生態(tài)流量的法律確認(rèn)及其法律保障思路

落志筠

摘要 生態(tài)流量關(guān)系到上下游之間的用水分配，既可能影響下游生產(chǎn)、生活用水，也會對下游整體生態(tài)產(chǎn)生巨大影響，從現(xiàn)實(shí)來看，確保生態(tài)流量長期以來一直被我國所實(shí)踐，尤其是被水電建設(shè)實(shí)踐所重視，但實(shí)際執(zhí)行效果并不理想，因生態(tài)流量泄放不足產(chǎn)生的用水糾紛以及生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象十分突出。在中央環(huán)保督查明確指出祁連山水電工程生態(tài)流量泄放不足引起下游生態(tài)破壞應(yīng)當(dāng)整改以及新修訂的《水污染防治法》確認(rèn)了江河流量監(jiān)管制度背景下，科學(xué)研究生態(tài)流量的法律確認(rèn)以及法律保障的整體思路具有必要性和現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍疚尼槍ξ覈扔猩鷳B(tài)流量規(guī)范進(jìn)行梳理并闡釋其法制缺陷，提出建立獨(dú)立的生態(tài)流量保障法律制度的基本思路。主要包括：①明確生態(tài)流量的法律定位。生態(tài)流量是水生態(tài)承載能力的外化表現(xiàn)，生態(tài)流量保障制度并非僅作為污染防治的一項(xiàng)支撐制度，而是一項(xiàng)獨(dú)立的生態(tài)制度，核心在于保障水體生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)。②生態(tài)流量保障需融合政府管理與社會治理，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會共同保障。明確生態(tài)流量保障的主管機(jī)關(guān)、建立生態(tài)流量保障適應(yīng)性管理模式、嚴(yán)格水電企業(yè)生態(tài)流量管理制度、探索建立綠色水電認(rèn)證制度，將政府管理、企業(yè)約束、公眾參與有效融合。③形成流域視域下的多層次規(guī)則嵌套。國家層面以流域?yàn)檎w界定生態(tài)流量的法律地位并明確生態(tài)流量保障制度；流域范圍內(nèi)不同主體間協(xié)商博弈形成有效的治理規(guī)則，同時建立企業(yè)內(nèi)部完善的生態(tài)流量保障落實(shí)機(jī)制，發(fā)揮政府、市場與社會多元共治機(jī)能，并以經(jīng)濟(jì)刺激、利益保障與分級懲罰作為保障。

關(guān)鍵詞 生態(tài)流量；環(huán)境容量；生態(tài)紅線；異質(zhì)利益沖突；法制保障

中圖分類號 X197 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）11-0102-10 DOI：10.12062/cpre.20180703

2017年7月20日，中央就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)。通報(bào)了作為西部重要生態(tài)安全屏障的祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)在黨的十八大以來高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大背景下，面對突出的生態(tài)破壞問題仍未進(jìn)行徹底整改的情形。通報(bào)指出，祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)存在的突出生態(tài)環(huán)境破壞問題，包括違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源，水電設(shè)施違法建設(shè)違規(guī)運(yùn)行，周邊企業(yè)偷排偷放突出，生態(tài)環(huán)境突出問題整改不力四個方面。通報(bào)明確指出，“由于在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行中對生態(tài)流量考慮不足，導(dǎo)致下游河段出現(xiàn)減水甚至斷流現(xiàn)象，水生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞”?！吧鷳B(tài)流量”出現(xiàn)在中央督查組的通報(bào)文件中并非偶然。隨著生態(tài)文明法律制度建設(shè)深入推進(jìn)，生態(tài)流量作為“山水林田湖草”中“水”的重要方面應(yīng)當(dāng)通過法律制度予以保障，認(rèn)識生態(tài)流量的法律屬性并設(shè)計(jì)生態(tài)流量保障的制度路徑成為本文的重點(diǎn)內(nèi)容。

1 何謂“生態(tài)流量”

1.1 “生態(tài)流量”之一般含義

保有生態(tài)流量是為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，但生態(tài)流量卻不是生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)生概念。對天然河湖而言，并不存在所謂生態(tài)流量問題。在河湖中生存的動植物本來就是河湖生境下自然衍生而來，河湖生境容量決定了其內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的體量。隨著人類對河湖內(nèi)外用水需求量增加，人類用水量不斷擠占原有自然生態(tài)系統(tǒng)所依賴的河湖水量，為了避免因生態(tài)系統(tǒng)崩潰而給人類造成毀滅性打擊，人類主動核算滿足生態(tài)基本需求的水流量以及一系列水文過程，至此出現(xiàn)了生態(tài)流量這一命題。

我國現(xiàn)有文件或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中提及生態(tài)流量概念，但未見到標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語或定義；學(xué)術(shù)領(lǐng)域眾說紛紜，沒有達(dá)成一致意見，也未形成統(tǒng)一的概念或定義，且研究主要集中于自然科學(xué)領(lǐng)域，目前水利學(xué)對生態(tài)流量的概念集中于以下幾種代表性觀點(diǎn)。一部分學(xué)者認(rèn)為生態(tài)流量是水體為滿足某種需要的最小流量，如陳進(jìn)[1]、劉蘇霞[2]、周世良[3]即持有此種觀點(diǎn)；也有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)流量不僅包括為滿足某種需要的最小流量，還包括水文過程[4]。除此之外，國際環(huán)境流量大會于2007年在澳大利亞發(fā)布的《布里斯班宣言》則認(rèn)為生態(tài)流量除了包括最小流量、過程外，還包括質(zhì)量[5]。除了對生態(tài)流量包含的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的不同看法，對生態(tài)流量的功能認(rèn)識也并不相同，狹義的僅限定于維持水流的自然生態(tài)系統(tǒng)需求，廣義的則將這種需求擴(kuò)大到對人類生產(chǎn)生活的滿足。

1.2 法學(xué)上的“生態(tài)流量”

法學(xué)對生態(tài)流量屬性及其保障措施的探究離不開自然科學(xué)的基礎(chǔ)研究，筆者基于自然科學(xué)上的生態(tài)流量概念的諸多爭論以及法學(xué)研究的獨(dú)特方法和特殊需要，認(rèn)為生態(tài)流量是指作為生態(tài)水的水體為了維護(hù)其原有生態(tài)系統(tǒng)功能所需要的水流數(shù)量以及水文過程，是生態(tài)水實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能的外在表達(dá)。深入理解生態(tài)流量概念從如下幾個命題入手：

首先，資源水、環(huán)境水、生態(tài)水的區(qū)分是理解生態(tài)流量的前提。自然界中的水體客觀存在，但對人類而言卻具有多重功能，帶來不同利益。水在地球上的存在遠(yuǎn)比人類更加歷史悠久，隨著人類出現(xiàn)，水對人類產(chǎn)生了價(jià)值，且該價(jià)值隨著人類需求的不斷變化而體現(xiàn)出多元特征。水具有的資源、環(huán)境、生態(tài)價(jià)值在人類歷史中具有時序性。最初人類出現(xiàn)，水能夠滿足人類飲用、浣洗等功能，當(dāng)時水對人類而言并不具有稀缺性，人類將其作為大自然的“饋贈”。隨著人口增加，人類生產(chǎn)技術(shù)水平進(jìn)步，自然狀態(tài)的取水活動已經(jīng)不能滿足人類的需要，用水具有稀缺性而成為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“資源”，資源水應(yīng)運(yùn)而生；在人類將資源水用于飲用、灌溉、工業(yè)生產(chǎn)的過程中，人類需要利用水體的環(huán)境自凈能力，向水體排放污水，環(huán)境水至此出現(xiàn)；資源水對水量的使用以及環(huán)境水對水質(zhì)的使用均在客觀上擠占了生態(tài)系統(tǒng)中原本需要的生態(tài)水量，產(chǎn)生了水生生態(tài)問題。習(xí)近平總書記關(guān)于保障水安全的十六字方針“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”中，提出了水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力的剛性約束。生態(tài)水因其面對的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境惡化而成為社會治理中一個重要的考量因素。資源水、環(huán)境水、生態(tài)水是自然水體滿足人類不同需求的人為區(qū)分，是自然水開發(fā)利用過程中應(yīng)當(dāng)均衡、全面考慮的全部要素。

其次，生態(tài)流量是生態(tài)水生態(tài)功能的外在表達(dá)。長期以來，資源水作為人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要資源備受關(guān)注，法學(xué)研究也如火如荼。隨著環(huán)境質(zhì)量惡化，水環(huán)境承載污染物的能力成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，為此出現(xiàn)了“排污權(quán)”這一法律概念用以表達(dá)環(huán)境容量在法律上的約束，也可理解為對環(huán)境容量的利用權(quán)。資源水帶來的經(jīng)濟(jì)利益立竿見影，環(huán)境惡化帶來的環(huán)境污染防治迫在眉睫，資源水與環(huán)境水的關(guān)注熱度一再上漲，而水生態(tài)系統(tǒng)的惡化是一個緩慢的過程。因上游水量減少、水質(zhì)惡化導(dǎo)致下游河流、湖泊斷流、干枯，動植物生態(tài)系統(tǒng)隨之崩潰都是在利用資源水、環(huán)境水的很長時期之后才逐漸顯現(xiàn)的。

“水十條”中明確提出對生態(tài)流量的要求即是要求在資源水、環(huán)境水之外關(guān)注生態(tài)水，關(guān)注水體對于原有生態(tài)系統(tǒng)的重要功能，生態(tài)流量即是該功能的外在表達(dá)，具體而言包括滿足原有水及生物系統(tǒng)生態(tài)功能的水量以及整個水文過程。

再次，生態(tài)流量與環(huán)境容量是水體不同功能的表現(xiàn)，卻共同體現(xiàn)于完整的水體中。與資源用水可以設(shè)置私人物品權(quán)利不同，生態(tài)流量與環(huán)境容量因更多地被認(rèn)為是公共物品而易混淆，不易區(qū)分。事實(shí)上，環(huán)境容量也同生態(tài)流量概念一樣并非一個法律術(shù)語。一般認(rèn)為，環(huán)境容量的概念最初來自于日本學(xué)者在二十世紀(jì)六十年代末提出的污染物排放總量控制問題[6]，即把一定區(qū)域的大氣或水體中的污染物排放總量控制在一定的限度之內(nèi)。這個“一定限度”就是以1968年日本學(xué)者提出的環(huán)境容量為依據(jù)的[6]，之后日本環(huán)境廳還做了《1975年環(huán)境容量計(jì)量化調(diào)查研究報(bào)告》。我國法學(xué)界對環(huán)境容量在法律上的規(guī)制主要通過“權(quán)利”這一路徑推進(jìn)，出現(xiàn)了“排污權(quán)”[6]、“環(huán)境容量利用權(quán)”[7]、“環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)”[8]等概念及其制度研究。無論環(huán)境容量的權(quán)利化以何種方式表現(xiàn)，均內(nèi)涵了水環(huán)境容量、大氣環(huán)境容量，甚至包括土壤環(huán)境容量和生物環(huán)境容量。目前我國針對水環(huán)境容量和大氣環(huán)境容量建立了排污權(quán)交易制度并確立了試點(diǎn)。水環(huán)境容量與生態(tài)流量均是自然水體功能的外在表現(xiàn)，二者分別對應(yīng)著水環(huán)境承載能力與水生態(tài)承載能力。前者是水環(huán)境凈化功能的表現(xiàn)，在于實(shí)現(xiàn)水體凈化污染物的環(huán)境功能，后者是水生態(tài)保有功能的表現(xiàn)，在于實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)有生命物質(zhì)以及無生命物質(zhì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)。雖然環(huán)境容量與生態(tài)流量對應(yīng)著水體的環(huán)境功能與生態(tài)功能，但在自然環(huán)境中，水體不可能因人類需求的不同而表現(xiàn)出明確的區(qū)分界限，無論是資源水、環(huán)境水還是生態(tài)水，在客觀世界中他們以一個整體出現(xiàn)，這就要求法律制度的設(shè)計(jì)既要滿足各類用水的獨(dú)特需求，同時又要關(guān)注水體作為一個統(tǒng)一整體對人類需要滿足的優(yōu)先次序。

復(fù)次，生態(tài)流量是水生態(tài)紅線中水量紅線的動態(tài)實(shí)現(xiàn)。生態(tài)紅線是近年來提出的一項(xiàng)重要國家戰(zhàn)略，并逐漸體現(xiàn)在制度建設(shè)要求上。2014年修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第29條將“生態(tài)紅線”作為保護(hù)和改善環(huán)境的一項(xiàng)重要制度。2015年5月原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》指出，生態(tài)保護(hù)紅線是指依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，是一條不可逾越的空間保護(hù)線。該《技術(shù)指南》區(qū)分了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（包括水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)、水土保持功能區(qū)、防風(fēng)固沙功能區(qū)、生物多樣性維護(hù)區(qū)、海洋重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）紅線、生態(tài)敏感區(qū)/脆弱區(qū)（包括水土流失功能區(qū)、土地沙化敏感區(qū)、石漠化敏感區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)/脆弱區(qū)）紅線、禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線以及其他生態(tài)保護(hù)紅線，通過生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，形成生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)。《技術(shù)指南》著眼于整個生態(tài)環(huán)境，并未針對單一的環(huán)境要素做出生態(tài)紅線劃定要求，然而對于環(huán)境要素監(jiān)管制度而言，各要素生態(tài)保護(hù)紅線制度是制度建設(shè)以及環(huán)境要素管理的重要內(nèi)容。水生態(tài)紅線概念尚未在中央文件中明確提出，但涉水的生態(tài)紅線已經(jīng)體現(xiàn)在我國法律中。我國當(dāng)前水資源生態(tài)紅線主要有水資源開發(fā)利用控制紅線（《水法》第47、48條）、用水效率控制紅線（《水法》第8、51、52條）、水功能區(qū)限制納污紅線（《水法》第32、33、34條，《水污染防治法》第9、18條）等三條紅線[9]。水生態(tài)紅線是生態(tài)紅線在水資源管理與保護(hù)方面的細(xì)化與拓展。水生態(tài)紅線的保護(hù)對象并不局限于水體，以江河湖泊為主，但同時外延到濕地、地下水以及周邊的相關(guān)陸地。有學(xué)者認(rèn)為，水生態(tài)紅線是“為保障水生態(tài)系統(tǒng)安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展而劃定的水生態(tài)系統(tǒng)主要支撐要素的保護(hù)底線；水生態(tài)紅線是一個綜合的管理體系，從水生生物、棲息地、水文情勢、水質(zhì)等多個方面實(shí)現(xiàn)從結(jié)構(gòu)到功能的全過程生態(tài)保障”，包括水量紅線、空間紅線和水質(zhì)紅線；“水量紅線，即為保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)地貌和生態(tài)過程所需的水量保障。水量紅線的任務(wù)是在了解水生態(tài)系統(tǒng)水文作用機(jī)制的基礎(chǔ)上，提供滿足保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)安全所需的流量過程?！盵10]據(jù)此筆者認(rèn)為，水量紅線與生態(tài)流量具有高度耦合性，水量紅線更加側(cè)重于國家水資源管理與保護(hù)中對水生態(tài)系統(tǒng)的底線劃定，而生態(tài)流量則是保障并實(shí)現(xiàn)該底線保護(hù)目標(biāo)的路徑；水量紅線是一個相對較長時期內(nèi)的靜態(tài)底線，而生態(tài)流量則是保障水量紅線不突破的動態(tài)實(shí)現(xiàn)。

2 生態(tài)流量法律保障的核心在于利益確認(rèn)與沖突調(diào)節(jié)

生態(tài)流量是“生態(tài)水”生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)的法律表達(dá)。水雖為一個整體，但卻具有多重功能，對滿足人類的需求而言，其功能具有層次性與時序性：最初是水對人們飲用、生活需要的滿足，隨著生產(chǎn)力的進(jìn)步，水作為一種重要的資源對生產(chǎn)活動也具有重要意義；工業(yè)生產(chǎn)的大規(guī)模發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染，包括水環(huán)境質(zhì)量在內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量成為人類的關(guān)注點(diǎn)，水污染防治、水環(huán)境保護(hù)作為人們對水體的新需求產(chǎn)生出來；作為完整生態(tài)系統(tǒng)的一部分，大量的水資源開發(fā)利用以及水污染引發(fā)的嚴(yán)重生態(tài)災(zāi)難，物種減少甚至滅絕，生態(tài)系統(tǒng)惡化甚至崩潰使得人類對水體的生態(tài)功能需求日益擴(kuò)大。時至今日，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三位一體”，缺一不可?！吧鷳B(tài)水”生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是對人類生態(tài)利益需求的滿足，是當(dāng)下生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)的大背景下的必然選擇，生態(tài)流量恰是其適當(dāng)表達(dá)。

2.1 生態(tài)流量反映出的利益沖突是合法利益沖突

生態(tài)流量沖突廣泛存在并引起嚴(yán)重后果，可以將其劃分為兩大表現(xiàn)形式，一是水電站用水過程中上下游因生態(tài)流量泄放引發(fā)的用水之爭，實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為不同用水權(quán)人的合法利用水的權(quán)利之沖突。如2014年發(fā)生在廣西壯族自治區(qū)龍勝各族自治縣的村民與當(dāng)?shù)氐乃娬镜募m紛，最終以三位帶頭的村民被認(rèn)定為破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪而終結(jié)。表面來看，村民選擇破壞水電站閘門和啟閉機(jī)自行放水是由于水電站攔河筑壩蓄水、未依法下泄生態(tài)流量導(dǎo)致下游河魚減少、生態(tài)環(huán)境受到破壞進(jìn)而影響村民生產(chǎn)生活所致，而實(shí)質(zhì)上則是村民與水電站在水資源利用過程中因生態(tài)流量泄放不足而發(fā)生利益沖突，是水資源的經(jīng)濟(jì)利益在水電站與村民之間的分配問題。此類糾紛名為“生態(tài)流量”之爭，實(shí)為“用水量”之爭，是兩個合法用水權(quán)之間關(guān)于水量的沖突，農(nóng)民并不重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)功能是否實(shí)現(xiàn)，而是關(guān)注因生態(tài)流量泄放不足而引起其水資源經(jīng)濟(jì)利益減損。這樣的利益沖突在實(shí)踐當(dāng)中廣為存在，社會調(diào)查中可見水電站周邊農(nóng)民對水電站生態(tài)流量泄放不足而引起的私下爭斗十分廣泛，但是像本文中所引的案例一樣構(gòu)成刑事案件的則不多見。生態(tài)流量沖突的第二種表現(xiàn)形式是因水電站生態(tài)流量泄放不足引發(fā)周邊或下游生態(tài)惡化。祁連山環(huán)保督查通報(bào)中指出的生態(tài)流量不滿足要求則是此種表現(xiàn)。生態(tài)流量是指作為承載有生態(tài)功能的水為了實(shí)現(xiàn)其自然生態(tài)系統(tǒng)的全部功能而需要的水量以及水文過程，其核心在于水的生態(tài)功能之實(shí)現(xiàn)。因該生態(tài)流量而產(chǎn)生的利益沖突表現(xiàn)為用水人的經(jīng)濟(jì)利益與社會公眾的生態(tài)利益之間的沖突，也即水的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的沖突。水的經(jīng)濟(jì)利益權(quán)利人明確具體，而生態(tài)利益作為一種公共利益其代表主體往往十分模糊或者在主張利益時并不積極，對水資源利用中產(chǎn)生的生態(tài)利益受損情形，往往會因?yàn)槿狈哂凶銐蛑鲃有缘闹黧w而顯得“無人關(guān)注”，也即所謂的“公地悲劇”。如中央督查組在2017年就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報(bào)指出的那樣，位于保護(hù)區(qū)內(nèi)的水電站由于在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行中對生態(tài)流量考慮不足，導(dǎo)致下游河段出現(xiàn)減水甚至斷流現(xiàn)象，水生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。若非中央環(huán)保督查組通報(bào)指出，長久以來的減水、斷流、生態(tài)系統(tǒng)受損現(xiàn)象并無具體權(quán)利人關(guān)注。此即生態(tài)流量的核心要義，即是為了保障生態(tài)利益而對水權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生一定程度的限制，是兩個利益之間的沖突，且該兩種利益均是人類應(yīng)當(dāng)享有的合法利益。

2.2 生態(tài)流量法律保障的核心在于衡平異質(zhì)利益沖突

私主體之間因生態(tài)流量泄放不足產(chǎn)生的水資源利用糾紛可以通過民事途徑予以解決，而生態(tài)流量引發(fā)的資源水的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)水的生態(tài)利益之沖突屬于異質(zhì)利益沖突，既有的制度無法調(diào)節(jié)該沖突。生態(tài)流量保障是對兩個合法的異質(zhì)利益沖突之衡平，而非對非法利益與合法利益之取舍，不是非此即彼的、你死我活的利益沖突下的抉擇?！斑@兩個沖突是指是兩個正當(dāng)利益如何實(shí)現(xiàn)的選擇自由的沖突，是兩個正當(dāng)利益優(yōu)位性選擇的問題，表現(xiàn)形式是基于可行條件和問題的緊迫性的時空優(yōu)先順序的安排，并非對抗性的淘汰式選擇。”[11]正當(dāng)利益的沖突是利益所蘊(yùn)含的價(jià)值之間的沖突，而非利益本身具有否定性特征，對該價(jià)值沖突不能用排除的方法解決，只能用“權(quán)衡”的方法來解決[12]。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上認(rèn)為，對于經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突，其處理方式比較簡單，即實(shí)現(xiàn)利益的最大化是處理利益沖突的最優(yōu)選擇。生態(tài)流量折射出的沖突并非經(jīng)濟(jì)利益之間的同質(zhì)利益沖突，其表現(xiàn)為訴求、張力均具有不同質(zhì)屬性的異質(zhì)利益沖突。此處簡單地使用“利益最大化”的處理原則并不能解決該沖突。一般認(rèn)為，民商法的核心在于處理財(cái)產(chǎn)關(guān)系，根本上在于處理經(jīng)濟(jì)利益沖突，因此民商法強(qiáng)調(diào)物盡其用，這實(shí)質(zhì)上是利益最大化的選擇，是獲益最大化，是在功利主義效率原則作用下的選擇。民商法之所以可以“兩利相較取其重”，強(qiáng)調(diào)利益最大化是由于民商法所處理的利益沖突是同質(zhì)利益沖突，沖突雙方所享有的均是經(jīng)濟(jì)利益，雙方的經(jīng)濟(jì)利益可以量化并做出一個輕重的比較。

生態(tài)流量背后折射的生態(tài)利益并不總是可以核算為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。生態(tài)利益所具有的代際性、不可替代性以及生態(tài)利益受損后人類歷史內(nèi)的短期不可彌補(bǔ)性等屬性決定了無法用犧牲生態(tài)利益的方式讓位于經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益發(fā)生沖突的情景下，“利益最大化”原則應(yīng)當(dāng)為“損害最小化”原則所取代。生態(tài)流量背后折射的利益沖突是生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突，二者非同質(zhì)利益，屬于性質(zhì)完全不同的異質(zhì)利益，簡單地將其經(jīng)濟(jì)化并對比其大小既不具有可操作性，也不能實(shí)現(xiàn)對兩種利益的充分保障，往往是犧牲了生態(tài)利益。因此，在面對經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益以及環(huán)境利益的沖突之時，“兩害相權(quán)取其輕”是其衡量原則，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)損害最小化?！皳p失最小化應(yīng)包含有兩個要素：一是確實(shí)受到損失，而且這個損失是必須付出的；二是損失是他人的所得，利益的獲得者必須支付對價(jià)?！盵13]因生態(tài)流量泄放不足引起的生態(tài)系統(tǒng)破壞是為了滿足水權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益而對社會公眾的生態(tài)利益的損害，損害已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，且在水量不能兼顧用水權(quán)人的水量和生態(tài)流量的水量之時，必須對這兩種利益作出一個權(quán)衡。之前面對該沖突時，用水權(quán)主體明確，積極主張其權(quán)益，往往是作為社會公共利益的生態(tài)利益受損。而在當(dāng)下，生態(tài)系統(tǒng)無法繼續(xù)承載人類的行為之時，再對生態(tài)流量漠不關(guān)心則會帶來不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)災(zāi)難，最終危及人類生存與發(fā)展。為此，十分有必要將生態(tài)流量作為水體生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)的法律表達(dá)方式，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建生態(tài)流量保障制度，在生態(tài)利益保護(hù)與用水權(quán)人的水權(quán)之間做出“權(quán)衡”，將損害最小化。

3 我國生態(tài)流量保障法制之現(xiàn)實(shí)考察

3.1 我國生態(tài)流量保障的法制梳理

我國對生態(tài)流量保障的法律制度起步較晚，這與人類對水體功能的不同需求密切相關(guān)。大規(guī)模的水電開發(fā)利用產(chǎn)生的上下游水量分配需求以及日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境惡化要求人們關(guān)注水體的生態(tài)功能，生態(tài)流量是生態(tài)水生態(tài)功能的法律表達(dá)。為此，國家及一些涉水的地方為保障生態(tài)流量制訂了若干規(guī)范性規(guī)定以及一些保障措施。

國家層面出臺的保障生態(tài)流量的規(guī)范性文件主要包括以下幾個：①2006年1月原國家環(huán)保總局頒布《水電水利建設(shè)項(xiàng)目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)指南（試行）》，該指南明確了對于會造成下游河道減脫水的水利水電工程，必須下泄一定的生態(tài)流量及采取相應(yīng)的生態(tài)流量泄放保障措施，基于該指南，水利水電工程初期蓄水和運(yùn)行期下泄生態(tài)流量量值確定和泄放措施保障等成為環(huán)評階段重點(diǎn)論證內(nèi)容。②2012年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》要求，開發(fā)利用水資源應(yīng)維持河流合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，充分考慮基本生態(tài)用水需求，維護(hù)河湖健康生態(tài)。③2014年原環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于深化落實(shí)水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的通知》中指出，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃河段生態(tài)用水需求，初擬相關(guān)電站生態(tài)流量泄放要求，合理確定生態(tài)流量，認(rèn)真落實(shí)生態(tài)流量泄放措施。④2015年國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計(jì)劃》中明確提出要“科學(xué)確定生態(tài)流量。在黃河、淮河等流域進(jìn)行試點(diǎn)，分期分批確定生態(tài)流量（水位），作為流域水量調(diào)度的重要參考”。

除國家層面外，一些涉水省市也出臺了保障生態(tài)流量的規(guī)范性文件及措施。如2010年出臺的《遼寧省水能資源開發(fā)利用管理?xiàng)l例》強(qiáng)調(diào)在編制水能開發(fā)利用規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)保證上下游河流生態(tài)流量，水能資源開發(fā)利用權(quán)人應(yīng)當(dāng)保證上下游生活、生產(chǎn)、生態(tài)基本用水流量；2012年發(fā)布的《四川省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)2.5萬kW以下小水電工程開發(fā)建設(shè)管理的意見》以及2016年發(fā)布的《四川省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水電建設(shè)管理的意見》要求各開發(fā)單位從水電開發(fā)前期、項(xiàng)目建設(shè)過程、工程竣工驗(yàn)收等各階段確保河流生態(tài)流量；2011年發(fā)布的《廣東省水利廳關(guān)于小水電工程最小生態(tài)流量管理的意見》對最小生態(tài)流量的定義、確定、泄水設(shè)施做出了具體規(guī)定。一些水電站集中的地、市也紛紛出臺生態(tài)流量保障的規(guī)范性文件，如《恩施州水電站生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法》《宜昌市小型水電站生態(tài)流量泄放工作實(shí)施方案》《蓮都區(qū)關(guān)于加強(qiáng)水電站下泄生態(tài)流量監(jiān)督的通知》《天全縣水務(wù)局關(guān)于再次強(qiáng)化水電站生態(tài)流量下泄監(jiān)督管理的通知》、甘肅省張掖市《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行水電站最低生態(tài)下泄流量的通知》《關(guān)于祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)水電站生態(tài)基流駐點(diǎn)監(jiān)控和聯(lián)合巡查工作方案》《關(guān)于加快水電站生態(tài)基流下泄監(jiān)控設(shè)施安裝進(jìn)度的緊急通知》《關(guān)于水電站安裝計(jì)量設(shè)施及建立生態(tài)下泄流量水情報(bào)告制度》、濟(jì)南市《重點(diǎn)水體生態(tài)流量（水位）試點(diǎn)工作實(shí)施方案》等。

3.2 我國生態(tài)流量保障的法制缺陷

制度缺陷直接制約生態(tài)流量保障的落實(shí)，無約可守或規(guī)范不具有操作性成為水生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)受阻的重要因素。梳理我國生態(tài)流量保障規(guī)范性文件，可以看到生態(tài)流量保障法律制度建設(shè)中存在一些明顯的缺陷。

首先，生態(tài)流量保障規(guī)范多以實(shí)現(xiàn)污染防治為目標(biāo)，或附庸于水利水電建設(shè)工程環(huán)境保護(hù)，不能體現(xiàn)生態(tài)流量作為“生態(tài)水”功能的法律表達(dá)之屬性，生態(tài)水的生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)大打折扣。一些規(guī)范性文件將生態(tài)流量主要作為水電站環(huán)境影響評價(jià)制度的落實(shí)要求，如：2006年頒布的《水電水利建設(shè)項(xiàng)目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)指南（試行）》對生態(tài)流量泄放提出要求，但只是作為環(huán)境影響評價(jià)制度的一個方面；2012年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》以及2014年發(fā)布的《關(guān)于深化落實(shí)水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的通知》均涉及到生態(tài)流量保障要求；2015年國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計(jì)劃》也提出科學(xué)確定生態(tài)流量的要求，但前者是作為水電水利建設(shè)工程環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的環(huán)境影響評價(jià)制度的一個評價(jià)方面，后者也在于水污染防治，并非是基于水體生態(tài)功能整體實(shí)現(xiàn)。修訂后的《水污染防治法》第二十七條將維持江河流量作為水污染防治的一項(xiàng)重要監(jiān)管措施，也沒有突出水生態(tài)功能完整實(shí)現(xiàn)的要求。水資源、水環(huán)境、水生態(tài)是完整的“三位一體”，缺一不可。“生態(tài)水”生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是對人類生態(tài)利益需求的滿足，是當(dāng)下生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)的大背景下的必然選擇，生態(tài)流量被確認(rèn)為一項(xiàng)獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境保障制度更有利于原本處于弱勢的水生態(tài)得到充分關(guān)注。

其次，既有的生態(tài)流量保障規(guī)范多為技術(shù)指標(biāo)及操作規(guī)范，缺乏體系化的生態(tài)流量保障設(shè)計(jì)。生態(tài)流量是生態(tài)水生態(tài)功能的法律表達(dá)，其核心目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)水體所具有的資源水、環(huán)境水、生態(tài)水功能之生態(tài)功能。目前已有的生態(tài)流量保障規(guī)范從國家層面而言，出臺的《技術(shù)指南》將其作為環(huán)境影響評價(jià)制度實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)中的一個評價(jià)因素，在利益訴求上也更加關(guān)注生態(tài)流量對水質(zhì)的積極效應(yīng)，即技術(shù)指標(biāo)更多集中于對水環(huán)境質(zhì)量的保持或提高。生態(tài)流量的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)水的生態(tài)功能，即對于維護(hù)水體本身的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定而需要的水流量以及水文過程。逐漸惡化的水質(zhì)會對水體的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生消極影響，但是水質(zhì)的提高并不能當(dāng)然地穩(wěn)定水生態(tài)系統(tǒng)。以環(huán)境影響評價(jià)制度的約束保持或改善水環(huán)境質(zhì)量會對當(dāng)?shù)丶跋掠蔚纳鷳B(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定產(chǎn)生積極的效應(yīng)，但并非根本因素。水生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定從根本上還有賴于生態(tài)流量的保有，水質(zhì)提高同時為其增加正向效應(yīng)。目前，無論是國家層面，還是地方，更多地傾向于通過環(huán)境影響評價(jià)制度的落實(shí)，水環(huán)境質(zhì)量提高的路徑保障生態(tài)流量，這對于生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)具有積極意義，但其效果有限。完整的、體系化的生態(tài)流量保障制度才是以生態(tài)水生態(tài)功能的發(fā)揮為根本目的的制度選擇，更具有針對性和實(shí)效性。

最后，生態(tài)流量保障主管機(jī)關(guān)不明確，缺乏行之有效的管理體系。我國針對水污染防治、重在保護(hù)水環(huán)境的《水污染防治法》和針對水資源利用、重在規(guī)范水資源的《水法》在功能區(qū)、總量控制、規(guī)劃等諸多方面的制度規(guī)定存在較為明顯的不一致，致使主管機(jī)關(guān)——水利部門和環(huán)保部門之間的職責(zé)劃分不清晰、不明確，存在較為明顯的沖突。水利部門和環(huán)保部門在水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)、涉水的監(jiān)測手段與監(jiān)測數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)發(fā)布平臺等方面的規(guī)定均不統(tǒng)一。水體開發(fā)利用以及保護(hù)過程中存在“水利不上岸、環(huán)保不下水”，水利部門與環(huán)保部門就水資源利用與水環(huán)境保護(hù)之間存在分權(quán)不明確的情形。而水體本身，無論其為人類提供水資源、水環(huán)境，還是對人類生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響的水生態(tài)，均是人類需要的人為分割，水體本身不存在功能分割的物理基礎(chǔ)。人類已經(jīng)意識到這一問題，我國也提出了水資源流域與區(qū)域相結(jié)合的治理模式，但是值得注意的是，“我國的七大流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，職能受部門授權(quán)制約，不能對流域進(jìn)行整體性綜合管理，難以承擔(dān)跨部門的綜合管理，改革以來的分權(quán)化過程客觀上強(qiáng)化了區(qū)域水管理職能，水資源管理的職權(quán)幾乎被區(qū)域劃分完畢，流域管理機(jī)構(gòu)只能利用自身優(yōu)勢從區(qū)域夾縫中尋求用武之地”[13]。暫且不論水資源利用中的流域管理不能滿足水體整體性的客觀要求，即使流域管理機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)水資源流域管理的職能，也是在水利主管部門之下對資源水開發(fā)利用的流域管理，而極少關(guān)注到環(huán)境水的水質(zhì)問題，更不會考慮生態(tài)水的生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)問題。從中央環(huán)保督查組對祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)水電站違規(guī)不進(jìn)行生態(tài)流量泄放的通報(bào)中可以看到，水利部門作為水電站的主管機(jī)關(guān)，并沒有充分關(guān)注生態(tài)流量保障問題。主管機(jī)關(guān)分權(quán)不明確以致出現(xiàn)了“權(quán)力真空”地帶或者是在實(shí)踐中相互推諉扯皮造成了生態(tài)流量保障無法落實(shí)到位。

4 生態(tài)流量法律保障的基本思路

生態(tài)流量是生態(tài)水生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)的法律表達(dá)，其實(shí)質(zhì)是異質(zhì)利益沖突下的價(jià)值選擇。通過法律保障生態(tài)流量的實(shí)現(xiàn)是一個系統(tǒng)的復(fù)雜工程，筆者在此就生態(tài)流量法律保障的基本思路進(jìn)行分析。

4.1 明確生態(tài)流量的法律定位

法律對生態(tài)流量進(jìn)行調(diào)整不是人類的隨意選擇，而是人類與自然關(guān)系進(jìn)入矛盾重重的當(dāng)下必須做出的理性選擇。人類的快速發(fā)展與自然環(huán)境之間的矛盾日益明顯，除了已經(jīng)納入法律調(diào)整視野的資源開發(fā)利用和環(huán)境污染防治問題之外，生態(tài)系統(tǒng)的惡化正在緩慢、卻不可忽視地進(jìn)入人類視野，且其嚴(yán)重程度迫使人類必須做出相應(yīng)的回應(yīng)以避免更嚴(yán)重后果的出現(xiàn)。生態(tài)問題與之前出現(xiàn)的資源利用和環(huán)境污染問題相比，其潛在性、隱藏性更加明顯，該后果的出現(xiàn)較之于前二者也較晚一些。在通過法律已對資源開發(fā)和環(huán)境污染問題進(jìn)行了較為全面規(guī)范之后，人類終于發(fā)現(xiàn)了與資源開發(fā)、環(huán)境污染密切相關(guān)，卻不能為二者涵蓋的生態(tài)問題。無論是生態(tài)問題，還是已經(jīng)納入法律調(diào)整的資源開發(fā)與環(huán)境污染問題，均是由于人類行為對自然環(huán)境的過度干擾而產(chǎn)生，法律作為調(diào)整人類行為的重要控制手段能夠發(fā)揮積極的效用。因此，探討通過法律調(diào)整生態(tài)流量是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的一個關(guān)鍵方面，其實(shí)質(zhì)是通過法律制度分配生態(tài)流量保障過程中產(chǎn)生的異質(zhì)利益并協(xié)調(diào)該利益沖突。從法律上保障生態(tài)流量，我們應(yīng)當(dāng)對生態(tài)流量形成如下基本認(rèn)知：

首先，明確生態(tài)流量是人類對生態(tài)水需求法律的回應(yīng)。人類對生態(tài)水的需求從人類誕生之初就客觀存在，但將生態(tài)流量作為生態(tài)水需求的法律回應(yīng)則是當(dāng)下嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境背景下的迫切要求。水體作為大自然的一個組成部分，其出現(xiàn)先于人類并已存續(xù)億萬年。在人類出現(xiàn)之前，水體就對地球上的生物具有重要意義。人類出現(xiàn)之后，對于水體功能和價(jià)值的認(rèn)識具有階段性，人類對水體的價(jià)值需求具有時序性，資源水、環(huán)境水、生態(tài)水依次出現(xiàn)在人類視野中并逐漸被納入法律調(diào)整。人類出現(xiàn)之初，飲用、灌溉與水密切相關(guān)，隨著工業(yè)時代的來臨，工業(yè)生產(chǎn)需水量增加，無論是生活用水、還是生產(chǎn)用水，此時人們主要關(guān)注水的資源性價(jià)值，法律規(guī)范也著眼于資源水在不同使用主體間的分配。隨著人口激增，人類除了向自然索取包括水資源在內(nèi)的自然資源，還向環(huán)境排放大量污染物，水體是容納污染物的重要空間。水環(huán)境的不斷惡化以及發(fā)生的駭人聽聞的“公害事件”使人類不斷反思并約束其排放行為，最終形成了保護(hù)水環(huán)境的法律制度體系。在人類大量索取水資源并向水體排放污染物引發(fā)嚴(yán)重的資源短缺以及環(huán)境污染后果時，一個潛在的、為人類所忽視的更大災(zāi)難在悄悄靠近人類，即生態(tài)惡化。生態(tài)惡化蓋因水資源的減少與水環(huán)境污染而加重，但又無法為資源短缺與環(huán)境污染問題涵蓋，它是一類與資源短缺與環(huán)境污染具有正相關(guān)性但又呈現(xiàn)獨(dú)立形態(tài)的環(huán)境問題，為此，出現(xiàn)了與資源水、環(huán)境水相并列的生態(tài)水的概念。生態(tài)水并非一種獨(dú)立的水體形態(tài)，而是水體在滿足人類不同需要過程中、對人類生態(tài)需求滿足的回應(yīng)。正如習(xí)近平同志指出的那樣，“自然界的淡水總量是大體穩(wěn)定的，但一個國家或地區(qū)可用水資源有多少，既取決于降水多寡，也取決于盛水的“盆”大小，這個“盆”指的就是水生態(tài)。”[14]

其次，明確生態(tài)流量的核心在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)水的生態(tài)功能，保障社會公眾的生態(tài)利益。生態(tài)流量易與環(huán)境污染在一些調(diào)整手段上重合，但并不可相互替代；生態(tài)流量保障也會與同一水體上的既有資源水權(quán)產(chǎn)生利益沖突，需要在兩個合法的異質(zhì)利益之間尋求平衡點(diǎn)。美國社會法學(xué)家龐德認(rèn)為，利益是“人們，個別的或通過集團(tuán)、聯(lián)合或關(guān)系，祈求滿足的一種要求、愿望或期待；因而利益也就是通過政治組織社會的武力對人類關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和對人們行為加以安排時所必須予以考慮的東西”[15]。法律是政治組織社會治理的重要方式，法律與利益的關(guān)系極為密切。法律所體現(xiàn)的意志背后是各種利益，法律的任務(wù)就在于解決利益沖突、實(shí)現(xiàn)利益平衡[16]。法律正是在對利益的控制過程中，體現(xiàn)其生命力，表明其自身的地位[17]。法通常只選擇和確認(rèn)利益體系中的基本的和重要的并且與社會生活具有關(guān)聯(lián)性的利益作為法律利益[18]。在人類行為尚未危及生態(tài)系統(tǒng)功能之時，人們對于生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)功能在客觀上受益，但尚未上升為法律利益；而當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能惡化到危及人類生存發(fā)展之時，生態(tài)利益保護(hù)就成為人類迫切需要的利益，需要納入法律的調(diào)整視野。然而，由于水體所承載的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)功能并不能在物理上加以區(qū)分，在表征為生態(tài)流量的生態(tài)利益納入法律調(diào)整之時，會產(chǎn)生與同一水體上既存利益的沖突。資源水、環(huán)境水、生態(tài)水對應(yīng)的資源利益、環(huán)境利益與生態(tài)利益在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為兩大利益，即表現(xiàn)為私人利益的經(jīng)濟(jì)利益與表現(xiàn)為公共利益的環(huán)境利益和生態(tài)利益。目前法律實(shí)現(xiàn)水資源利益通過水權(quán)制度完成，而對環(huán)境利益的保護(hù)通過國家配置環(huán)境容量使用權(quán)（也有稱之為“排污權(quán)”）實(shí)現(xiàn)。生態(tài)流量代表的生態(tài)利益與環(huán)境利益具有同質(zhì)性，一般而言二者具有正向效應(yīng)，即環(huán)境利益得以實(shí)現(xiàn)，環(huán)境質(zhì)量良好，則生態(tài)系統(tǒng)功能呈現(xiàn)良好態(tài)勢，而環(huán)境質(zhì)量惡化也會影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。但生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境質(zhì)量并不能劃等號，生態(tài)系統(tǒng)除了對環(huán)境質(zhì)量要求外，還對物種、系統(tǒng)穩(wěn)定性有要求，不能以既有的環(huán)境容量相關(guān)制度替代生態(tài)流量保障制度。生態(tài)流量蘊(yùn)含的生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生異質(zhì)沖突。水體上存在的水權(quán)是指人類在開發(fā)、利用、管理和保護(hù)水資源的過程中產(chǎn)生的對水的權(quán)利[19]，是水權(quán)人獲取生產(chǎn)、生活用水的法律保障，水權(quán)人對水權(quán)利益的期待主要源于水體帶來的經(jīng)濟(jì)利益，即對生活、生產(chǎn)用水的滿足。生態(tài)流量則是為了滿足水體具有的生態(tài)功能而對水體提出的水量及水文過程的要求，這就要求之前已經(jīng)存在的水權(quán)人在水權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中為了滿足生態(tài)流量的要求而放棄或限縮部分權(quán)利。這就會在生態(tài)流量實(shí)現(xiàn)過程中產(chǎn)生生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益之沖突。法律具有利益平衡功能，能夠?qū)Ω鞣N利益的重要性做出估價(jià)和衡量，并為利益沖突的協(xié)調(diào)提供標(biāo)準(zhǔn)[19]。通過法律對相沖突的利益做出價(jià)值衡量并進(jìn)行平衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)流量保障目標(biāo)。

再次，明確生態(tài)流量法律保障是獨(dú)立于環(huán)境污染防治的獨(dú)立法律制度，其在法律效果上可以對污染產(chǎn)生正向的抑制，但并不可相互替代。法律需對生態(tài)流量予以明確界定，從生態(tài)流量的基本屬性及其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)出發(fā)構(gòu)建完整的生態(tài)流量保障制度，而不是將生態(tài)流量保障作為環(huán)境影響評價(jià)制度的一個評價(jià)因子予以考慮。法律定位的明確，將生態(tài)水生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)作為獨(dú)立的價(jià)值需求獨(dú)立于資源水與環(huán)境水之外，滿足中央提出的發(fā)展需滿足水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力的剛性約束，堅(jiān)持人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡，實(shí)現(xiàn)空間的均衡發(fā)展。這就需要在國家層面上確認(rèn)生態(tài)流量的法律地位，明確其作為生態(tài)環(huán)境保障制度的一項(xiàng)獨(dú)立制度的重要意義，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國家、地方法律法規(guī)與社區(qū)自治規(guī)范的多層次規(guī)則嵌套。首先建議在頂層設(shè)計(jì)中明確水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的不同功能價(jià)值并確立不同的實(shí)現(xiàn)路徑；其次將生態(tài)流量作為生態(tài)水生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)的法律表達(dá)予以立法確認(rèn)，作為獨(dú)立的價(jià)值以及制度出現(xiàn)；再次，在此基本認(rèn)知之上形成全流域視角下的國家、地方規(guī)則與水流域社區(qū)自治規(guī)則的多層次規(guī)則嵌套。

4.2 融合政府管理與社會治理

生態(tài)流量所蘊(yùn)含的生態(tài)利益的實(shí)現(xiàn)是公共利益的實(shí)現(xiàn)，其不同于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中可以依賴權(quán)利人對自身權(quán)利的捍衛(wèi)而自動完成，公共利益因缺乏明確具體的權(quán)利主體導(dǎo)致其實(shí)現(xiàn)過程中“搭便車”或“公地悲劇”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。亞里士多德曾指出，“凡是屬于最大多數(shù)人的公地常常是最少受人照顧的東西，人們關(guān)心著自己的東西，而忽視公共的東西。”戈登也在其《漁業(yè)：公共財(cái)產(chǎn)研究的經(jīng)濟(jì)理論》中指出，“屬于所有人的財(cái)產(chǎn)就是不屬于任何人的財(cái)產(chǎn)，這句保守主義的格言在一定程度上是真實(shí)的。所有人都可以自由得到的財(cái)富將得不到任何人珍惜。如果有人愚笨地想等到合適的時間再來享用這些財(cái)富，那么到那時他們便會發(fā)現(xiàn)，這些財(cái)富已經(jīng)被人取走了……海洋中的魚對漁民來說是沒有價(jià)值的，因?yàn)槿绻麄兘裉旆艞壊稉?，就不能保證這些魚明天還在那里等著他?！盵20]長久以來，在人類行為對生態(tài)系統(tǒng)的干擾尚不足以打破生態(tài)規(guī)律、沒有產(chǎn)生根本性的生態(tài)惡化之前，人類對生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能并不投以“熱烈”的關(guān)注，而將其作為大自然天然的“饋贈”。但是隨著人類對生態(tài)系統(tǒng)的擾動突破生態(tài)承載力極限，生態(tài)系統(tǒng)開始一系列“報(bào)復(fù)”，諸如物種多樣性的減少、生態(tài)功能的退化甚至原有生態(tài)系統(tǒng)的完全凋零，人們開始注意到大自然在提供貌似可以獨(dú)立分割的自然資源以及環(huán)境容量之外，大自然本身具有的因生態(tài)系統(tǒng)整體性而表現(xiàn)出來的生態(tài)功能具有全局性的整體意義，且不容忽視。生態(tài)流量是對生態(tài)水生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)的法律表達(dá)，顯然具有強(qiáng)烈的公共屬性，需要社會公眾的自主治理與國家管理有效融合。

政府管理與社會治理的融合一些基本的思路如下：①明確政府主管機(jī)關(guān)。長期以來，水資源開發(fā)利用主要由水利部門行使監(jiān)督管理權(quán)限，而水體污染則由環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)管，“水利不上岸、環(huán)保不下水”的管理模式與水體的整體性不能兼容。2018年政府機(jī)構(gòu)改革針對此問題做出了回應(yīng)，將山水林田湖草一體管理的思路確立下來，并為此調(diào)整各職能部門，形成自然資源部與生態(tài)環(huán)境部：水資源調(diào)查和確權(quán)的職能由自然資源部行使，而原由國土資源部監(jiān)督防止地下水污染，水利部編制水功能規(guī)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)以及國家海洋局海洋環(huán)境保護(hù)職能則整合由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)。②政府管理與社會治理均要將山水林田湖草作為整體，對于水體而言更加強(qiáng)調(diào)其全流域的治理與管理。生態(tài)流量保障既與水資源利用人密切相關(guān)，也與所有享受水體生態(tài)利益的公眾密切相關(guān)。政府管理以及社會治理均要以此為出發(fā)點(diǎn)，考慮歷史上的水量分配、現(xiàn)實(shí)法律制度下私權(quán)利的保障以及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的迫切性，在諸多合法利益沖突之間尋求一個平衡點(diǎn)。③建立生態(tài)流量適應(yīng)性管理模式。適應(yīng)性屬于生態(tài)學(xué)術(shù)用語，是指生物體對所處生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)能力[21]。生物所處生態(tài)環(huán)境的激烈巨變會導(dǎo)致生物在短期內(nèi)無法適應(yīng)甚至瀕臨滅絕，但是生物遺傳組成賦予生物的生存能力能夠決定物種在自然選擇壓力下的適應(yīng)性。生態(tài)流量保障在于恢復(fù)、保護(hù)生態(tài)水的生態(tài)功能，這與生物的適應(yīng)性密切相關(guān)。生態(tài)流量是與生物適應(yīng)性密切相關(guān)的，建立生態(tài)流量適應(yīng)性管理模式，因應(yīng)生物適應(yīng)性所表現(xiàn)出的不同變化動態(tài)地調(diào)整生態(tài)流量要求。建立生態(tài)流量動態(tài)調(diào)整制度以及生態(tài)流量監(jiān)測警示制度。④政府、企業(yè)、社會在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)中均不可或缺，水電企業(yè)是生態(tài)流量保障的重要主體，水電企業(yè)生態(tài)流量規(guī)范管理是重要的一環(huán)。企業(yè)作為市場主體，追求經(jīng)濟(jì)利益是其根本屬性，其自愿放棄經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在驅(qū)動力相當(dāng)微弱甚至不存雜。通過建立嚴(yán)格規(guī)范的水電企業(yè)生態(tài)流量管理制度，增加企業(yè)的違法成本，對企業(yè)生態(tài)流量保障形成“硬約束”。同時，通過吸收借鑒國外綠色水電認(rèn)證制度的合理內(nèi)核，逐步試點(diǎn)推行綠色水電認(rèn)證制度，通過綠色水電優(yōu)先上網(wǎng)等制度對誰水電企業(yè)形成“軟約束”。⑤生態(tài)流量社會治理是將公眾維護(hù)生態(tài)利益的熱情與積極性調(diào)動起來的一種有效方式，這就要求設(shè)計(jì)社會治理的完整路徑，包括治理規(guī)則制定前對全部利益因素的綜合考慮、規(guī)則制定過程中社會公眾廣泛參與、規(guī)則實(shí)施過程中社會公眾主動參與以及出現(xiàn)生態(tài)利益受損時的事后救濟(jì)維權(quán)。全過程公眾參與的制度保障，確保公眾對與“私產(chǎn)”不同的公共領(lǐng)域——水生態(tài)狀況的關(guān)注并落實(shí)到保護(hù)行動中，切實(shí)保護(hù)生態(tài)利益。

4.3 流域視角下的規(guī)則嵌套

生態(tài)流量保障法制建設(shè)的首要需求是從流域全局出發(fā)，滿足水體作為一個整體自有的生態(tài)規(guī)律作用要求，同時也考慮到山水林田湖草整體生態(tài)規(guī)律的作用。國家對自然資源部與生態(tài)環(huán)境部的機(jī)構(gòu)改革以及生態(tài)紅線制度的確立，均是在滿足自然規(guī)律前提下做出的人類行為選擇。水體的流域性特征更加明顯，既有的以行政區(qū)劃的方式對水體的管理沒有有效遵循水體自有生態(tài)規(guī)律與作用機(jī)理，因此近幾十年水的問題十分突出。生態(tài)流量本就是水的生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)之法律表達(dá)，該生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)是全局性的、流域性的、甚至是全國性的。因此，生態(tài)流量保障的規(guī)則在制定之初就應(yīng)當(dāng)站位于水生態(tài)系統(tǒng)的整體性上予以考慮，這是生態(tài)流量保障制度設(shè)計(jì)的前提。流域視角、全局視角是生態(tài)流量保障制度的基本切入點(diǎn)。

生態(tài)流量實(shí)現(xiàn)的生態(tài)功能、承載的生態(tài)價(jià)值是一種公共利益，涉及到流域、區(qū)域甚至全國的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，具有典型的公共屬性。在這一治理過程中需要國家、流域、公眾以及利益相關(guān)的私主體共同努力，為此單一的國家法律法規(guī)需要與流域社會治理規(guī)則以及相關(guān)水電企業(yè)的內(nèi)部規(guī)則共同作用，形成多層次規(guī)則嵌套。①國家法律法規(guī)是前提，需要在遵循自然生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)上形成滿足資源、環(huán)境、生態(tài)多重要求的規(guī)則體系，以此為制定操作規(guī)則的依據(jù)；流域社會治理規(guī)則以及承擔(dān)生態(tài)流量泄放義務(wù)的水電站管理規(guī)則以國家規(guī)則為依據(jù)，在法律允許或限制內(nèi)，按照法律規(guī)定的規(guī)則制定并執(zhí)行生態(tài)流量保障的規(guī)則，形成全流域視域下的多層次規(guī)則嵌套。②流域社會治理規(guī)則是指在法律規(guī)范之下，基于不同利益追求的用水人之間協(xié)商、博弈后形成的共同遵守的規(guī)則。這一規(guī)則主體包括享受生態(tài)利益的社會公眾、包括歷史上即享有取水進(jìn)行生產(chǎn)生活的原著居民以及因國家許可而獲得取水權(quán)的水權(quán)人。主體間可以就流域水的功能、水量配置在遵守國家法律法規(guī)前提下、依據(jù)歷史習(xí)慣以及科學(xué)測算而制定流域共同體協(xié)議，就生態(tài)流量的水量、水文過程與水權(quán)人的取水權(quán)行使以及原著居民的在先用水權(quán)利形成流域共建共享協(xié)議，共同遵守協(xié)議規(guī)則，保障各自經(jīng)濟(jì)利益以及公共生態(tài)利益的衡平實(shí)現(xiàn)。③生態(tài)流量保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)直接沖突水電站享有的用水權(quán)，生態(tài)流量實(shí)現(xiàn)的核心是“解決人們在怎樣的限度內(nèi)行使傳統(tǒng)上形成的權(quán)利的問題[22]”。面生態(tài)規(guī)律客觀要求而引發(fā)的生態(tài)流量問題，要求人類對已有法律權(quán)利進(jìn)行限制，即在已有權(quán)利基礎(chǔ)上形成生態(tài)義務(wù)的理念并且加以落實(shí)和實(shí)踐。作為對上游水體或水流享有權(quán)利的私權(quán)主體應(yīng)當(dāng)在其權(quán)利滿足的過程中充分關(guān)注生態(tài)流量保障，這就不可避免的產(chǎn)生既有權(quán)利實(shí)現(xiàn)與生態(tài)流量保障之間的沖突。這是因?yàn)椋岸哌m用法律的人為二分（即取水法律保護(hù)與環(huán)境法律保護(hù)的分別適用法律）更加劇了這種沖突；水質(zhì)與水量在物理上不可分，但法律卻分開了”[23]。取水權(quán)設(shè)立在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)性用水，而生態(tài)流量保障目的直接減少水權(quán)人的用水量。以錦屏二級水電站減水河段生態(tài)流量測算為例，如果將錦屏二級減水河段的生態(tài)流量測算為45 m3/s，這個最小流量相當(dāng)于西南山區(qū)一條中等規(guī)模的河流，對魚類保護(hù)的意義不言而喻；但同時也意味著錦屏二級水電站以每年減少約14億kW·h的電量（約4億元的售電收入）換取119 km水域的魚類生存空間。可見，驅(qū)動水權(quán)人主動為生態(tài)保護(hù)而放棄經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)在力量極度欠缺，而經(jīng)濟(jì)損失產(chǎn)生的刺激則強(qiáng)化了權(quán)利人減少生態(tài)流量泄放的意愿。因此，生態(tài)流量的實(shí)現(xiàn)不能寄希望于水權(quán)人主動完成，而是需要強(qiáng)有力的外在約束。為此，國家法律法規(guī)中確認(rèn)經(jīng)濟(jì)刺激與法律制裁的雙重管制模式，推動水電站用水權(quán)人積極落實(shí)生態(tài)流量泄放義務(wù)，如可以將生態(tài)流量的落實(shí)同水電優(yōu)先上網(wǎng)等相結(jié)合，同時對違反生態(tài)流量泄放要求的用水權(quán)人實(shí)行分級制裁，以確保生態(tài)流量保障最終落實(shí)環(huán)節(jié)可以“落地”。但仍需注意的是，用水權(quán)人的合法權(quán)利不得受到非法剝奪與侵害，因制度變遷而引發(fā)的對用水權(quán)人既有合法權(quán)利的有限度約束與限制應(yīng)當(dāng)有完善的補(bǔ)償制度與之相匹配。

5 結(jié) 語

自然界存在的水體是一個整體，因其對人類不同需求的滿足出現(xiàn)了水資源、水環(huán)境、水生態(tài)之說。法律是對人類行為的調(diào)整與控制，對水的調(diào)整因人類需求不同而呈現(xiàn)差異化。對水資源的開發(fā)利用主要通過私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以規(guī)制，實(shí)現(xiàn)水權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益；對水環(huán)境的保護(hù)及污染防治主要通過環(huán)境法實(shí)現(xiàn)，主要通過對環(huán)境容量使用人的排污權(quán)許可與限制實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)；水生態(tài)的維護(hù)與水環(huán)境保護(hù)一樣為了實(shí)現(xiàn)公共利益，需要以公共利益保護(hù)為本位的環(huán)境法予以規(guī)制。生態(tài)流量是水體生態(tài)功能實(shí)現(xiàn)的法律表達(dá)，法律應(yīng)當(dāng)明確其法律地位，在山水林田湖草一體管理的背景下建構(gòu)完善的生態(tài)流量保障制度，從國家頂層設(shè)計(jì)、到流域社會公眾治理、到水電站生態(tài)流量泄放義務(wù)的落實(shí)形成完整的、多層次嵌套規(guī)則。筆者在此就生態(tài)流量法律保障的基本思路做一大膽設(shè)想，并將在日后研究中針對生態(tài)流量保障制度進(jìn)行進(jìn)一步體系化研究，以期能夠形成完整的生態(tài)流量保障制度體系。

（編輯：李 琪）

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Abstract The ecological flow relates to the water allocation between the upper and lower reaches. It may not only affect the downstream production water supply and domestic water， but also have a huge impact on the overall ecology of the lower reaches. In reality， ensuring the ecological flow has been practiced in China for a long time， especially in the practice of hydropower construction. However， the actual implementation effect is not ideal. The water disputes caused by insufficient discharge of ecological flow and the deterioration of ecological environment are very protruding. The central environmental protection supervision department clearly pointed out that the lack sufficiency of ecological discharge of Qilian Mountains hydropower project led to ecological damages of lower reaches and it should be rectified. The newly revised Water Pollution Prevention Law also confirms the regulatory system of river flow. In this context， scientific research on the integral framework of legal identification and protection of ecological flow are both necessary and practically significant. Based on this， the author sorted out the regulations on the ecological flow and analyzed its legal flaws， and then proposed integral framework of establishment of independent legal protection system of ecological flow. The article includes three parts. First， clarify the legal status of the ecological flow. Ecological flow is the externalization of water ecological carrying capacity. The system of ecological flow protection is not only a supporting system of pollution control， but an independent ecological system， the core of which is to ensure the realization of the ecological function of water body. Second， integrate the government management and social governance protection of ecological flow， and realize the joint guarantee of government， enterprises and society. The competent authorities for the guarantee of ecological flow should be clarified， the adaptive management model of ecological flow protection and the strict ecological flow management system of hydropower enterprises should be established， and the establishment of Green Hydropower Certification System should be explored. Thus， the effective integration of government management， enterprise constraints and public participation are well integrated. Third， form the multilevel rules nesting under the view of the river basin. At the national level， identify the legal status of the ecological flow and the ecological flow protection system. It also should form the effective governance rules between different subjects within the scope of the basin. At the same time， the implementation mechanism of the perfect ecological flow guarantee within the enterprise should be set up. And thus， give full play to the functions of the government， the market and the society by using economic stimulus， interest protection and graded punishment.

Key words ecological flow； environmental capacity； ecological red line； heterogeneous conflict of interest； legal protection