(guó)糧食需求》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2016年11月30日。

⑧國(guó)家糧食局主編：《2017年中國(guó)糧食發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社，2017年，第148—149頁(yè)。

⑨張?jiān)迫A：《關(guān)于糧食安全幾個(gè)基本問(wèn)題的辨析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第5期。

⑩根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》、各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）2017年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算得到。

B11中央財(cái)政在分配產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金時(shí)，糧食商品量和糧食產(chǎn)量作為其中的兩項(xiàng)分配因素，所占權(quán)重分別為60%和20%；中央財(cái)政在分配產(chǎn)糧大省獎(jiǎng)勵(lì)資金時(shí)，糧食商品量作為分配因素，所占權(quán)重為98%。參見(jiàn)：《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法〉的通知（財(cái)建〔2018〕413號(hào)）》，財(cái)政部網(wǎng)站，http：//jjs.mof.gov.cn/fpzjzczl_9152/zcfg/201810/t20181010_3042510.html，2018年8月8日。

B12這是由于四川省薯類占糧食比重較大，2016年達(dá)到15.8%，高于全國(guó)5.5%的平均水平（根據(jù)《2017年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算得到），且主產(chǎn)區(qū)多位于深度貧困的民族地區(qū)和盆周山區(qū)，薯類不僅是當(dāng)?shù)氐闹骷Z之一，而且還是產(chǎn)業(yè)扶貧的重點(diǎn)項(xiàng)目。

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責(zé)任編輯：澍 文